นับตั้งแต่ 4 กรกฎาคม 2566 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติเลือกวันมูหะมัดนอร์ มะทา หัวหน้าพรรคประชาชาติ อดีตประธานสภาและอดีตรัฐมนตรีหลายสมัย มาเป็นประธานสภาผู้แทนราษฎร เดือนสิงหาคม 2566 ก็เป็นเวลาครบรอบหนึ่งเดือน ที่วันมูหะมัดนอร์ มะทานั่งเก้าอี้ตำแหน่งประธานสภา
นอกจากการเป็นประธานสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งมีหน้าที่หลักๆ คือ การควบคุมการประชุมสภาผู้แทนราษฎรแล้ว รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 80 วรรคแรก ยังกำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภาด้วย ซึ่งหมายความว่า เมื่อมีการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ซึ่งประกอบไปด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) และสมาชิกวุฒิสภา (สว.) เช่น การลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม วันมูหะมัดนอร์ มะทา ในฐานะประธานรัฐสภา ก็มีหน้าที่ต้องเป็นประธานในที่ประชุมและควบคุมการประชุมรัฐสภาด้วย
ในรอบหนึ่งเดือนที่ผ่านมา ประธานรัฐสภานัดประชุมร่วมรัฐสภาไปแล้วสี่ครั้ง ในจำนวนสี่ครั้งนี้ ประธานรัฐสภาก็สั่งงดประชุมไปหนึ่งครั้ง ขณะที่การประชุมอีกสามครั้งที่เหลือ ก็เกิดเหตุการณ์ที่ “ชวนสับสน” ทั้งการลงมติตีความว่าการเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีซ้ำขัดต่อข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ทั้งประธานรัฐสภาชิงปิดประชุมหนีทั้งที่การประชุมเพิ่งผ่านไปได้สองชั่วโมง
และนี่คือสามผลงานหลัก ที่ประธานรัฐสภาทำในรอบหนึ่งเดือน
หนึ่ง : ควบคุมการประชุมไม่ได้ ปล่อยสส. สว. ลงมติตีความข้อบังคับ ข้อ 41 ขัดหลักกฎหมายและรัฐธรรมนูญ
การลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีครั้งที่สอง เมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2566 พรรคก้าวไกลยืนยันเสนอพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ เป็นครั้งที่สอง หลังจากโหวตครั้งแรกไปแล้วเมื่อ 13 กรกฎาคม 2566 พิธาไม่ได้รับเสียงเห็นชอบจากรัฐสภาเพราะ สว. ส่วนใหญ่เทโหวต “งดออกเสียง” ขณะที่อดีตพรรคร่วมรัฐบาลเดิมอย่างพรรคพลังประชารัฐ พรรคภูมิใจไทย และพรรคที่แตกออกมาจากพรรคพลังประชารัฐอย่างรวมไทยสร้างชาติ เทโหวต “ไม่เห็นด้วย”
สถานการณ์วันลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีครั้งที่สอง ยุ่งวุ่นวายขึ้น เมื่ออัครเดช วงษ์พิทักษ์โรจน์ สส. รวมไทยสร้างชาติ และ เสรี สุวรรณภานนท์ สว. อ้างข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 เสนอญัตติต่อรัฐสภาว่าการเสนอชื่อพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ เป็นนายกรัฐมนตรี เป็นญัตติต้องห้ามตามข้อบังคับ ข้อ 41 ซึ่งกำหนดว่า “ญัตติใดตกไปแล้ว ห้ามนำญัตติซึ่งมีหลักการเช่นเดียวกันขึ้นเสนออีกในสมัยประชุมเดียวกัน เว้นแต่ญัตติที่ยังมิได้มีการลงมติหรือญัตติที่ประธานรัฐสภาจะอนุญาต ในเมื่อพิจารณาเห็นว่าเหตุการณ์ได้เปลี่ยนแปลงไป”
