สภาฯ มีมติ เปิดทางครม. ถ่วงเวลา นำร่างกฎหมายใช้แทนพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไปศึกษา 60 วัน

9 กุมภาพันธ์ 2565 สภาผู้แทนราษฎร มีนัดพิจารณา ร่างพ.ร.บ.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน (ร่างพ.ร.บ.ฉุกเฉินฯ) ซึ่งเป็นร่างกฎหมายที่ส.ส. พรรคก้าวไกลเสนอเพื่อให้ใช้แทนพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ โดยเสียงข้างมากของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร เห็นด้วยอนุมัติให้ครม. นำร่างพ.ร.บ.ฉุกเฉินฯ ไปศึกษาก่อนรับหลักการ 227 เสียง ไม่เห็นด้วย 157 เสียง งดออกเสียง 10 เสียง ไม่ลงคะแนนเสียง 0 เสียง เป็นอันว่าครม. สามารถนำร่างกฎหมายดังกล่าวไปศึกษาก่อน 60 วัน จากนั้นจึงค่อยส่งกลับคืนเพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา กว่าสภาผู้แทนราษฎรจะได้พิจารณาว่าจะ “รับหลักการ” ร่างพ.ร.บ.ฉุกเฉินฯ หรือไม่ ก็ต้องรอไปถึงสมัยประชุมหน้า ซึ่งจะเริ่มต้นขึ้นในช่วง 22 พฤษภาคม 2565

โดยร่างพ.ร.บ.ฉุกเฉินฯ เป็นร่างกฎหมายเสนอให้ยกเลิก พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ที่ยังใช้บังคับอยู่ และจะมีผลให้ยกเลิกการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินฯ รวมทั้งข้อกำหนด ประกาศต่างๆ ที่ออกตามอำนาจของ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ทั้งหมด และแก้ไขมาตรการในการรับมือสถานการณ์ฉุกเฉินต่างจากมาตรการในพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ อาทิ 

๐ การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินจำกัดไว้คราวละ 30 วัน และต้องขอความเห็นจากสภาผู้แทนฯ 

๐ ตัดอำนาจคณะรัฐมนตรีในการตั้งหน่วยงานพิเศษเป็นการเฉพาะเพื่อปฏิบัติหน้าที่ในสถานการณ์ฉุกเฉิน 

๐ ตัดอำนาจของนายกรัฐมนตรี กรณีที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงแล้ว ก็ยังไม่มีอำนาจที่จะตรวจสอบจดหมาย สิ่งพิมพ์ โทรศัพท์ การสื่อสาร นอกจากนี้ ร่างพ.ร.บ.ฉุกเฉินฯ 

๐ เลิกยกเว้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่ และยกเลิกการตัดช่องทางไม่ให้ศาลปกครองสามารถข้อกำหนด ประกาศ คำสั่งที่ออกตามพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ซึ่งหมายความว่า ถ้ามีการประกาศข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำใดที่กระทบสิทธิของประชาชน ประชาชนสามารถนำเรื่องไปฟ้องต่อศาลปกครองได้เช่นเดียวกับสถานการณ์ปกติ

อ่านสรุปร่างกฎหมายดังกล่าว ได้ที่นี่

รังสิมันต์ โรม ส.ส. พรรคก้าวไกล ในฐานะผู้เสนอกฎหมาย ชี้แจงเหตุผลและความจำเป็นในการเสนอร่างพ.ร.บ.ฉุกเฉินฯ ว่า โดยที่พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ให้อำนาจนายกรัฐมนตรีออกข้อกำหนดต่างๆ ที่อาจจำกัดสิทธิเสรีภาพประชาชนเกิดสมควรแก่เหตุ ส่งผลให้นายกฯ และครม. สามารถขยายเวลาประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินฯ โดยไม่มีข้อจำกัดและองค์กรอื่นไม่สามารถตรวจสอบคัดค้านได้ อีกทั้งเจ้าหน้าที่ยังใช้บังคับข้อกำหนดตามพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จนเกินความจำเป็น จึงสมควรจะต้องกำหนดกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลเพื่อให้สอดคล้องกับหลักการแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญ

รังสิมันต์ระบุว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เริ่มใช้ตั้งแต่ 20 กรกฎาคม 2548 โดยเป็นการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในเขตท้องที่นราธิวาส ปัตตานี และยะลา ซึ่งยังคงขยายระยะเวลาต่อเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน มียกเว้นเพียงแต่บางอำเภอเท่านั้น แสดงให้เห็นเหตุผลที่รัฐบาลยุคนั้นตราเป็นพระราชกำหนดเพื่อเร่งนำมาใช้กับสถานการณ์ในชายแดนภายใต้ 

