ต้นปี 2563 โลกต้องเผชิญกับวิกฤตการณ์การระบาดของเชื้อไวรัสโควิด 19 อย่างไม่ทันตั้งตัว ท่ามกลางการกระจายตัวไปอย่างรวดเร็วของเชื้อไวรัส รัฐบาลหลายประเทศในโลกเลือกที่จะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน เพื่อเพิ่มอำนาจให้กับฝ่ายบริหารให้สามารถออกมาตรการ “พิเศษ” อย่างทันท่วงทีแบบที่กฎหมายในสภาวการณ์ปกติทำไม่ได้ โดยหวังว่ามาตรการเหล่านั้นจะช่วยหยุดโรคระบาดได้ ซึ่งมีตั้งแต่การปิดสถานที่สาธารณะ การบังคับใส่หน้ากาก การจำกัดการเดินทางและเคลื่อนย้ายของผู้คน ไปจนถึงการห้ามการรวมตัวและจับกุมผู้ฝ่าฝืน
อย่างไรก็ตาม การ “ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน” เพื่อใช้อำนาจพิเศษนั้นก็มีปัญหาในตัวเองและมักจะกระทำในระยะสั้นเท่าที่จำเป็นเท่านั้น เนื่องจากเป็นการให้อำนาจฝ่ายบริหารมากเกินไปโดยไม่มีการตรวจสอบจากกระบวนการรัฐสภาและศาล ทำให้มีแนวโน้มที่จะเกิดการลุแก่อำนาจได้ง่าย สำหรับในประเทศไทย รัฐบาลของพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาต่ออายุสถานการณ์ฉุกเฉินไปเรื่อยๆ จนทั้งประเทศอยู่ภายใต้สถานการณ์พิเศษไม่ต่ำกว่าสองปีแล้ว
ภายใต้กฎหมายพิเศษนี้ พล.อ.ประยุทธ์มีอำนาจตั้งแต่การออกข้อกำหนดห้ามชุมนุม จัดตั้งองค์กรและแต่งตั้งคนทำงาน และยกเว้นความรับผิดให้กับเจ้าหน้าที่รัฐ โดยไม่มีการตรวจสอบหรือการถ่วงดุลโดยอำนาจอื่น เนื่องจากการขยายเวลาเป็นอำนาจโดยตรงของรัฐบาลและตัดอำนาจศาลปกครองในการเข้ามาคุ้มครองสิทธิของประชาชน ซึ่งที่ผ่านมาก็มีการใช้อำนาจตามพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ดำเนินคดีประชาชนมากกว่า 1,445 คน โดยแทบทั้งหมดเป็นผู้ชุมนุมที่เห็นต่างทางการเมือง
เมื่อดูเปรียบเทียบในกรณีของต่างประเทศ แม้จะต้องเผชิญกับข้อครหาของการใช้อำนาจที่ล้นเกินของฝ่ายบริหารเมื่อประกาศใช้กฎหมายพิเศษเช่นเดียวกัน แต่ในรายละเอียด ต่างประเทศยังคงเปิดช่องทางให้รัฐสภาและตุลาการทางปกครองเข้ามาถ่วงดุลอำนาจของฝ่ายบริหารได้ ซึ่งจะช่วยรับรองว่า อำนาจพิเศษที่ออกมาเพื่อควบคุมสถานการณ์โควิดจะไม่ถูกนำไปใช้ในทางที่ผิด
เบลเยียม
รัฐธรรมนูญของเบลเยียมไม่มีการระบุถึงอำนาจในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเอาไว้ แต่มาตรา 105 ได้ระบุถึงกลไก “อำนาจพิเศษ” (special power) ซึ่งรัฐสภาสามารถมอบอำนาจในการออกกฎหมายให้กับรัฐบาลในเวลาฉุกเฉินได้ โดยอำนาจพิเศษนี้มีขึ้นเพื่อให้รัฐบาลสามารถตอบสนองต่อบางสถานการณ์ได้อย่างทันท่วงทีโดยไม่จำเป็นต้องผ่านช่องทางการพิจารณากฎหมายแบบปกติ ทั้งนี้ รัฐบาลจำเป็นต้องให้เหตุผลจึงความจำเป็นที่ต้องการอำนาจพิเศษภายในระยะเวลาอันจำกัดด้วย
รัฐบาลเบลเยียมได้ออกกฎหมายด้วยอำนาจพิเศษนี้ ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีอายุจำกัด เพื่อใช้เป็นมาตรการในการควบคุมการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด 19 ซึ่งนอกจากจะเป็นมาตรการทั่วไปอย่างเช่นการลดความหนาแน่นของพื้นที่สุ่มเสี่ยงต่อโรคระบาดแล้ว ยังรวมถึงการกำหนดโทษในทางแพ่งและอาญาอีกด้วย อีกหนึ่งกลไกที่ถูกใช้อย่างหลายครั้ง คือ การออกกฎกระทรวง (ministerial decree) เพื่อใช้การสั่งปิดสถานที่สาธารณะ การเรียนและการทำงานออนไลน์