หากดูรัฐธรรมนูญ 2560 และข้อบังคับการประชุมรัฐสภา จะเห็นว่า การเสนอชื่อบุคคลเพื่อให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบให้เป็นนายกรัฐมนตรี ไม่ใช่ญัตติธรรมดา ที่จะอยู่ภายใต้เงื่อนไขต้องห้ามตามข้อบังคับ ข้อ 41 เพราะ
1) รัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งมีสถานะเป็นกฎหมายสูงสุด และมีลำดับชั้นสูงกว่าข้อบังคับการประชุมรัฐสภา กำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับการเลือกนายกรัฐมนตรีในช่วงห้าปีแรกนับแต่มีรัฐสภาชุดแรก ไว้ในบทเฉพาะกาล มาตรา 272 ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าว และมาตรา 159 ซึ่งเป็นบทบัญญัติหลักในการเลือกนายกรัฐมนตรีหลังห้าปีแรก ก็ “ไม่ได้เขียนห้าม” การเสนอชื่อบุคคลเดิมซ้ำ ขอเพียงมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ ประกอบกับเป็นผู้ที่อยู่ในบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง จากพรรคการเมืองที่ได้ที่นั่งสส. ในสภาไม่น้อยกว่า 5% ก็เสนอได้
2) ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา แยกหมวดเลือกนายกรัฐมนตรีไว้ ตามหลักการตีความกฎหมายต้องดูกฎหมายเฉพาะก่อน โดยแจกแจงเหตุผลได้สามข้อ ดังนี้
2.1 การจัดโครงสร้างหมวดหมู่ของข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ข้อ 41 นั้น อยู่ภายใต้หมวด 2 การประชุมรัฐสภา ส่วนที่ 2 การเสนอญัตติ ขณะที่การเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีนั้น มีขั้นตอนและหลักเกณฑ์เฉพาะต่างหากอยู่ในหมวด 9 การพิจารณาให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรี ข้อ 136-139 โดยในหมวด 9 ก็ไม่มีข้อบังคับข้อในที่เขียนเชื่อมโยงกับหมวด 2 ส่วนที่ 2 การเสนอญัตติ
2.2 การจัดแยกออกมาเป็นหมวด 9 ก็สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 272 ที่เป็น “บทเฉพาะกาล” สำหรับการเลือกนายกรัฐมนตรีในช่วงห้าปีของรัฐสภาชุดแรก ซึ่งหลังจากพ้นช่วงเวลาดังกล่าว การเลือกนายกรัฐมนตรีจะกระทำโดยสภาผู้แทนราษฎร ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 159 ไม่ได้อยู่ภายใต้ข้อบังคับการประชุมรัฐสภาอีกต่อไป
2.3 การเสนอชื่อนายกรัฐมนตรี ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ข้อ 136 วรรคสอง กำหนดจำนวนผู้รับรองไว้ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของสส. ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ ขณะที่ญัตติตามส่วนที่ 2 การเสนอญัตติ ก็มีการกำหนดจำนวนผู้รับรองไว้แตกต่างกัน โดยหลักทั่วไป ข้อ 29 กำหนดว่าต้องมีผู้รับรองไม่น้อยกว่า 10 คน ส่วนญัตติขอให้รัฐสภามีมติว่ากรณีมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภา ตามมาตรา 210 (2) ของรัฐธรรมนูญ ต้องใช้สมาชิกรัฐสภา (สส. และสว.) รับรองไม่น้อยกว่า 40 คน ตามข้อ 31
ด้วยเหตุผลสามข้อข้างต้น จะเห็นได้ว่า ในข้อบังคับการประชุมรัฐสภา กำหนดการเสนอชื่อบุคคลเพื่อให้รัฐสภาลงมติไว้แยกเฉพาะจากญัตติทั่วไป ตามหลักการตีความกฎหมาย “กฎหมายเฉพาะยกเว้นกฎหมายทั่วไป” หมายความว่า การปรับใช้กฎหมาย จะต้องใช้กฎหมายที่กำหนดเรื่องนั้นๆ เฉพาะเป็นหลัก ดังนั้น เรื่องนี้จึงไม่จำเป็นต้องดูข้อ 41 การที่มีสส. สว. เสนอญัตตินี้ขึ้นมา ก็สะท้อนให้เห็นว่าตั้งใจจะใช้เสียงข้างมากที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งบิดเบือนหลักกฎหมาย ตีความข้อบังคับโดยไม่สนใจหลักการและรัฐธรรมนูญ
