ส.ว. ขอแก้ร่าง พ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและอุ้มหายฯ กลับไปคล้ายร่างครม. ทั้งที่ ส.ส. มีมติแก้แล้ว

เป็นเวลานับกว่า 5 เดือนหลังจากที่วุฒิสภามีมติเห็นชอบวาระแรก ร่างพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการซ้อมทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย (ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ) เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2565 และหลังจากการขยายเวลาพิจารณาออกไปหนึ่งครั้ง ในที่สุด กรรมาธิการวิสามัญ (กมธ.) ของ ส.ว. ก็สามารถพิจารณาร่างกฎหมายได้แล้วเสร็จในวันที่ 2 สิงหาคม 2565 พร้อมที่จะให้ที่ประชุมวุฒิสภาพิจารณาลงมติรายมาตราในวาระที่สองและวาระสามในวันที่ 9 สิงหาคม 2565

อย่างไรก็ตาม กมธ. ของ ส.ว. ได้ปรับแก้หรือตัดข้อเสนอจำนวนหนึ่งที่เสนอในชั้น กมธ. ส.ส. และได้รับมติเห็นชอบจาก ส.ส. แล้ว เช่น ตัดโความผิดฐานกระทำย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ การปรับโครงสร้างและที่มาของคณะกรรมการ จนทำให้ร่างของ กมธ. ส.ว. นั้นแทบจะปรับแก้ให้เนื้อหาสำคัญกลับไปเป็นเหมือนร่างของ ครม. มากกว่าเนื้อหาที่ผ่าน ส.ส. มา ที่เหลือจึงขึ้นอยู่กับว่าที่ประชุม ส.ว. ในวาระสองจะเห็นด้วยกับการตัดหรือแก้ไขตาม กมธ. ส.ว. เสียงข้างมากหรือไม่ หรือในกรณีที่เลวร้ายที่สุดคือการพิจารณาแก้ไขที่ล่าช้าของ ส.ว. นั้นจะทำให้ร่างกฎหมายไม่สามารถผ่านทันอายุของสภาที่กำลังจะหมดลงในต้นปีหน้าได้ ซึ่งจะทำให้ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ต้องตกไปโดยปริยาย

กว่าจะมาเป็นร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ

ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ที่ผ่านการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎรมาทั้งสามวาระนั้น เกิดจากร่างของทั้งคณะรัฐมนตรี พรรคการเมือง และร่างที่ผลักดันโดยภาคประชาสังคมรวมทั้งหมด 4 ร่าง และแม้ว่าในชั้นกมธ. ของ ส.ส. จะใช้ร่างกฎหมายของ ครม. เป็นร่างหลัก แต่ก็มีการปรับแก้เนื้อหาโดยนำบางข้อที่อยู่ในร่างของพรรคการเมืองและภาคประชาสังคมมาหนุนเสริมให้กฎหมายมีความครอบคลุม และก้าวหน้ามากขึ้น เช่น เพิ่มความผิดฐานกระทำการที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ ขยายอายุความและกำหนดเงื่อนไขให้เริ่มนับก็ต่อเมื่อทราบชะตากรรม แก้ไขคำนิยามของผู้เสียหาย ให้คู่รักเพศเดียวกันหรือคู่รักต่างเพศที่อยู่กินฉันสามีภริยาโดยไม่ได้จดทะเบียนสมรส สามารถเป็นผู้ฟ้องร้องได้ ตัดอำนาจศาลทหารในการพิจารณาคดี รวมถึงวางหลักเกณฑ์ในการควบคุมตัวของเจ้าหน้าที่ให้รัดกุมมากขึ้นเพื่อป้องกันการทรมานและการอุ้มหาย

แต่เมื่อร่างกฎหมายมาถึงในชั้นวุฒิสภา ก็ใช่ว่าจะผ่านได้โดยง่าย วันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2565 ที่ประชุมวุฒิสภามีมติเห็นชอบร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ที่ได้รับมาจาก ส.ส. ในหลักการวาระแรก แต่ก็มี ส.ว. บางคนตั้งข้อสังเกตไว้ เช่น ตั้งคำถามว่าเนื่องจากร่างกฎหมายถูกปรับแก้ไปจนต่างจากร่างเดิมที่เสนอโดย ครม. มาก แล้วครม. เห็นด้วยหรือไม่กับการแก้ไขของ ส.ส. และเมื่อร่างกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของส.ว. แล้ว กมธ. ส.ว. ก็มีการปรับแก้เนื้อหาหลายประการ ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นการทำให้เนื้อหาของร่างกฎหมายย้อนกลับไปมีเนื้อหาสำคัญคล้ายกับร่างที่เสนอโดย ครม. แทนเนื้อหาที่เสนอและได้รับมติเห็นชอบจาก ส.ส. แล้ว

