เปิด "หลักสากล" ว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ

เปิด "หลักสากล" ว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ

เมื่อ 7 ส.ค. 2564
"การชุมนุมโดยสงบ" เป็นสิทธิที่ถูกรับรองไว้ในกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights หรือ ICCPR) ซึ่งเป็นข้อตกลงระหว่างประเทศที่ประเทศสมาชิกจะต้องเคารพและประกันสิทธิเสรีภาพดังกล่าวให้กับบุคคล และไทยเองก็เข้าเป็นภาคีและมีผลบังคับใช้มาตั้งแต่ 29 มกราคม 2543
 
โดยสิทธิในการชุมนุมโดยสงบถูกบรรจุไว้ใน ICCPR ข้อที่ 21 ซึ่งระบุว่า "สิทธิในการชุมนุมโดยสงบย่อมได้รับการรับรอง การจำกัดการใช้สิทธินี้จะกระทำมิได้นอกจากจะกำหนดโดยกฎหมายและเพียงเท่าที่จำเป็นสำหรับสังคมประชาธิปไตย เพื่อประโยชน์แห่งความมั่นคงของชาติ หรือความปลอดภัย ความสงบเรียบร้อย การสาธารณสุข หรือศีลธรรมของประชาชนหรือการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น"
 
ทั้งนี้ เพื่อทำความเข้าใจว่า "การชุมนุมโดยสงบ" มีขอบเขตอย่างไร และรัฐมีหน้าที่อย่างไรต่อการคุ้มครองสิทธิในการชุมนุมโดยสงบ รวมถึงเงื่อนไขในการจำกัดสิทธิดังกล่าวควรจะเป็นอย่างไร สามารถดูได้จากข้อวินิจฉัย (general comment) ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน สำนักข้าหลวงใหญ่เพื่อสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ ฉบับที่ 37 ที่เพิ่งได้รับการรับรองเมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2563 ที่ผ่านมา โดยมีรายละเอียดดังนี้
 
i. ข้อสังเกตทั่วไป
 
๐ สิทธิในการชุมนุมโดยสงบเป็นการคุ้มครองให้ประชาชนสามารถแสดงความเป็นตัวตนของเขาร่วมกับผู้อื่นอย่างเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกัน สิทธิดังกล่าวเมื่อร่วมกับสิทธิอื่นที่เกี่ยวข้อง ย่อมประกอบเป็นรากฐานที่สำคัญของระบบการปกครองที่เปิดกว้างสำหรับการมีส่วนร่วมของประชาชนบนพื้นฐานของประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน หลักนิติรัฐ/นิติธรรม และพหุนิยม
 
๐ สิทธิในการชุมนุมโดยสงบมุ่งคุ้มครองการชุมนุมของบุคคลโดยไม่ใช้ความรุนแรง เพื่อวัตถุประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการชุมนุมที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสดงออกสิทธิการชุมนุมโดยสงบนับได้ว่าเป็นสิทธิส่วนบุคคลที่ถูกใช้ร่วมกัน ดังนั้นองค์ประกอบที่สำคัญของสิทธินี้ คือ การรวมกลุ่ม
 
ii. ขอบเขตของสิทธิในการชุมนุมโดยสงบ
 
๐ การพิจารณาว่าเป็นการใช้สิทธิในการชุมนุมโดยสงบหรือไม่ ต้องพิจารณาใน 2 ขั้นตอน กล่าวคือ ประเด็นแรก การเข้าร่วมการชุมนุมนั้นเป็นไปโดยสงบหรือหรือไม่ ถ้าใช่ รัฐมีหน้าที่ที่จะต้องเคารพและรับรองสิทธิการชุมนุมดังกล่าว และประเด็นที่สอง มีข้อจำกัดใด ๆ ที่ชอบด้วยกฎหมายในการจำกัดสิทธิดังกล่าวหรือไม่ด้วย
 
๐ การชุมนุม "โดยสงบ" มีลักษณะที่ตรงกันข้ามกับการชุมนุมที่มีการใช้ความรุนแรงอย่างร้ายแรงและเป็นวงกว้าง หรือเป็นการชุมนุมที่ไม่ใช้ความรุนแรง หรือหมายถึงการใช้กำลังทางกายภาพของผู้เข้าร่วมการชุมนุมต่อผู้อื่นที่อาจนำไปสู่การบาดเจ็บ การเสียชีวิต หรือความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อทรัพย์สิน
 
๐ การชุมนุมที่มีเพียงแต่การผลักหรือดันกัน หรือการขัดขวางการเคลื่อนที่ของยานพาหนะหรือผู้คนบนทางเท้า หรือทำกิจวัตรประจำวัน ไม่นับว่าเป็น "ความรุนแรง"
 