หากประธานรัฐสภามีความแม่นยำในข้อบังคับและหลักกฎหมาย ก็จะต้องควบคุมการประชุมเพื่อไม่ให้ สส. และ สว. ลงมติที่ผิดเพี้ยนนี้ได้ โดยประธานรัฐสภาอาจใช้อำนาจตามข้อบังคับ ข้อ 22 สั่งพักการประชุมรัฐสภา เลื่อนการประชุมรัฐสภา หรือเลิกการประชุมรัฐสภาได้ตามที่เห็นสมควร เพื่อให้บรรดา สส. สว. ไปพิจารณาทบทวนว่าจะดำเนินการอย่างไรกับมตินี้ แต่ในข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น วันมูหะมัดนอร์ มะทา ในฐานะประธานรัฐสภา กลับไม่ได้พยายามใช้อำนาจดังกล่าว แต่กลับดำเนินการประชุมให้ สส. สว. ลงมติด้วยเสียง 395 ต่อ 317 เสียง ตีความว่าการเสนอชื่อพิธาอีกครั้ง ต้องห้ามตามข้อบังคับ ข้อ 41
สอง : เลื่อนโหวตนายกรัฐมนตรีสองครั้ง หลังมีคนโยนลูกไปศาลรัฐธรรมนูญ
หลังจากรัฐสภาลงมติตีความข้อบังคับบิดเบือนหลักกฎหมาย ก็มีประชาชนที่ยื่นเรื่องร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินอย่างน้อย 17 คำร้อง เพื่อให้ผู้ตรวจการแผ่นดินส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า มติของรัฐสภาเป็นการละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่เป็นผู้ร้องในฐานะผู้มีสิทธิเลือกตั้ง และไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 272 เรื่องขั้นตอนการเลือกนายกรัฐมนตรี
หลังผู้ตรวจการแผ่นดินเร่งรีบแถลงการณ์ยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญในวันที่ 25 กรกฎาคม 2566 วันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานรัฐสภา ก็สั่ง “เลื่อน” การลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีออกไปสองครั้ง
ครั้งแรก : สั่งงดการประชุมรัฐสภา วันที่ 27 กรกฎาคม 2566 ซึ่งกำหนดไว้เป็นวันเลือกนายกรัฐมนตรีครั้งที่สอง โดยในหนังสืองดประชุม ที่ลงนามโดยเลขาธิการรัฐสภา ระบุเหตุผลใจความว่า เนื่องจากผู้ตรวจการแผ่นดินยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ และขอให้มีคำสั่งให้รัฐสภารอการดำเนินการเกี่ยวกับการให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรี
ทั้งนี้ ในระหว่างวันดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญก็ยังไม่ได้มีคำสั่งให้รัฐสภารอการดำเนินการเกี่ยวกับการให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรีแต่อย่างใด แต่ประธานรัฐสภาสั่งงดประชุมไปก่อน
ครั้งที่สอง : สั่งเลื่อนวาระเลือกนายกรัฐมนตรี 4 สิงหาคม 2566 แต่ยังมีการประชุมรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม
ทั้งนี้ ในวันที่ 3 สิงหาคม 2566 ศาลรัฐธรรมนูญก็มีคำสั่งให้เลื่อนการพิจารณาสั่งคำร้องออกไปก่อน ยังไม่ได้สั่งว่าจะรับคำร้องหรือไม่รับคำร้อง แต่จะพิจารณาคำร้องนี้ ว่าจะรับหรือไม่ และจะกำหนดมาตรการหรือวิธีการชั่วคราวอย่างไร ในวันที่ 16 สิงหาคม 2566