หลังจากนั้น พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็ถูกนำมาใช้กับสถานการณ์ทางการเมืองหลายครั้ง โดยเฉพาะกับการชุมนุม เช่น การชุมนุมของแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) ตั้งแต่เดือนเมษายนถึงพฤษภาคม 2553 ซึ่งมีเหตุการณ์สังหารหมู่ประชาชนเกือบร้อยคน จนถึงช่วงล่าสุด คือการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินทั่วราชอาณาจักร โดยพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ตั้งแต่ 26 มีนาคม 2563 และขยายระยะเวลามาจนถึงปัจจุบัน ด้วยข้ออ้างควบคุม #โควิด19

รังสิมันต์แสดงความเห็นว่า พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จึงเป็นการรวบอำนาจไว้ที่นายกฯ ซึ่งตัวพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็มีปัญหา ดังนี้

ประการแรก แม้ว่าพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จะให้อำนาจรัฐบาลออกข้อกำหนดที่จำกัดสิทธิเสรีภาพเกินกว่าปกติเพื่อแก้ไขสถานการณ์ฉุกเฉิน แต่ข้อกำหนดบางอย่าง แม้จะเป็นสถานการณ์ฉุกเฉิน ก็เป็นการละเมิดสิทธิเสรีภาพมากเกินไป เช่น 

๐ อำนาจในการออกข้อกำหนด “ห้ามนำเสนอข่าว” หรือทำให้แพร่หลายในสื่ออื่นใดที่มีข้อความทำให้ประชาชนเกิดความหวาดกลัวหรือบิดเบือนข้อมูลข่าวสารทำให้เกิดความเข้าใจผิด

๐ อำนาจของเจ้าหน้าที่ในการควบคุมตัวผู้ต้องสงสัยในระหว่างการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรง จากเดิมพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มาตรา 12 กำหนดให้การจับกุมและควบคุมตัวต้องขออนุญาตจากศาลก่อน เมื่อจับกุมตัวได้แล้วสามารถควบคุมตัวไว้ได้ไม่เกินเจ็ดวัน ในสถานที่อื่นซึ่งไม่ใช่สถานีตำรวจหรือเรือนจำ ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นค่ายทหาร และหากครบกำหนดเวลาแล้วต้องการขยายเวลาควบคุมตัวก็สามารถขอต่อเวลาได้ รวมแล้วไม่เกิน 30 วัน ในทางปฏิบัติผู้ที่ถูกควบคุมตัวจึงอาจถูกควบคุมตัวไปในสถานที่ที่ญาติ ทนายความ ผู้ไว้วางใจ ไม่สามารถไปพบได้ และอาจถูกควบคุมตัวต่อเนื่องยาวนาน ซึ่งเสี่ยงต่อการถูกซ้อมทรมาน ถูกละเมิดสิทธิ ตัวอย่างเช่น กรณีของอับดุลเลาะ อีซอมูซอ ที่ถูกควบคุมตัวในค่ายทหาร ห่างจากสายตาญาติเพียงสองวันก็ตกอยู่ในอาการโคม่า และเสียชีวิต

ประการที่สอง มาตรา 16 ของพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ กำหนดข้อยกเว้นสำหรับข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง หรือการกระทำของเจ้าหน้าที่ที่กระทำภายใต้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง หมายความว่า เป็นการตัดอำนาจศาลปกครองในการตรวจสอบข้อกำหนด ประกาศ คำสั่ง ถ้าหากมีข้อพิพาทที่เกิดจากบรรดาข้อกำหนด คำสั่งหรือการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐ ซึ่งเป็นคดีปกครองผู้ที่ได้รับผลกระทบไม่สามารถจะฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ จะต้องนำเรื่องไปฟ้องศาลแพ่ง

อย่างไรก็ดี รังสิมันต์กล่าวว่า ศาลแพ่งไม่สามารถเข้าใจปัญหาดังกล่าวได้ดีเท่าศาลปกครองซึ่งเป็นศาลที่เชี่ยวชาญในการปฏิบัติหน้าที่เรื่องนี้เท่ากับศาลปกครอง ซึ่งการยกเว้นตัดอำนาจศาลปกครอง ต้องไปขึ้นศาลแพ่ง ก็จะส่งผลร้ายต่อการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน

มาตรา 17 พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ยังยกเว้นความรับผิดเจ้าหน้าที่ที่ปฏิบัติหน้าที่ตามพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา ทางวินัย ทั้งที่ในทางปฏิบัติเรามักเห็นเจ้าหน้าที่บางกรณีที่ทำเกินกว่าอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย โดยเฉพาะกรณีการชุมนุมแสดงออกทางการเมือง เจ้าหน้าที่เหล่านี้กลับมีเกราะคุ้มกัน 