ตัดความผิดฐานย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ

ความเปลี่ยนแปลงสำคัญที่ กมธ. ส.ว. ซึ่งประกอบไปด้วย “คนในเครื่องแบบ” ทหารหรือตำรวจถึงเจ็ดคน คือการตัดมาตรา 6 ที่กำหนดความผิดฐานกระทำการที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ รวมถึงมาตรา 39 ที่กำหนดโทษและมาตราที่เกี่ยวข้อง ออกไปจากร่างร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ โดยแต่เดิม ข้อเสนอนี้เป็นสิ่งที่เพิ่มขึ้นมาในชั้น กมธ. ส.ส. เนื่องจากไม่ปรากฏโทษฐานย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ ในร่างของ ครม. แต่อยู่ในร่างกฎหมายที่เสนอโดยพรรคการเมืองอย่างประชาธิปัตย์ ประชาชาติ และร่างที่เสนอโดยคณะกรรมาธิการกฎหมาย การยุติธรรม และสิทธิมนุษยชน (กมธ.กฎหมายฯ) ภายใต้การผลักดันของภาคประชาชน ซึ่ง กมธ. ส.ส. เสียงข้างมากสามารถนำโทษฐานย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ นี้ใส่เข้าไปในร่างกฎหมายได้ และได้รับความเห็นชอบจาก ส.ส. ในการพิจารณาวาระสองด้วย

แต่เมื่อมาถึงในชั้น กมธ. ส.ว. โทษฐานย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ฯ กลับถูกตัดออกไปให้เหมือนร่างของ ครม. ในเอกสารรายงานการประชุม กมธ. ส.ว. ที่พอจะเข้าถึงได้พบว่ามีหน่วยงานราชการที่ถูกเรียกมาให้ความเห็นจำนวนหนึ่งที่ไม่เห็นด้วยกับมาตรา 6 นี้ เช่น ผู้แทนจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติให้ความเห็นว่ากระทำการที่โหดร้าย ไร้มนุษยธรรม หรือย่ำยีศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ เป็น “ถ้อยคำที่กว้าง ไม่มีนิยามที่ชัดเจน” การบัญญัติกฎหมายที่ไม่ชัดเจนจะส่งผลต่อการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับ ขณะที่สำนักงานคุ้มครองสิทธิและช่วยเหลือกฎหมายแก่ประชาชน สำนักงานอัยการสูงสุด เห็นว่าเป็นเรื่องที่ “ต้องรอการพัฒนาตามคำพิพากษาของศาล ไม่สามารถกำหนดให้ชัดเจนได้ตามกฎหมายนี้”

ตัดข้อห้ามที่ไม่ให้นิรโทษกรรมผู้ก่อการทรมานหรืออุ้มหาย

ในร่างที่ผ่านความเห็นชอบมาจาก ส.ส. นั้นมีการระบุไว้ในมาตรา 12 ว่าไม่ให้นำสถานการณ์พิเศษ เช่น สงครามหรือสถานการณ์ฉุกเฉินใด ๆ มาเป็นข้ออ้างในการทำความผิดซ้อมทรมานหรือบังคับให้สูญหาย นอกจากนี้ ในวรรคสองยังมีการระบุให้ “กฎหมายหรือข้อยกเว้นความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่รัฐตามกฎหมายใดไม่ให้นำมาบังคับใช้กับความผิดตามพระราชบัญญัตินี้” ซึ่งหมายความว่าในกรณีที่เจ้าหน้าที่รัฐกระทำการซ้อมทรมานหรือบังคับให้สูญหาย กฎหมายอื่นที่กำหนดนิรโทษกรรมหรือการออกกฎหมายนิรโทษกรรมในภายหลังนั้นจะนำมาใช้กับกรณีเหล่านี้ไม่ได้