อย่างไรก็ตาม กฎหมายที่ออกตามอำนาจพิเศษนี้มีกรอบเวลาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา สำหรับการออกกฎหมายเพื่อป้องกันโรคระบาดโควิด 19 รัฐบาลมีกำหนดเวลาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาภายในหนี่งปีหลังจากการประกาศใช้ หากรัฐสภาไม่มีมติเห็นชอบหลังจากผ่านไปหนึ่งปีก็จะถือว่ากฎหมายนั้นสิ้นสภาพไป นอกจากนี้ สภาผู้แทนราษฎรของเบลเยียมยังได้จัดตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาใหม่เพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจพิเศษของรัฐบาลโดยเฉพาะ
ในด้านตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญก็มีอำนาจในการพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ให้อำนาจพิเศษ ในขณะที่กฎกระทรวงที่ออกมาใช้นั้นอยู่ในอำนาจการตรวจสอบของสภาแห่งรัฐ (Council of State) ซึ่งทำหน้าที่เป็นทั้งที่ปรึกษาและผู้ตรวจสอบกฎหมายและคำสั่งทางปกครองว่าขัดกับกฎหมายที่มีอยู่ในขณะนั้นหรือไม่ โดยที่ผ่านมาสภาแห่งรัฐเคยคว่ำมาตรการของกระทรวง ซึ่งห้ามการจัดกิจกรรมทางศาสนามาแล้วโดยให้เหตุผลว่าเป็นการขัดต่อหลักเสรีภาพทางศาสนา
เยอรมนี
รัฐธรรมนูญของเยอรมนี (Basic Law) ให้อำนาจในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินไว้สองรูปแบบ รูปแบบแรกคือ “สถานการณ์ฉุกเฉินภายนอก” ใช้กับเหตุการณ์ที่เกี่ยวข้องกับภัยที่มาจากภายนอกรัฐ เช่น การโจมตีทางการทหาร โดยการจะประกาศใช้ได้นั้นจำเป็นต้องได้รับคะแนนเสียงเห็นด้วยไม่น้อยกว่าสองในสามของสภา (Bundestag) สถานการณ์ฉุกเฉินภายนอกนี้ไม่เคยถูกบังคับใช้มาก่อนในประวัติศาสตร์ รูปแบบที่สองคือ “สถานการณ์ฉุกเฉินภายใน” ซึ่งใช้กับสถานการณ์ร้ายแรงภายในประเทศ เช่น ภัยพิบัติครั้งใหญ่ หรือการจลาจลที่อาจเป็นภัยต่อรัฐและการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยอำนาจในการประกาศใช้นั้นเป็นของรัฐบาลกลางเท่านั้น ภายใต้สถานการณ์ฉุกเฉินภายใน รัฐบาลกลางจะมีอำนาจก้าวก่ายกิจการของมลรัฐ (Lander) แทนที่จะต้องยึดหลักการแบ่งแยกอำนาจแบบที่เคยเป็น อย่างไรก็ตาม รัฐบาลกลางของเยอรมนีกลับเลือกที่จะไม่ใช้อำนาจในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินภายในเพื่อรับมือกับการระบาดของเชื้อไวรัสโควิด 19 ส่วนหนึ่งก็เป็นเพราะบาดแผลในประวัติศาสตร์ที่การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเคยนำไปสู่การรวบอำนาจของรัฐบาลนาซี
แทนที่จะใช้อำนาจในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน กฎหมายหลักที่รัฐบาลเยอรมนีใช้เพื่อรับมือกับการระบาดของโควิด 19 คือ พ.ร.บ. ป้องกันโรคติดต่อ (Infection Protection Act) ซึ่งให้รัฐบาลสามารถออกมาตรการได้หลายประการ เช่น ห้ามการรวมตัวหรือจัดกิจกรรมขนาดใหญ่ แต่ที่สำคัญกฎหมายนี้เปิดโอกาสให้มลรัฐยังคงเป็นผู้มีบทบาทหลักในการบังคับใช้มาตรการป้องกันโรคติดต่อ และหากเห็นว่ามาตรการไหนไม่มีความจำเป็นแล้วในพื้นที่ของตนเอง มลรัฐก็สามารถยกเลิกมาตรการนั้นได้ ในขณะที่รัฐบาลกลางต้องเจรจาและทำงานร่วมกับมลรัฐในการออกมาตรการเพิ่มเติม ไม่สามารถใช้อำนาจออกคำสั่งแต่เพียงฝ่ายเดียวได้
