“คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ” การสืบทอดอำนาจและควบคุมนักการเมืองของคสช.

ประเทศไทยกำลังจะมี “แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” แผนฉบับนี้เริ่มต้นกระบวนการร่างมาตั้งแต่ 30 มิถุนายน 2558 โดย “คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ” ที่รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แต่งตั้งขึ้น แต่จนถึงวันนี้ยังไม่มีใครเห็นร่างยุทธศาสตร์ชาติที่คณะกรรมการชุดนี้ร่างขึ้นเลย ทั้งที่ร่างยุทธศาสตร์ชาติของคณะกรรมการชุดนี้จะเป็นพิมพ์เขียวในการร่างยุทธศาสตร์ชาติอีกฉบับที่รัฐต้องจัดให้มีตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560

แม้จะยังไม่เห็นเนื้อหนังของร่างยุทธศาสตร์ชาติ แต่ที่เป็นรูปธรรมแน่นอนแล้วคือ “คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ” ว่าจะมีรูปร่างหน้าตาอย่างไร ซึ่งต่อจากนี้ไปคณะกรรมการชุดนี้จะเข้ามาทำหน้าที่ร่างแผนยุทธศาสตร์ชาติฉบับจริง และเมื่อร่างเสร็จก็จะมีบทบาทในการควบคุมและตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลชุดต่อๆ ไป

ตัวจริง คกก.ยุทธศาสตร์ชาติ เต็มไปด้วย ‘ข้าราชการ-ทหาร-คสช.’

วันที่ 22 มิถุนายน 2560 สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) กำลังจะผ่านความเห็นชอบ “ร่างพ.ร.บ.จัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. ….” ซึ่งกำหนดให้มี “คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ” เข้ามาทำหน้าที่จัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และกำกับดูแลการปฏิรูปประเทศให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 

วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี

วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี เคยกล่าวว่า คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติที่เกิดขึ้นจะทำหน้าที่กำหนดและตัดสินใจวางแผนยุทธศาสตร์ชาติให้เห็นไปไกลถึงระยะเวลา 20 ปี พร้อมกล่าวว่า รัฐบาลใหม่ที่จะเลือกตั้งเข้ามา ไม่ต้องกลัวว่า วันนี้ พลเอกประยุทธ์ วางแผนไว้ 20 ปี ทำให้รัฐบาล 20 ชุดต้องจำนนอยู่ในภายใต้อำนาจ ทุกวันนี้ยุทธศาสตร์ชาติต้องฟังเสียงจากประชาชน โดยที่ใครจะเปลี่ยนก็จะต้องไปฟังเสียงจากประชาชน

แต่ในรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. …. กลับระบุถึงข้อสังเกตของคณะรัฐมนตรีว่าองค์ประกอบของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ควรเพิ่มเติมให้มีกรรมการโดยตำแหน่งซึ่งมาจากข้าราชการที่มาจากหน่วยงานด้านความมั่นคงเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องในการดำเนินการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ

อีกทั้ง คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ตามร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ มีจำนวนทั้งสิ้น 34 คน เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง 17 คน เช่น นายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา นอกจากนั้นประกอบด้วยข้าราชการระดับสูง โดยเฉพาะผู้บัญชาการทหารทุกเหล่าทัพ และตำรวจ รวมทั้งหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคง จำนวนถึง 7 คน ส่วนที่เหลืออีก 6 คน มาจากหน่วยงานรัฐและองค์กรเอกชนที่เกี่ยวข้องกับเรื่องเศรษฐกิจ ส่วนกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอีก 17 คน มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้า คสช.

ด้วยสัดส่วนและที่มาของคณะกรรมการในลักษณะนี้ ก็อาจจะพอใช้เป็นตัวชี้วัดได้ว่า ยุทธศาสตร์ชาติที่ออกมาจะมีพื้นที่ให้กับเสียงของประชาชนมากน้อยขนาดไหน

จาก คปป. ถึง คกก.ยุทธศาสตร์ชาติ อำนาจในฝันของ คสช.

รัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดว่า จะต้องมีการจัดทำยุทธศาสต์ชาติเพื่อเป็นเป้าหมายในการพัฒนาประเทศ แม้จะไม่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ว่าจะต้องมีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ แต่เป็นที่รู้กันว่าถ้าไม่มีกลไกในการควบคุมรัฐบาลชุดหน้าการรัฐประหารของคสช.ก็อาจจะ “เสียของ” เพราะหากย้อนกลับไปช่วงปี 2558 ในระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกในยุคคสช. ที่จัดทำโดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ที่มี บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นประธาน ก็เคยมีการบัญญัติให้มี “คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ” ไว้ในร่างรัฐธรรมนูญเพื่อกันการเสียของไว้แล้ว

โดยคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ หรือเรียกันอย่างย่อว่า “คปป.” มีอำนาจหน้าที่พิเศษ คือ หลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญภายในช่วงเวลา 5 ปี หากเกิดปัญหาความขัดแย้งในประเทศโดยไม่สามารถควบคุมได้ คณะกรรมการชุดนี้สามารถมีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสาม เพื่อใช้มาตรการที่จำเป็นในการจัดการกับสถานการณ์ดังกล่าวได้ โดยประธานกรรมการชุดนี้ มีอำนาจสั่งการ ระงับยับยั้ง หรือกระทำการใดๆ ได้ ไม่ว่าการกระทำนั้นจะมีผลบังคับในทางนิติบัญญัติหรือในทางบริหาร และให้ถือว่าคำสั่ง การกระทำ และการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าว เป็นสิ่งที่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญนี้ และเป็นที่สุด

โดยคณะกรรมการชุดนี้ มีจำนวนทั้งสิ้น 23 คน โดยมีที่มา 3 ส่วน ได้แก่

1. กรรมการโดยตำแหน่งมาจากประธานรัฐสภา ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ผู้บัญชาการกองทัพไทย ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ

2. กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิแต่งตั้งจากผู้ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งประธานรัฐสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ซึ่งเลือกกันเองแต่ละประเภท ประเภทละหนึ่งคน

3. กรรมาการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนไม่เกิน  11 คน เป็นผู้เชี่ยวชาญการปฏิรูปด้านต่างๆ และการสร้างความปรองดอง ซึ่งแต่งตั้งจากมติรัฐสภา

สำหรับการเลือกประธาน ให้กรรมการเลือกผู้ซึ่งมีความเหมาะสมคนหนึ่งให้เป็นประธานคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ

อย่างไรก็ดี คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ ถูกสอดไส้ไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับบวรศักดิ์ในช่วงสุดท้าย เพราะขณะที่กรธ.เปิดเผยร่างรัฐธรรมนูญร่างแรกไม่มีบทบัญญัติดังกล่าวอยู่ในร่างรัฐธรรมนูญเลย 

บวรศักดิ์ ประธาน กมธ. ชี้แจงว่า“ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะสร้างประชาธิปไตยที่เหมาะสมกับสังคมไทย เมื่อพ้น 5 ปีไปแล้ว ที่มีการเลือกตั้ง ส.ส. และ ส.ว. แต่ในระหว่างนี้ต้องสร้างประชาธิปไตยเปลี่ยนผ่านจากระบอบรัฏฐาธิปัตย์ ไปสู่ประชาธิปไตยเปลี่ยนผ่าน โดยมีคณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อการปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติมาทำหน้าที่กำหนดยุทธศาสตร์ชาติ การปฏิรูปและกำกับการปฏิรูปไปได้ รวมทั้งสร้างความปรองดองคู่ขนานไปกับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง หากรัฐบาลปกติคุมสถานการณ์ไม่อยู่ ก็สามารถใช้อำนาจพิเศษนั้นได้ โดยไม่ต้องฉีกรัฐธรรมนูญครั้งที่สาม ภายใน10 ปี”

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ (คนกลาง) อดีตประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2558

