คณะกรรมการปฏิรูปประเทศ: เริ่มต้นด้วยคนหน้าซ้ำ-จบลงด้วยความไม่คืบหน้า

วันที่ 14 สิงหาคม 2565 ที่ผ่านมา เป็นวันครบกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ หลังจากดำรงตำแหน่งมาแล้วครบห้าปี นับตั้งแต่มีการแต่งตั้งครั้งแรกในปี 2560 ซึ่งที่ผ่านมา คณะรัฐมนตรีที่นำโดย พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ทำการแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศไปแล้วถึงสองชุด โดยชุดแรกได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2560 และชุดที่สองได้รับการแต่งตั้งเมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2563

ถ้าดูจากรายชื่อของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดแรก จะพบว่า เกือบ 40% ของคนที่ได้รับการแต่งตั้งล้วนแล้วแต่เป็นบุคคลที่เคยทำงานร่วมกับคสช. มาก่อน อาทิ เป็นสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) หรือ สมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) หรือสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ดังนั้น การแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศในชุดแรก จึงไม่ต่างจากการเอา “คนหน้าซ้ำ” มาทำภารกิจเดิม แต่ก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จ แถมยังต้องเผชิญกับปัญหาคณะกรรมการปฏิรูปประเทศลาออก จนสุดท้ายต้องมีการแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดที่สองขึ้นมาแทน แต่คณะกรรมการชุดดังกล่าวก็ยังคงมีสัดส่วนเกือบครึ่งที่เป็นคนที่ทำงานอยู่ในวังวนทางอำนาจของคสช.

คณะกรรมการปฏิรูปฯ ชุดแรก เริ่มต้นด้วยคนหน้าซ้ำ–ทำภารกิจเดิม

ย้อนกลับไปตั้งแต่หลังการรัฐประหารในปี 2557 คสช. ได้เริ่มทำภารกิจปฏิรูปประเทศผ่านกลไกที่เรียกว่า สภาปฏิรูปแห่งชาติ หรือ สปช. ที่มาจากการคัดเลือกของคสช. โดยภารกิจของสภาดังกล่าว คือ การทำข้อเสนอแนะเพื่อการปฏิรูปประเทศให้กับรัฐบาล และเป็นผู้ที่ให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ร่างโดย บวรศักดิ์ อุวรรณโณ แต่ท้ายที่สุด สปช. ซึ่งมาจากคสช. ก็ลงมติคว่ำร่างรัฐธรรมนูญ ภายใต้กระแสข่าวว่า “คสช. อยากอยู่ยาว” จึงต้องคว่ำร่างรัฐธรรมนูญเพื่อเริ่มกระบวนการร่างใหม่ และทำให้สปช. สิ้นสุดลง 

ทั้งนี้ ตลอดการทำงานของสปช. พบว่า มีการทำรายงานข้อเสนอไว้ถึง 62 เล่ม และมีข้อเสนอย่อยรวมกันถึง 505 ข้อ แต่ข้อเสนอดังกล่าวยังมีลักษณะเป็นนามธรรม ไม่มีรายละเอียดที่ชัดเจน เช่น ข้อเสนอให้ประชาชนได้รับรู้และมีส่วนร่วม ซึ่งมีอยู่ในหลายวาระปฏิรูป ข้อเสนอให้มีกระบวนการทำงานของกลไกปราบปรามทุจริตทั้งระบบ ข้อเสนอให้ส่งเสริมการใช้อำนาจที่โปร่งใสเป็นธรรม ยิ่งไปกว่านั้น การจัดทำข้อเสนอของสปช. ยังมีลักษณะเป็น “เบี้ยหัวแตก” ไม่มีการจัดลำดับความสำคัญ ทุกข้อเสนอเท่ากันหมด ซึ่งต่างกับหลักคิดโดยทั่วไปเกี่ยวกับการปฏิรูปที่ต้องมีการจัดลำดับความสำคัญให้ชัดเจนเพื่อให้ดำเนินการได้จริง