หากดูข้อเท็จจริง พิธา ลิ้มเจริญรัตน์ หัวหน้าพรรคก้าวไกลแถลงต่อสาธารณะแล้วว่า จะขอเปิดทางให้พรรคเพื่อไทยเป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาลแทนและพรรคก้าวไกลไม่ได้จะเสนอชื่อของพิธาซ้ำอีก ส่วนทางพรรคเพื่อไทยก็ประกาศพร้อมเสนอชื่อเศรษฐา ทวีสิน เป็นนายกรัฐมนตรี จึงไม่มีสถานการณ์ที่จะต้องเสนอชื่อบุคคลเดิมซ้ำ และไม่มีเหตุผลที่จะต้องรอศาลรัฐธรรมนูญ
ผลของการที่ประธานรัฐสภาปล่อยให้ สส. สว. ลงมติบิดเบือนหลักกฎหมาย ส่งผลให้เรื่องลากยาวไปถึงศาลรัฐธรรมนูญ และเมื่อตัดสินใจ “เลื่อน” การลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีออกไปเรื่อยๆ ก็ต้องเลื่อนออกไปอีกจนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำสั่งในวันที่ 16 สิงหาคม 2566 ถึงจะเดินหน้าประชุมรัฐสภาเพื่อเลือกนายกรัฐมนตรีได้ การเลื่อนการนัดประชุมจึงไม่ได้เป็นเหตุผลที่ถูกต้องในทางกฎหมาย แต่ส่งผลเพียงในทางการเมืองเพื่อขยายเวลาให้แกนนำการจัดตั้งรัฐบาลมีเวลามากขึ้นในการไปเจรจาต่อรองกับทั้ง สว. และสว. เพื่อหาเสียงสนับสนุนเท่านั้น
สาม : ชิงปิดประชุมหนี หลังสส. เสนอให้ทบทวนการตีความข้อบังคับ ข้อ 41
ต่อมา ในวันที่ 4 สิงหาคม 2566 ซึ่งรัฐสภามีนัดพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 272 ยกเลิกอำนาจสว. เลือกนายกรัฐมนตรี ร่างฉบับนี้เสนอโดยสส. พรรคก้าวไกล ก่อนการพิจารณาแก้รัฐธรรมนูญ รังสิมันต์ โรม สส. บัญชีรายชื่อพรรคก้าวไกล เสนอญัตติด่วน ให้สภาพิจารณาทบทวนและลงมติเกี่ยวกับข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.2563 ข้อ 41 ให้เสนอชื่อบุคคลให้รัฐสภาลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีซ้ำได้หรือไม่ ซึ่งประธานรัฐสภาแสดงท่าทีไม่เห็นด้วยกับผู้เสนอดังกล่าวแม้มีผู้รับรองครบถ้วนแล้วก็ตาม โดยประธานรัฐสภาให้ความเห็นว่าที่ประชุมได้มีการลงมติไปแล้ว และในขณะนี้ศาลรัฐธรรมนูญกำลังพิจารณาอยู่ จึงอยากให้รอไปก่อน
การเสนอญัตติดังกล่าว เป็นโอกาสที่รัฐสภาจะได้ตีความทบทวนการลงมติครั้งก่อนที่ส่งผลถึงหลักกฎหมาย และทำให้เรื่องราวยืดเยื้อไปถึงศาลรัฐธรรมนูญ แต่วันมูหะมัดนอร์ มะทา ในฐานะประธานรัฐสภา กลับสั่ง “ปิดประชุม” ทันที ในเวลา 11.30 น. ซึ่งการประชุมรัฐสภาเพิ่งดำเนินการมาได้เพียงสองชั่วโมงนับแต่เวลานัดหมาย (09.30 น.) และข้อถกเถียงระหว่างสส. ที่สนับสนุนญัตติกับสว. ที่ไม่สนับสนุนญัตติ ก็ยังไม่จบ ทำให้รัฐสภายังไม่ได้ลงมติ ว่าจะทบทวนการลงมติตีความข้อบังคับ ข้อ 41 หรือไม่ และไม่ได้พิจารณาแก้รัฐธรรมนูญซึ่งอยู่ในระเบียบวาระถัดมา
การที่วันมูหะมัดนอร์ มะทา ชิงปิดประชุม ส่งผลให้ปัญหาแรกเรื่องการลงมติข้อบังคับ ข้อ 41 ไม่ได้รับการทบทวนแก้ไข ทั้งๆ ที่ประธานรัฐสภาก็เป็นหนึ่งในผู้เล่นที่ทำให้เกิดความบิดเบี้ยวในการตีความข้อบังคับ ขณะที่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 272 ก็ไม่ได้เริ่มเสียที เรียกได้ว่าปัญหาเก่าก็ไม่ได้แก้ไข งานใหม่ก็ไม่ได้ริเริ่ม ซึ่งทั้งสามข้อนี้ คือผลงานของประธานรัฐสภาที่เกิดขึ้นภายในช่วงเวลาหนึ่งเดือน ยังคงต้องจับตากันต่อว่า ในอนาคต ผลงานของประธานรัฐสภาจะเป็นอย่างไร