ข้อเสนอนี้นับว่ามีความสุดโต่งอย่างมาก จนถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า นี่คือความพยายามสืบทอดอำนาจของคสช. เพราะคณะกรรมการชุดนี้ประกอบด้วยผู้นำจากทุกเหล่ากองทัพและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิทั้งหมดมาจากการแต่งตั้งของสนช. โดยเฉพาะในสถานการณ์พิเศษ คปป.สามารถทำหน้าที่แทนรัฐสภาและรัฐบาล ซึ่งเท่ากับรัฐธรรมนูญรับรองความชอบธรรมในการรัฐประหาร ให้ คปป. เพื่อลดการพึ่งพากองทัพให้ออกมารัฐประหารในอนาคต

น่าเสียดายร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกคว่ำไปซึ่งไม่แน่ชัดว่าด้วยเนื้อหาสืบทอดอำนาจที่สุดโต่ง หรือ เพราะคสช.อยากอยู่ตามความเห็นของบวรศักดิ์ อุวรรณโณ

รากเหง้าแนวคิด คกก.ยุทธศาสตร์ชาติ มาจากสภาปฏิรูป

หากจะมองหารากเหง้าที่มาของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติมาจากไหน อาจจะกล่าวได้ว่ามาจากสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และสภาขับเคลื่อนการปฎิรูปประเทศ (สปท.) ในรายงานเกี่ยวการยุทธศาสตร์ชาติที่สภาปฎิรูปที่ถูกคสช.แต่งตั้งขึ้นทั้งสองชุด ต่างเสนอให้มีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ รายงานทั้งสองฉบับแม้เกิดขึ้นต่างกรรมต่างวาระกัน แต่เนื้อหารายงานทั้งสองฉบับเรียกว่าคัดลอกกันมาอย่างไม่ต้องสงสัย

สภาปฏิรูปแห่งชาติ จากการแต่งตั้งของคสช.

ไล่ดูตั้งแต่อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ที่มีหน้าที่ในการตรวจสอบหรือไต่สวนการไม่ปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี องค์กรหรือหน่วยงานของรัฐ รวมทั้งการกำหนดให้รัฐสภา คณะรัฐมนตรี รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐต้องดำเนินนโยบายหรือแผนหรือแผนงานให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ

ขณะที่บทเฉพาะกาลก็เหมือนกันมาก จะต่างก็เพียงจำนวนคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติที่สปช.เสนอให้มีจำนวน 23 คน ส่วน สปท.เสนอให้มีจำนวน 25 คน โดยวาระเริ่มแรกการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ให้นายกรัฐมนตรี, ประธาน สนช. และประธานสภาปฏิรูป เป็นกรรมโดยตำแหน่ง สำหรับที่เหลือคือกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งสนช.ทำหน้าที่ในการสรรหาและคัดเลือก

เป้าหมายคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติคืออะไร?

ไม่เกินเลยถ้าจะกล่าวว่า คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ คือ การพยายามสืบทอดอำนาจของคสช. ดังจะเห็นได้ว่าคณะกรรมการโดยตำแหน่งส่วนใหญ่มีที่มาจากกองทัพ ภาคราชการและตัวแทนภาคธุรกิจขนาดใหญ่ ส่วนกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิก็มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีของพล.อ.ประยุทธ์ หน้าที่ของพวกเขาคือการออกแบบยุทธศาสตร์ชาติ เพื่อบีบให้รัฐบาลและรัฐสภาที่ต้องมาจากการเลือกตั้งต้องเดินตามความฝันของคสช.

