เลือกตั้ง 66: ส่องระบบรัฐสภา อังกฤษ อินเดีย ญี่ปุ่น ให้นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. ไหม?

ในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา หลักการให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ได้รับการยอมรับกันโดยทั่วไป โดยมีทั้งในประเทศที่เขียนเป็นลายลักษณ์อักษรในกฎหมาย หรือประเทศที่ถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติ ทั้งนี้ก็เพราะนายกรัฐมนตรีต้องรับมติเห็นชอบจากเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร และถือเป็นผู้นำเสียงข้างมากที่ต้องควบคุม ส.ส. ในการผ่านกฎหมายสำคัญของรัฐบาล การมีที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎรจึงเป็นเรื่องจำเป็นสำหรับการบริหารประเทศ

สำหรับในประเทศไทย รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้กำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. ก็ได้ เพียงแต่ให้อยู่ในสามรายชื่อแคนดิเดตนายกรัฐมนตรีที่พรรคการเมืองเสนอก่อนการเลือกตั้ง ซึ่งเรียกได้ว่าไม่เหมือนที่ใดในโลก และแตกต่างกับรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2540 เป็นต้นมาที่บังคับให้นายกรัฐมนตรีต้องมีที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร 

ชวนดูประเด็นเรื่องการเป็น ส.ส. ของนายกรัฐมนตรีในประเทศอื่น ๆ ที่ใช้ระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา

อังกฤษ: ธรรมเนียมปฏิบัติให้นายกฯ ต้องเป็น ส.ส.

ระบบรัฐสภาอังกฤษไม่ได้มีกฎระเบียบเป็นลายลักษณ์อักษรให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. เพราะถือว่านายกรัฐมนตรีเป็นรัฐมนตรีของกษัตริย์ จนถึงปี 1902 นายกรัฐมนตรีอังกฤษมีทั้งที่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (House of Commons) และสมาชิกสภาขุนนาง (House of Lords) แต่ธรรมเนียมปฏิบัติทางการเมืองหลังจากนั้นเป็นต้นมา ผู้ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นทั้ง ส.ส. และหัวหน้าพรรคการเมืองที่ตนเองสังกัดอยู่ทุกคน ทั้งนี้ก็เพราะนายกรัฐมนตรีถูกเลือกโดยเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎร ในทางปฏิบัติแล้วจึงเป็นประโยชน์ที่จะให้หัวหน้าฝ่ายบริหารจะต้องเป็นสมาชิกของสภาล่างด้วยเพื่อให้สามารถควบคุมเสียงข้างมากเพื่อผ่านกฎหมายและนโยบายได้

ในประวัติศาสตร์การเมืองอังกฤษสมัยใหม่ มีนายกรัฐมนตรีเพียงหนึ่งคน คือ อเล็ก ดักลาส-โฮม จากพรรคอนุรักษ์นิยม ที่ไม่ได้เป็น ส.ส. ในเวลาที่ได้รับเลือกจากสภาล่าง ในปี 1963 เมื่อ ดักลาส-โฮม ได้รับเลือกให้เป็นนายกรัฐมนตรี เขายังดำรงตำแหน่งเอิร์ลแห่งโฮม (Earl of Home) และเป็นสมาชิกของสภาขุนนาง (House of Lords) แต่ก็ตัดสินใจสละฐานันดรและที่นั่งในสภาสูงของตนเองเพื่อชิงตำแหน่ง ส.ส. ในการเลือกตั้งซ่อม ส่วนนายกรัฐมนตรีคนอื่น ๆ ก็เป็น ส.ส. ทั้งหมดและไม่มีใครเคยแพ้การเลือกตั้งในเขตของตนเองในขณะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

อินเดีย: ให้เวลานายกฯ หกเดือนต้องชนะเลือกตั้ง

รัฐธรรมนูญอินเดียกำหนดให้ทั้งผู้ที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีต้องเป็นสมาชิกอย่างใดอย่างหนึ่งระหว่างสภาล่าง (Lok Sabha) สภาสูง (Rajya Sabha) หรือสภานิติบัญญัติท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ก็มีการเปิดช่องให้ในกรณีที่ไม่ได้ดำรงสมาชิกสภาในช่วงที่ได้รับการแต่งตั้ง นายกรัฐมนตรีจะมีเวลาหกเดือนหลังจากนั้นให้ได้รับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด หากเลยระยะเวลาหกเดือนแล้วแต่ยังไม่ได้รับการเลือกตั้ง นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนนั้นก็จะต้องออกจากตำแหน่งทันที

ศาลฎีกาอินเดียเคยมีคำตัดสินยืนยันหลักการให้นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีต้องดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาภายในหกเดือน โดยศาลเห็นว่าธรรมเนียมปฏิบัติในกรณีที่ไม่ได้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาเมื่อได้รับการแต่งตั้งคือให้สมาชิกสภาใน “เขตปลอดภัย” (safe seat) ที่สังกัดพรรคของนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งลาออก จากนั้นให้นายกรัฐมนตรีคนนั้นลงสมัครรับเลือกตั้งซ่อมในเขตนั้นแทน

ญี่ปุ่น: นายกฯ มาจากสมาชิกสภาบนหรือล่าง

ประเทศญี่ปุ่นใช้ระบบสภาคู่เรียกว่าสภาไดเอท (Diet) ซึ่งประกอบไปด้วยสภาล่างและสภาบนที่มาจาการเลือกตั้ง โดยรัฐธรรมนูญญี่ปุ่นฉบับปี 1947 มาตรา 67 ระบุให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากสมาชิกสภาบนหรือล่างก็ได้ กระบวนการคือทั้งสองสภาจะต้องลงมติเห็นชอบนายกรัฐมนตรีจากในบรรดาสมาชิกแยกกันโดยใช้ระบบเลือกตั้งสองรอบเพื่อหาผู้ที่ได้เสียงข้างมากเกินกึ่งหนึ่ง อย่างไรก็ตาม หากสภาล่างและสภาบนเห็นชอบแคนดิเดตผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่างกัน ก็จะมีการตั้งคณะกรรมาธิการร่วมจากสมาชิกทั้งสองสภาเพื่อหาทางออก แต่หากยังไม่สามารถหาข้อสรุปได้อีกภายในสิบวัน ก็จะถือว่าผู้ที่ได้รับความเห็นชอบจากสภาล่างเป็นนายกรัฐมนตรี

ประเด็นที่มานายกรัฐมนตรีญี่ปุ่นเป็นหนึ่งในเรื่องหลักที่ถูกวางโครงสร้างใหม่ในรัฐธรรมนูญ 1947 ก่อนหน้านั้น รัฐธรรมนูญเมจิ 1889 กำหนดให้ผู้นำฝ่ายบริหารมาจากการแต่งตั้งของจักรพรรดิเท่านั้น ซึ่งในทางปฏิบัตินายกรัฐมนตรีจึงต้องได้รับการยอมรับจากชนชั้นสูง ขุนนาง หรือที่ปรึกษาของจักรพรรดิ โดยไม่จำเป็นต้องได้รับการยอมรับหรือเป็นสมาชิกของสภาที่มีอำนาจค่อนข้างจำกัด แต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองจบลง รัฐธรรมนูญใหม่ที่ร่างโดยสหรัฐอเมริกากำหนดให้อำนาจอยู่กับสภาไดเอท โดยที่หัวหน้าฝ่ายบริหารต้องมาจากหนึ่งในสมาชิกของสภา