จริงอยู่ที่ว่า มาตรา 17 กำหนดให้กรณีที่เจ้าหน้าที่ยังได้รับการยกเว้น ต้องสุจริต ไม่เลือกปฏิบัติ ไม่เกินสมควรแก่เหตุ แต่ก็เป็นการโยนภาระการพิสูจน์ให้ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ 

ประการที่สาม กระบวนการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ทั้งการเริ่ม-ขยายเวลา-ยกเลิก เป็นการใช้อำนาจเฉพาะฝ่ายบริหาร สภาฯ ไม่สามารถตรวจสอบได้ ผลคือรัฐบาลก็ประกาศ-ต่ออายุสถานการณ์ฉุกเฉินได้เองฝ่ายเดียวไม่ต้องถามใคร ซึ่งปัจจุบันก็ต่อมาแล้วถึง 16 ครั้ง

รังสิมันต์ เห็นว่า ในการใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เพื่อควบคุมโรคระบาดโควิด-19 ก็สามารถใช้พ.ร.บ.โรคติดต่อ รับมือปัญหาดังกล่าวแทนได้ แม้รัฐบาลจะสามารถควบคุมโรคติดต่อได้ แต่จะเห็นได้ว่าประชาชนได้รับผลกระทบจากการใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ทั้งในแง่การใช้ชีวิต และการใช้เสรีภาพในการแสดงออก การชุมนุม

ร่างพ.ร.บ.ฉุกเฉินฯ ที่ส.ส.พรรคก้าวไกลเสนอขึ้นเพื่อใช้แทนพ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ นั้น มีบรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งจากพรรคร่วมรัฐบาลบางส่วน และพรรคฝ่ายค้าน ที่อภิปรายเชิงสนับสนุนและมีข้อท้วงติงเชิงกฎหมายเพียงเล็กน้อยเท่านั้น เช่นอาดิลัน อาลีอิสเฮาะ ส.ส.พรรคพลังประชารัฐ จังหวัดยะลา เพชรดาว โต๊ะมีนา ส.ส.พรรคภูมิใจไทย กมลศักดิ์ ลีวาเมาะ ส.ส.พรรคประชาชาติ พันตำรวจเอก ทวี สอดส่อง ส.ส.พรรคประชาชาติ เรวัติ วิศรุตเวช ส.ส.พรรคเสรีรวมไทย โดยบรรดาส.ส.ที่อภิปรายต่างพูดถึงปัญหาการใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ โดยเฉพาะในพื้นที่สามจังหวัดชายแดนภาคใต้ รวมไปถึงการใช้พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เพื่อจัดการกับผู้ที่ใช้เสรีภาพในการแสดงออกทางการเมือง

ตอนท้ายของการกล่าวสรุปร่างกฎหมาย รังสิมันต์ โรม ระบุว่าไม่ประสงค์จะให้ครม. “ยื้อเวลา” นำร่างกฎหมายนี้ไปศึกษาก่อนรับหลักการ 60 วัน เห็นว่าสภาผู้แทนราษฎรควรโหวตรับหลักการในวาะหนึ่ง และหากมีเนื้อหาในที่สมควรแก้ไขปรับปรุง ก็ไปทำต่อในชั้นกรรมาธิการ อย่างไรก็ดีอนุชา นาคาศัย รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ก็แถลงว่าทางครม. จะนำร่างกฎหมายดังกล่าวไปพิจารณาก่อนรับหลักการ 60 วัน ท่ามกลางเสียงโต้แย้งจากส.ส.พรรคฝ่ายค้านอย่างธีรัจชัย พันธุมาศ ส.ส.ก้าวไกล และขจิตร ชัยนิคม ส.ส.เพื่อไทย

ท้ายที่สุด อนุชา นาคาศัย ก็ยืนยันว่าครม.ต้องนำร่างกฎหมายดังกล่าวไปศึกษาก่อนรับหลักการ 60 วัน ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรจึงต้องลงมติ ซึ่งเสียงข้างมากของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร 227 เสียง เห็นด้วยอนุมัติให้ครม. นำร่างไปศึกษาก่อน 157 เสียงไม่เห็นด้วย งดออกเสียง 10 เสียง ไม่ลงคะแนนเสียง 0 เสียง เป็นอันว่าครม. สามารถนำร่างกฎหมายดังกล่าวไปศึกษาก่อน 60 วัน จากนั้นจึงค่อยส่งกลับคืนเพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา ซึ่งกว่าสภาผู้แทนราษฎรจะได้พิจารณาว่าจะ “รับหลักการ” ร่างพ.ร.บ.ฉุกเฉินฯ หรือไม่ ก็ต้องรอไปถึงสมัยประชุมหน้า ซึ่งจะเริ่มต้นขึ้นในช่วง 22 พฤษภาคม 2565