แต่เมื่อมาถึงในชั้น กมธ. ส.ว. เสียงข้างมากกลับมีมติให้ตัดข้อห้ามไม่ให้นิรโทษกรรมเจ้าหน้าที่รัฐออกไป โดยมาตรา 12 วรรคสองนี้ได้รับการคัดค้านจากกระทรวงยุติธรรมและสำนักงานกฤษฎีกาที่มาให้ความเห็นกับ ส.ว. ว่าการห้ามนิรโทษกรรมเป็นการขัดกับหลักกฎหมายทั่วไป “กฎหมายใหม่ยกเลิกกฎหมายเก่า” และ “กฎหมายเฉพาะยกเลิกกฎหมายทั่วไป” ซึ่งเท่ากับว่าจะเป็นการ “ยกเว้นกฎหมายที่จะเกิดขึ้นในอนาคต” จึงไม่สามารถระบุเช่นนี้ในกฎหมายได้

แก้ที่มาคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการซ้อมทรมานฯ ตัดผู้แทนผู้เสียหาย

ตามร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการซ้อมทรมานฯ จะทำหน้าที่เป็นกลไกที่ติดตาม เร่งรัด กำหนดมาตรการและนโยบายที่เกี่ยวข้องกับปัญหาการซ้อมทรมานหรือการบังคับให้สูญหาย ในชั้นกมธ. ส.ว. ปรับแก้จากร่างกฎหมายที่ได้รับความเห็นชอบจาก ส.ส. โดยการเปลี่ยนโครงสร้างและที่มาของคณะกรรมการฯ ตัดสัดส่วนของตัวแทนผู้เสียหายสองคนออกไปจากคณะกรรมการฯ และเพิ่มกรรมการโดยตำแหน่ง เช่น ปลัดกระทรวงกลาโหม อธิบดีกรมสอบสวนพิเศษ เข้ามาด้วย

ในด้านที่มาของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการซ้อมทรมานฯ กมธ. ส.ว. มีการเปลี่ยนแปลงให้กรรมการที่ไม่ใช่กรรมการโดยตำแหน่ง (เช่น กรรมการที่มาจากแพทย์ทางด้านนิติเวชศาสตร์) ให้มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีทั้งหมด จากร่างเดิมที่เสนอให้มีคณะกรรมการสรรหา ซึ่งประกอบไปด้วย ประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านสภาผู้แทนราษฎร นายกสภาทนายความ และผู้แทนพรรคการเมือง โดยการแก้ไขของ กมธ. ส.ว. ครั้งนี้ตรงกับความเห็นของกระทรวงยุติธรรมและสำนักงานกฤษฎีกาซึ่งค้านการมีคณะกรรมการสรรหา เนื่องจากเห็นว่า “มีขั้นตอนและวิธีการที่ค่อนข้างซับซ้อน” และ “การบัญญัติให้นักการเมืองเข้ามาทำหน้าที่สรรหากรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจะทำให้กรรมการที่ได้มาไม่เป็นอิสระและอาจถูกแทรกแซงทางการเมืองได้ง่าย”

นอกจากนี้ กมธ. ส.ว. ยังตัดอำนาจของคณะกรรมการฯ ในมาตรา 20 (7) ที่เคยระบุให้คณะกรรมการฯ มีอำนาจในการเข้าตรวจสถานที่ควบคุมตัวหากมีเหตุอันเชื่อได้ว่ามีการซ้อมทรมานหรือการบังคับให้บุคคลสูญหายอีกด้วย

ตัดข้อบังคับให้ต้องบันทึกวีดีโอระหว่างควบคุมตัว

ข้อเสนอหนึ่งที่เพิ่มขึ้นมาจากร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ของ ครม. และได้รับความเห็นชอบจากทั้ง กมธ. ส.ส. เสียงข้างมากและที่ประชุม ส.ส. คือมาตรา 23 ในหมวด 3 การป้องกันการทรมานและบังคับให้บุคคลสูญหาย ซึ่งระบุให้เจ้าหน้าที่รัฐ เมื่อควบคุมตัวแล้วจะต้องทำการบันทึกภาพและเสียงทั้งในขณะที่ทำการจับกุมและควบคุมตัวจนกระทั่งส่งไปถึงพนักงานสอบสวน เนื่องจากเป็นช่วงที่มีความเสี่ยงว่าจะมีการซ้อมทรมานมากที่สุด นอกจากนี้ วรรคสองยังระบุให้เจ้าหน้าที่รัฐต้องแจ้งอัยการหรือนายอำเภอในท้องที่ทันทีเมื่อมีการควบคุมตัว