อย่างไรก็ดี การปฏิรูปประเทศไม่ได้สิ้นสุดลงตามสปช. เพราะคสช. ได้ตั้งกลไกใหม่ขึ้นมาแทน สปช. ที่เรียกว่า สภาขับเคลื่อนปฏิรูปประเทศ หรือ สปท. ซึ่งจากรายชื่อของคนที่มาทำภารกิจปฏิรูปประเทศต่อ ก็ประกอบด้วยคนหน้าเดิมถึง 62 คน โดยสมาชิกสปท. ที่เป็นที่รู้จัก ได้แก่ วันชัย สอนศิริ เสรี สุวรรณภานนท์ หรือ แพทย์หญิงคุณหญิงพรทิพย์ โรจนสุนันท์ เป็นต้น ทั้งนี้ ตลอดการทำงานของสปท. ก็ยังไม่ได้แตกต่างจากสปช. โดยพบว่า ผลงานส่วนใหญ่คือ รายงานข้อเสนอแนะซึ่งมีจำนวน 131 ฉบับ และมีข้อเสนอรวมกันถึง 1,013 ข้อ 

แต่ทว่า ปัญหาของข้อเสนอของสปท. ก็ยังเหมือนกับสมัยสปช. คือ มีลักษณะเป็นนามธรรม เช่น รายงานการเสริมสร้างวัฒนธรรมทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตย ในหน้าที่ 18 เสนอให้จัดทำหลักสูตรการศึกษาสร้างประชาชนวัฒนธรรมประชาธิปไตย (Civic Education) ซึ่งเป็นเรื่องที่หลายประเทศใช้เป็นกลไกในการส่งเสริมระบอบประชาธิปไตย แต่ทว่า ในข้อเสนอดังกล่าวของ สปท. กลับมีรายละเอียดเพียงว่า จะจัดทำหลักสูตรในช่วงใด มีใครเป็นผู้รับผิดชอบ แต่ไม่ปรากฎสาระสำคัญของเนื้อหาหลักสูตรอย่างชัดเจนว่า วัฒนธรรมประชาธิปไตยที่ต้องการสร้าง เป็นอย่างไร

นอกจากนี้ ยังพบว่า ข้อเสนอของสปท. หลายข้อมีลักษณะ “ลอกข้อสอบ” เช่น ในรายงานของสปท. ด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม เรื่อง ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคลของตำรวจจากการแทรกแซงทางการเมือง ที่เสนอให้ ปรับปรุงองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ตร.) และคณะกรรมการนโยบายตำรวจแห่งชาติ (ก.ต.ช.) เสียใหม่ โดยย้ายอำนาจแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติจากเดิมที่เป็นของ ก.ต.ช. ให้ไปเป็นของ ก.ตร. แทน อีกทั้ง ในรายงานของ สปท. ก็ได้เสนอองค์ประกอบของ ก.ตร. ใหม่ 16 คนกับ ก.ต.ช. ใหม่ 11 คน แต่ปรากฎว่า ข้อเสนอดังกล่าวไม่ใหม่ เพราะไปคล้ายกับ รายงานของ สปช. วาระที่ 6: การปฏิรูปตำรวจ ในส่วนข้อเสนอแทบจะทุกประการ แม้แต่การเรียงลำดับก็ยังเหมือนกัน

ต่อมาหลังมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ปี 2560 รัฐธรรมนูญที่ร่างโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากคสช. กำหนดให้ สปท. สิ้นสุดลง หลังมีกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ ซึ่งภายหลังสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้ออกกฎหมายชื่อว่า พระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ โดยในมาตรา 14 กำหนดให้มีคณะกรรมการปฏิรูปประเทศในแต่ละด้านตามที่คณะรัฐมนตรีกําหนด ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งต้ังจากผู้ซึ่งมีความรู้ ความเช่ียวชาญ หรือมีประสบการณ์ในด้านท่ีจะดําเนินการปฏิรูป โดยคํานึงถึงความหลากหลายของผู้มีประสบการณ์ในภาครัฐ ภาคเอกชน หรือภาคประชาสังคม ที่เกี่ยวข้องประกอบกัน