แต่เมื่อเวลาผ่านไป ยิ่งสถานการณ์การระบาดรุนแรงขึ้น ก็มีการแก้ไขกฎหมายให้รัฐบาลกลางมีอำนาจมากขึ้นด้วย ในเดือนมีนาคม 2563 สภามีมติประกาศ “สถานการณ์โรคระบาดที่สำคัญต่อชาติ” (epidemic outbreak of national importance) ซึ่งให้อำนาจรัฐบาลกลางในการจัดหาอุปกรณ์และเครื่องมือทางการแพทย์และจัดการบุคคลากรด้านสาธารณสุขทั่วประเทศ รวมถึงห้ามการเคลื่อนย้ายข้ามมลรัฐ จากนั้นก็มีการขยายเวลาและแก้กฎหมายอีกหลายครั้งโดยสภา
อย่างไรก็ตาม ใช่ว่ารัฐบาลจะออกคำสั่งหรือมาตรการอย่างใดก็ได้ ตุลาการยังเป็นอีกองค์กรหนึ่งที่เข้ามาถ่วงดุลอำนาจของรัฐบาลแม้จะอยู่ในสถานการณ์พิเศษ การแก้กฎหมายที่ขยายอำนาจให้รัฐบาลถูกพิจารณาโดยศาลรัฐธรรมนูญ ในขณะที่ศาลปกครองก็เข้ามาตรวจสอบคำสั่งทางปกครองด้วยเช่นกัน ปลายปี 2563 ศาลปกครองแห่งมลรัฐไรน์-เวสฟาเลียเหนือมีคำสั่งยกเลิกมาตรการของรัฐบาลท้องถิ่นที่ให้ประชาชนที่เดินทางกลับมาจากพื้นที่เสี่ยงแพร่ระบาดต้องกักตัว 10 วัน โดยศาลเห็นว่ามาตรการของรัฐบาลท้องถิ่นละเมิดหลักความเท่าเทียม เนื่องจากเป็นการเลือกปฏิบัติกับคนที่มาจากต่างประเทศที่ต้องกักตัวและคนที่เดินทางไปส่วนอื่นของเยอรมนีซึ่งมีการระบาดเช่นเดียวกันแต่กลับไม่ต้องกักตัว นอกจากนี้ศาลยังเห็นว่ามาตรการไม่ได้สัดส่วนเพราะไม่มีการแยกมาตรการระหว่างการเดินทางจากสถานที่ที่มีการแพร่ระบาดรุนแรงและไม่รุนแรง
อิตาลี
รัฐธรรมนูญของอิตาลีกำหนดสถานการณ์ที่รัฐบาลจะมีอำนาจพิเศษได้คือในยามสงครามเท่านั้น ไม่สามารถใช้ในสถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด 19 ได้ ดังนั้น รัฐบาลอิตาลีจึงต้องใช้กลไกอื่นในรัฐธรรมนูญในการออกมาตรการต่างๆ โดยในด้านหนึ่ง รัฐธรรมนูญให้อำนาจรัฐบาลกลางในการควบคุมและใช้อำนาจแทนรัฐบาลท้องถิ่นได้ในสถานการณ์ที่ประชาชนสุ่มเสี่ยงจะตกอยู่ในอันตราย และเพื่อคุ้มครองสิทธิของประชาชน นอกจากนี้ รัฐบาลกลางยังสามารถออกกฎหมายของฝ่ายบริหาร (decree-laws) ในยามที่จำเป็นได้อีกด้วย โดยกฎหมายหรือคำสั่งที่ออกตามช่องทางนี้จะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาภายใน 60 วันมิเช่นนั้นก็จะถือว่าตกไปโดยปริยาย
รัฐบาลอิตาลียังมีอีกเครื่องมือหนึ่งคือกฎหมายปกป้องพลเมือง (Civil Protection Code) ซึ่งให้อำนาจในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินในระยะเวลาจำกัด โดยรัฐบาลสามารถออกมาตรการภายใต้ความเห็นชอบจากท้องถิ่นเพื่อป้องกันการแพร่ระบาด
แม้ว่าจะมีการใช้กฎหมายหรือคำสั่งที่ออกโดยฝ่ายบริหารเพียงฝ่ายเดียวอย่างกว้างขวางในอิตาลี แต่อำนาจพิเศษเหล่านี้ก็ต้องถูกตรวจสอบจากทั้งประธานาธิบดีที่ต้องเป็นผู้เซ็นรับรอง และจากรัฐสภาที่ต้องให้ความเห็นชอบกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายบริหารภายใน 30 วัน นอกจากนี้ คำสั่งทางปกครองลำดับรองลงมา ยังต้องอยู่ภายใต้การตรวจสอบของตุลาการเช่นเดียวกับคำสั่งที่ออกในยามสถานการณ์ปกติ
ปลายเดือนกุมภาพันธุ์ 2565 นายกรัฐมนตรีของอิตาลีประกาศว่ารัฐบาลไม่มีแผนจะต่ออายุสถานการณ์ฉุกเฉินที่กำลังจะหมดลงในวันที่ 31 มีนาคม อิตาลีซึ่งตกอยู่ภายใต้สถานการณ์พิเศษกว่าสองปีจะกลับไปสู่สถานการณ์แบบปกติหลังจากสถานการณ์การแพร่ระบาดดีขึ้น