อย่างไรก็ตาม มาตรา 23 นี้ถูก กมธ. ส.ว. ตัดออกไป กลายเป็นว่าเนื้อหาจะกลับไปเป็นแบบที่ ครม. เสนออีกครั้ง ซึ่งตรงตามเสียงคัดค้านจากหน่วยงานราชการ เช่น กระทรวงยุติธรรมและสำนักกฤษฎีกาซึ่งแสดงความไม่เห็นด้วย โดยมองว่าเป็นการละเมิดกฎหมายทั่วไป (Overrule) ซึ่งไม่ได้กำหนดเช่นนี้ไว้ การดำเนินการจับกุมจึงต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา

ทั้งนี้ เจ้าหน้าที่รัฐก็ยังจำเป็นต้องบันทึกข้อมูลของผู้ถูกควบคุมตัวตามมาตรา 24 อยู่ ซึ่งรวมถึงอัตลักษณ์ วันเวลาการควบคุมตัว สภาพร่างกายและจิตใจของผู้ถูกควบคุมตัวทั้งก่อนและหลังการควบคุมตัว ซึ่งมาตรานี้ไม่ได้ถูก กมธ. ส.ว. ตัดออกไปแต่อย่างใด

ตัดอายุความ 40 ปี ให้ใช้ตาม ป.อาญาที่ 20 ปี

อีกหนึ่งความเปลี่ยนแปลงหนึ่งที่ กมธ. ส.ว. ปรับแก้ให้ ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ กลับไปมีเนื้อหาคล้ายกับร่างที่เสนอโดย ครม. คือเรื่องของอายุความในคดีที่เกี่ยวข้องกับการซ้อมทรมานและการบังคับให้สูญหาย แต่เดิมร่างของ ครม. นั้นไม่ได้กำหนดไว้ ซึ่งหมายความว่าจะต้องใช้อายุความตาม ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 95 ซึ่งกำหนดอายุความไว้ตามอัตราโทษจำคุกของฐานความผิด โดยอายุความสูงสุดอยู่ที่ 20 ปี ขณะที่ร่างของพรรคการเมืองเสนอไว้มากกว่าที่ 50 ปี และร่างของภาคประชาชนเสนอให้ไม่มีอายุความ

ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ที่ผ่าน กมธ. ส.ส. และได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุม ส.ส. นั้นเสมือนว่าเจอกันครึ่งทาง โดยกำหนดอายุความของการซ้อมทรมานและบังคับให้สูญหายไว้ที่ 40 ปี และหากเป็นการบังคับให้สูญหาย ก็จะไม่เริ่มนับอายุความจนกว่าจะทราบชะตากรรมของผู้เสียหาย

แต่เมื่อร่างกฎหมายเดินทางมาถึงชั้น กมธ. ส.ว. ก็มีการปรับแก้อีกครั้ง โดยเสียงข้างมากเสนอให้กลับไปใช้ตามแบบที่ ครม. เสนอ คือไม่ได้ระบุอายุความไว้ใน ร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ซึ่งหมายถึงการใช้ตามประมวลกฎหมายอาญาที่ 20 ปี แต่ยังให้คงข้อที่ให้เริ่มนับอายุความเมื่อทราบชะตากรรมของผู้เสียหายไว้อยู่

มากไปกว่านั้น กมธ. ส.ว. ยังมีการปรับแก้รายละเอียดขั้นตอนการดำเนินคดีการซ้อมทรมานหรือบังคับให้บุคคลสูญหายขนานใหญ่ โดยเฉพาะในมาตรา 33 ซึ่งเดิมในร่างที่ผ่าน ส.ส. มากำหนดให้พนักงานฝ่ายปกครองเข้ามามีส่วนร่วมเป็นพนักงานสอบสวนด้วย โดยมีจุดประสงค์เพื่อให้เกิดการถ่วงดุลกับเจ้าหน้าที่ตำรวจที่เป็นพนักงานสอบสวนตามประมวลกฎหมายพิจารณาความอาญา ซึ่ง กมธ. ส.ว. ได้ตัดแก้ให้เหลือเพียงความผิดตามกฎหมายป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ให้เป็นคดีพิเศษตามกฎหมายว่าด้วยการสอบสวนคดีพิเศษเท่านั้น

หากเจ้าหน้าที่รัฐตามกฎหมายว่าด้วยการสอบสวนคดีพิเศษหรือพนักงานสอบสวนเป็นผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทำความผิดตามกฎหมายนี้ อัยการสูงสุดก็จะต้องเป็นพนักงานสอบสวนแทน โดยสามารถมอบหมายให้อัยการรับผิดชอบแทนได้