ต่อมาในวันที่ 15 สิงหาคม 2560 ราชกิจจานุเบกษา ได้เผยแพร่ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ตาม พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการปฏิรูปประเทศ โดยมีผู้ได้รับการแต่งตั้งทั้งสิ้น 120 คน ทั้งนี้ จากรายชื่อของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ พบว่า มีบุคคลที่หน้าซ้ำและเคยทำงานอยู่ในอุตสาหกรรมการปฏิรูปของคสช. มาก่อน ซึ่งมีอยู่อย่างน้อย 46 คน ที่เคยเป็น สปช. สปท. และ สนช. อีกทั้ง ผู้ที่ได้รับเลือกเป็นคณะกรรมการปฏิรูปประเทศในรอบนี้ ยังมีผู้ที่ได้รับเลือกเป็น ส.ว.แต่งตั้ง ที่มาจากคสช. ด้วย อย่างเช่น พล.อ.เลิศรัตน์ รัตนวานิช คำนูณ สิทธิสมาน พล.อ.ธวัชชัย สมุทรสาคร วันชัย สอนสิริ และ เสรีสุวรรณภานนท์

โดยหน้าที่ของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ คือ จัดทำแผนและขั้นตอนการปฏิรูป ในด้านต่างๆ ดังต่อไปนี้ 1) ด้านการเมือง 2) ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน 3) ด้านกฎหมาย 4) ด้านกระบวนการยุติธรรม 5) ด้านการศึกษา 6) ด้านเศรษฐกิจ 7) ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม 8) ด้านสาธารณสุข 9) ด้านสื่อสารมวลชน เทคโนโลยีสารสนเทศ 10) ด้านสังคม 11) ด้านอื่นๆ ตามที่ ครม.กำหนด โดยมีกรอบเวลาว่า ต้องทำให้แล้วเสร็จภายใน 240 วัน จนกระทั่งในวันที่ 6 เมษายน 2561คณะรัฐมนตรีได้ลงมติเห็นชอบและประกาศใช้แผนปฏิรูปประเทศฉบับที่หนึ่ง

อย่างไรก็ดี แผนการปฏิรูปประเทศฉบับแรกก็เจอปัญหาหลายประการ เช่น การขาดตัวชี้วัดที่ชัดเจนและเป็นสากล การใช้หน่วยงานราชการเป็นหน่วยงานขับเคลื่อนหลักจนขาดการมีส่วนร่วม หรือบางเป้าหมายก็ไม่ได้ระบุหน่วยงานที่รับผิดชอบอย่างชัดเจนมากเพียงพอ และประเด็นการปฏิรูปจำนวนมาก็ไม่ได้เป็นสิ่งใหม่ แต่เป็นสิ่งที่หน่วยงานราชการทำอยู่แล้วเป็นนิจ จึงเกิดความทับซ้อนและไม่ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงได้อย่างแท้จริง 

คณะกรรมปฏิรูปฯ ชุดที่สอง ครม.รื้อคนใหม่–ทำแผนใหม่ แผนล่าช้าไป 4 ปี

ต่อมา หลังจากที่ ครม. ได้ลงมติเห็นชอบแผนปฏิรูปประเทศฉบับแรกไปไม่นาน ครม. ก็ได้ลงมติเห็นชอบประกาศใช้ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ในวันที่ 13 ตุลาคม 2561 ซึ่งตาม พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการปฏิรูปประเทศ กำหนดให้ต้องมีการตรวจสอบว่าแผนปฏิรูปประเทศมีความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บท ทำให้ในวันที่ 12 มีนาคม 2562 ครม. มีมติให้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตรวจสอบความสอดคล้องของแผนการปฏิรูปประเทศกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ 

นอกจากนี้ จากการตรวจสอบของสำนักงานสภาพัฒนฯ และคณะกรรมการปฏิรูปประเทศพบว่าแผนการปฏิรูปประเทศกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาตินั้นมีความ “สอดคล้องกัน” แต่กลับพบปัญหาหลายประการที่ควรแก้ไข ตั้งแต่การขาดเป้าหมายและตัวชี้วัดที่ชัดเจน โดยเฉพาะในเชิงปริมาณกับคำเช่น “คุณภาพของกฎหมาย” การมีกิจกรรมจำนวนมากที่เป็นภารกิจตามปกติของหน่วยงานราชการอยู่แล้วโดยไม่ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงกับประชาชนอย่างมีนัยยะสำคัญ และการทับซ้อนกันของกิจกรรม ซึ่งหน่วยงานไม่ว่าจะเป็นวุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรก็ต่างมีข้อเสนอให้แก้ไขทั้งสิ้น