ดังจะเห็นว่ารัฐธรรมนูญ 2560 บังคับให้รัฐบาลสมัยหน้าว่า การแถลงนโยบายและการเสนองบประมาณของรัฐบาลชุดต่อๆ ไปจะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ เท่ากับว่า คสช. สามารถเขียนนโยบายหรือแผนการบริหารประเทศที่เป็นวิสัยทัศน์ของคสช. ไว้ในยุทธศาสตร์ชาติเพื่อบังคับให้รัฐบาลชุดต่อไปที่มาจากการเลือกตั้งต้องเดินตามได้ โดยมี ส.ว.ที่ คสช. แต่งตั้งคอยช่วยติดตามเร่งรัดอีกแรง นอกจากนี้หากหน่วยงานรัฐใดไม่ปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติสามารถแจ้งให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ได้

แม้การเกิดขึ้นของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติของคสช. อาจจะไม่ได้บรรลุความฝันอันสูงสุดในการสร้างกลไกขั้นสุดท้ายที่จะมอบอำนาจให้กับชนชั้นนำในการตัดสินใจแก้วิกฤตชาติแทนอำนาจประชาชนผ่านการเลือกตั้ง แต่กลไกทุกอย่างที่คสช.วางไว้แล้วก็ยากเหลือเกินที่จะให้พรรคการเมืองที่ได้เสียงข้างมากจัดตั้งรัฐบาลได้ หรือถ้าจัดตั้งรัฐบาลได้ก็อยู่ยาก เพราะคสช.ขออยู่ยาว

ตารางเปรียบเทียบข้อเสนอองค์ประกอบคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ 

ร่างพ.ร.บ. การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ	ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับบวรศักดิ์	สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.)	สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.)	หมายเหตุ
นายกรัฐมนตรี	นายกรัฐมนตรี	นายกรัฐมนตรี	นายกรัฐมนตรี	สีแดงคือผู้แทน ฝ่ายการเมือง
ประธาน สภาผู้แทนราษฎร	ประธาน สภาผู้แทนราษฎร	ประธาน สภาผู้แทนราษฎร	ประธาน สภาผู้แทนราษฎร
ประธานวุฒิสภา	ประธานวุฒิสภา	ประธานวุฒิสภา	ประธานวุฒิสภา	ประธานวุฒิสภา มีที่มาจากการแต่งตั้ง
รองนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมาย
	ผู้ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งประธานรัฐสภา เลือกกันเองให้เหลือ 1 คน
	ผู้ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เลือกกันเองให้เหลือ 1 คน
	ผู้ซึ่งเคยดำรงตำแหน่งประธานศาลฎีกา เลือกกันเองให้เหลือ 1 คน			สีม่วงคือตัวแทน ฝ่ายตุลาการ
	ประธานศาลฎีกา
ปลัดกระทรวงกลาโหม				สีเขียวเข้มคือ ตัวแทนข้าราชการ ฝ่ายความมั่นคง
ผู้บัญชาการทหารสูงสุด	ผู้บัญชาการทหารสูงสุด
ผู้บัญชาการทหารบก	ผู้บัญชาการทหารบก
ผู้บัญชาการทหารเรือ	ผู้บัญชาการทหารเรือ
ผู้บัญชาการทหารอากาศ	ผู้บัญชาการทหารอากาศ
ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ	ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ
เลขาธิการความมั่นคงแห่งชาติ
ประธานกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ				สีเหลืองคือตัวแทนภาครัฐด้านเศรษฐกิจ
ประธานสภาเกษตรกรแห่งชาติ				สีฟ้าคือตัวแทน ภาคเอกชน
ประธานสภาเกษตรกรแห่งชาติ
ประธานสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย
ประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย
ประธานสภาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย
ประธานสมาคมธนาคารไทย
17 คน (ครม.)	11 คน (สนช.)	20 คน (สนช.)	22 คน (สนช.)	สีเขียวคือกรรมการ ผู้ทรงคุณวุฒิ แต่งตั้งจาก “สนช.ที่คสช.แต่งตั้ง” หรือ “ครม.ของคสช.เอง”
34 คน	23 คน	23 คน	25 คน	รวม

*11 พฤศจิกายน 2560 บทความมีการแก้ไขจำนวนตัวเลขกรรมการยุทธศาสตร์จากเดิม 34 เป็น 35 คน และแก้ไขจำนวนกรรมการยุทธศาสตร์ชาติปัจจุบัน จากเดิม 28 เป็น 29 คน