ร้ายแรงสุดอาจผ่านกฎหมายไม่ทันอายุสภาเพราะ ส.ว. เตะถ่วง

การแก้ไขร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ของ กมธ. ส.ว. อาจจะเป็นการปรับเปลี่ยนที่มาก และทำให้เนื้อหาสำคัญหลายประการกลับไปคล้ายกับร่างของ ครม. ทั้งที่ ส.ส. ปรับแก้แล้ว แต่ทั้งหมดนี้อาจจะไม่มีความหมายเลยหากไม่สามารถผ่านกฎหมายได้ทันอายุสภานี้ที่กำลังจะหมดลงภายในต้นปีหน้า และจะทำให้ร่างกฎหมายต้องตกไปโดยปริยาย

ส.ว. ใช้เวลาตั้งแต่ได่รับร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ จนถึงกมธ. พิจารณาเสร็จยาวนานถึงกว่า 5 เดือนหรือตั้งแต่กุมภาพันธ์ถึงสิงหาคม 2565 จากเดิมที่ กมธ. จะต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 15 กรกฎาคม 2565 ก็มีการขอขยายเวลาปรับแก้ไขออกไปอีก 30 วันจนสามารถเสร็จได้ในวันที่ 2 สิงหาคม 2565 

เมื่อส.ว. ลงมติรับร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ครบทั้งสามวาระ ถ้าผลสุดท้ายของมาได้ความว่าเสียงข้างมากของส.ว. เห็นด้วยกับการแก้ไขเนื้อหาแตกต่างไปจากร่างที่ผ่านส.ส. ร่างกฎหมายก็จะถูกส่งกลับไปที่ ส.ส. อีกครั้ง หาก ส.ส. ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขของ ส.ว. ก็จะต้องมีการตั้งกมธ.ร่วมกันทั้งสองสภาเพื่อพิจารณาอีกครั้ง จากนั้นก็จะต้องเสนอให้ทั้ง ส.ส. และ ส.ว. พิจารณา ถ้าทั้งสองสภาเห็นชอบ ก็นำสู่ขั้นตอนที่นายกฯ นำร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้าฯ ให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

แต่ถ้าสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบร่างกฎหมาย ให้ยับยั้งร่างกฎหมายนั้นไว้ก่อน ซึ่ง ส.ส. อาจยกขึ้นมาพิจารณาใหม่ได้หลัง 180 วัน โดยอาจยืนยันร่างเดิมที่ผ่านการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร หรือร่างที่กมธ.ร่วมกันพิจารณาก็ได้

ที่ผ่านมา เส้นทางตั้งแต่การตั้ง กมธ. ร่วมไปจนถึงการลงมติเห็นชอบของทั้งสองสภานั้นมักใช้เวลานาน ในร่างพ.ร.บ.วิชาชีพการสัตวบาล ก็ใช้เวลามากกว่าครึ่งปีตั้งแต่ ส.ว. มีมติให้แก้ไขร่างและส่งกลับไป ส.ส. ในเดือนธันวาคม 2564 ไปจนถึงเวลาที่ทั้งสองสภาลงมติร่างที่แก้ไขแล้วโดย กมธ. ร่วมในเดือนมิถุนายน 2565

ดังนั้น เมื่อพิจารณาอายุของสภาที่กำลังจะครบสี่ปีในช่วงเดือนกุมภาพันธ์ 2566 ก็เหลือเวลาอีกประมาณครึ่งปีเท่านั้น หรืออาจจะสั้นกว่านี้หากมี “อุบัติเหตุทางการเมือง” เกิดขึ้น หากสภาไม่สามารถผ่านร่างพ.ร.บ.ป้องกันการทรมานและการอุ้มหายฯ ได้ทัน ร่างกฎหมายก็จะตกไปโดยปริยาย ตามมาตรา 147 แห่งรัฐธรรมนูญ 2560 ทั้งนี้ คณะรัฐมนตรีชุดใหม่หลังการเลือกตั้งทำการร้องขอสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภาภายใน 60 วันหลังนับแต่เรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรกหลังการเลือกตั้ง เพื่อให้พิจารณาร่างกฎหมายนั้นต่อไปได้ ซึ่งก็ไม่มีสิ่งใดมาการันตีได้ว่ากระบวนการดังกล่าวจะเกิดขึ้น