ต่อมาในวันที่ 3 ธันวาคม 2562 ครม.จึงมีมติให้ปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ แต่การดำเนินการก็เป็นไปอย่างล่าช้า โดยปัญหาสำคัญของการดำเนินการคือ “ขาดคนทำงาน” เพราะมีกรรมการหลายคนลาออก ทำให้ในการประชุมที่ประชุมร่วมประธานกรรมการปฏิรูปทุกคณะ ครั้งที่ 1/2563 ในวันที่ 25 มีนาคม 2563 ทางสภาพัฒน์ฯ ในฐานะฝ่ายเลขานุการ ได้เสนอต่อที่ประชุมให้ขยายระยะเวลาการปรับปรุงแผนการปฏิรูปประเทศ โดยให้เหตุผลว่า ในช่วงที่ผ่านมามีประธานกรรม กรรมการ หรือกรรมการและเลขานุการในคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ลาออก หรือ พ้นจากตำแหน่ง ทำให้คณะกรรมการปฏิรูปประเทศบางคณะไม่สามารถทำการประชุมได้ เพราะมีจำนวนกรรมการไม่ครบองค์ประชุม อีกทั้ง คณะกรรมการปฏิรูปประเทศที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับด้านการศึกษาอยู่ระหว่างการนำเสนอพิจารณาแต่งตั้ง จึงทำให้ไม่สามารถเสนอแผนการปฏิรูปประเทศฉบับปรับปรุงได้ 

ต่อมาในวันที่ 30 มิถุนายน 2563 ครม. ได้มีมติแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดที่สอง ตามประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ (ฉบับที่สอง) จำนวน 185 คน แบ่งองค์เป็นคณะกรรมการปฏิรูป 13 ด้าน ซึ่งถ้าดูจากรายชื่อของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดที่สอง จะพบว่า ยังมีคณะกรรมการชุดเดิมกลับมาปฏิบัติหน้าที่อยู่ อย่างน้อย 78 คน อีกทั้ง ผู้ที่ดำรงตำแหน่งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดที่สอง จำนวน 62 คน เป็นบุคคลที่เคยได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองภายใต้ยุคคสช. มาแล้ว ไม่ว่าจะเป็น ครม. สมาชิกคสช. สนช. สปช. และ สปท. ซึ่งหลายคนได้รับตำแหน่งประธานในคณะกรรมการปฏิรูปแต่ละด้าน อาทิ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นอดีตสปช. และประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ หรือ อิสระ ว่องกุศลกิจ เป็นอดีตสนช. หรือ พรชัย รุจิประภา เป็นอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ในรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา

อย่างไรก็ดี พบว่า คณะกรรมการปฏิรูปประเทศที่ลาออกจากตำแหน่ง ส่วนใหญ่เป็นผู้ที่ได้รับคัดเลือกให้เป็น ส.ว.แต่งตั้ง อาทิ คำนูณ สิทธิสมาน, วันชัย สอนศิริ, เสรี สุวรรณภานนท์, ถวิล เปลี่ยนศรี, พ.ญ.คุณหญิงพรทิพย์ โรจนสุนันท์, พลเดช ปิ่นประทีป, อําพล จินดาวัฒนะ, พล.อ.เลิศรัตน์ รัตนวานิช, กล้านรงค์ จันทิก และ ปานเทพ กล้าณรงค์ราญ เป็นต้น

เมื่อมีการปรับปรุงแผนปฏิรูปประเทศฉบับใหม่พร้อมกับแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดใหม่ ทำให้จากเดิมที่มีการประกาศใช้แผนปฏิรูปประเทศในปี 2561 ถูกเลื่อนออกไปประกาศใช้ในวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2564 ซึ่งล่าช้ากว่าไปเป้าหมายไปอย่างน้อย 4 ปี เพราะตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 กำหนดให้การปฏิรูปประเทศต้องมีผลสัมฤทธิ์ที่คาดหวังภายใน้เวลา 5 ปี หรือ ภายในปี 2565 แต่ทว่า แผนปฏิรูปประเทศเพิ่งมีการประกาศใช้จริงในปี 2564 โดยปัญหานี้ เป็นผลมาจากการออกกฎหมายที่ผิดพลาดของรัฐบาลคสช. และสนช. ที่ทำให้แผนการปฏิรูปประเทศเสร็จก่อนแผนยุทธศาสตร์ชาติ รวมถึง กระบวนการแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศก็สร้างความผิดพลาดเพราะมีกรรมการที่ลาออกไปจำนวนมากส่งผลให้การดำเนินการปรับปรุงแก้ไขแผนปฏิรูปประเทศไม่ได้เป็นไปอย่างต่อเนื่อง เสมือนต้องเริ่มต้นการจัดทำแผนปฏิรูปประเทศกันใหม่เกือบทั้งหมด

ห้าปีปฏิรูปประเทศ จ่ายเบี้ยประชุมกรรมการรวมแล้วไม่น้อยกว่า 64 ล้านบาท

อ้างอิงจากรายงานคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ครั้งที่ 1/2563 วันที่ 1 เมษายน 2563 ในระเบียบวาระที่ 3.3 แสดงให้เห็นว่า คณะกรรมการปฏิรูปประเทศจะได้รับค่าตอบแทนในรูปแบบเบี้ยประชุมรายครั้ง ดังต่อไปนี้

• ค่าตอบแทนประธานคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ ประชุมครั้งละ 7,500 บาท
• ค่าตอบแทนคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ ประชุมครั้งละ  6,000 บาท

โดยข้อมูลจากสภาพัฒน์ระบุว่า นับตั้งแต่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศในปี 2560 คณะกรรมการปฏิรูปประเทศมีการประชุมรวมแล้วไม่น้อยกว่า 548 ครั้ง (นับตั้งแต่วันที่ 1 กันยายน 2560 ถึง 1 เมษายน 2563) มีการเบิกจ่ายเงินงบประมาณสำหรับเบี้ยประชุมของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศไปแล้วไม่น้อยกว่า 30,826,500 บาท

แต่ต่อมา คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติได้เห็นชอบกับการการปรับปรุงค่าตอบแทนของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ โดยเปลี่ยนจากการจ่ายเบี้ยประชุมรายครั้งเป็นรายเดือน และให้เพิ่มค่าตอบแทนจากเดิมขึ้นอีกร้อยละ 20 โดยมีรายละเอียดดังนี้

• ค่าตอบแทนประธานคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ 9,000 บาท/เดือน 
• ค่าตอบแทนคณะกรรมการปฏิรูปประเทศ 7,200 บาท/เดือน  

นอกจากนี้ ยังให้มีค่าตอบแทนสำหรับการประชุมร่วมกันของประธานกรรมการปฏิรูปเป็นรายเดือนอยู่ที่ 9,000 บาท  ซึ่งการเปลี่ยนแปลงค่าตอบแทนดังกล่าว มีการระบุเหตุผลว่าเป็นการปรับเงินให้เหมาะสมกับภารกิจ และเนื่องจากที่ผ่านมามีการจ่ายเบี้ยประชุมเป็นรายครั้งทำให้เกิดค่าใช้จ่ายมหาศาล จึงเห็นควรให้ปรับค่าตอบแทนขึ้นและจ่ายเงินเป็นรายเดือน 

ทั้งนี้ ถ้านับเฉพาะค่าตอบแทนของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศหลังการปรับปรุงค่าตอบแทนใหม่ จะพบว่า นับตั้งแต่วันที่ 30 มิถุนายน 2563 ถึง 14 สิงหาคม 2565 คณะกรรมการปฏิรูปประเทศจำนวน 185 คน ได้รับค่าตอบแทนรายเดือนไปแล้วรวมกันถึง 33,885,000 บาท

กล่าวโดยสรุปคือ ตั้งแต่มีการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดแรก มาจนถึงคณะกรรมการปฏิรูปประเทศชุดที่สอง ประเทศไทยต้องใช้เงินงบประมาณเกี่ยวกับค่าตอบแทนของคณะกรรมการปฏิรูปประเทศรวมกันถึง 64,711,500 บาท