๐ ถ้าการชุมนุมนั้นเป็นการชุมนุมโดยสงบ การอาศัยเพียงข้อเท็จจริงที่ว่าผู้จัดการชุมนุม หรือผู้ชุมนุมไม่ปฏิบัติตามข้อเรียกร้องตามกฎหมายภายในประเทศเกี่ยวกับการชุมนุมบางประการไม่อาจทำให้ผู้เข้าร่วมการชุมนุมหลุดพ้นจากความคุ้มครอง และการกระทำอารยะขัดขืนร่วมกัน หรือการรณรงค์ด้วยการกดดัน (direct-action)สามารถได้รับความคุ้มครอง หากกระทำโดยปราศจากความรุนแรง
 
๐ ต้องสันนิษฐานไว้ก่อนว่าการชุมนุมนั้นๆ เป็นไปโดยสงบ ยิ่งไปกว่านั้น การกระทำรุนแรงเฉพาะตัวของผู้ชุมนุมบางคนไม่สมควรจะถูกนำไปเหมารวมเป็นการกระทำของผู้ชุมนุมคนอื่น ๆ ของผู้จัดการชุมนุม หรือของการชุมนุมโดยรวม
 
๐ การกระทำของผู้ชุมนุมบางรายในการชุมนุมอาจถือได้ว่าเป็นความรุนแรง หากเจ้าหน้าที่สามารถแสดงหลักฐานที่น่าเชื่อถือเพื่อแสดงให้เห็นว่า ก่อนหรือระหว่างการชุมนุม ผู้เข้าร่วมการชุมนุมเหล่านั้นยุยงให้ผู้ร่วมการชุมนุมคนอื่นๆ ใช้ความรุนแรง และการกระทำนั้นน่าจะส่งผลให้เกิดการใช้ความรุนแรงขึ้น และถ้าหากการกระทำดังกล่าวเกิดขึ้นอย่างเป็นเอกเทศไม่เพียงพอที่จะเป็นเหตุให้สรุปได้ว่าการชุมนุมทั้งหมดนั้นเกิดขึ้นโดยไม่สงบ
 
iii. หน้าที่ของรัฐภาคีอันเกี่ยวเนื่องกับการเคารพสิทธิในการชุมนุมโดยสงบ
 
๐ รัฐภาคีจำต้องปล่อยให้ผู้ร่วมชุมนุมสามารถกำหนดวัตถุประสงค์หรือเนื้อหาในการแสดงออกผ่านการชุมนุมได้อย่างเสรี เจ้าหน้าที่ต้องไม่แทรกแซงเนื้อหาของการชุมนุม (content neutral)และผู้ร่วมการชุมนุมต้องได้รับอนุญาตที่จะทำการชุมนุมในสถานที่ที่อยู่ในระยะของการ “มองเห็นและได้ยิน” ของกลุ่มเป้าหมาย
 
๐ รัฐมีหน้าที่ที่จะต้องกระทำการเพื่อ อำนวยความสะดวก ให้แก่การชุมนุมโดยสงบและส่งเสริมให้ผู้ชุมนุมสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของการชุมนุมของพวกเขาได้
 
๐ รัฐจำเป็นต้องส่งเสริมและสร้างบรรยากาศที่เหมาะสมแก่การใช้สิทธิในการชุมนุมโดยสงบโดยปราศจากการเลือกปฏิบัติ และจัดให้มีกรอบกฎหมายและกรอบของหน่วยงานเพื่อให้การใช้สิทธิดังกล่าวเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โดยที่เจ้าหน้าที่รัฐอาจมีความจำเป็นต้องดำเนินมาตราการบางอย่าง ยกตัวอย่างเช่น อาจจะต้องมีการปิดถนน จัดการเบี่ยงการจราจร และรักษาความปลอดภัย
 
๐ รับต้องไม่ตัดสิทธิในการสังเกตการณ์หรือรายงานเกี่ยวกับการชุมนุมของสื่อมวลชน นักปกป้องสิทธิมนุษยชน และผู้สังเกตการณ์อื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง และพวกเขาต้องไม่ถูกตอบโต้หรือคุกคาม และอุปกรณ์ของพวกเขาต้องไม่ถูกยึดหรือทำให้เสียหาย
 
iv. การจำกัดสิทธิการชุมนุมโดยสงบ
 
๐ การห้ามการชุมนุมใดการชุมนุมหนึ่งจะต้องถูกพิจารณาในฐานะทางเลือกสุดท้ายเท่านั้น ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องจำกัดสิทธิในการชุมนุม เจ้าหน้าที่รัฐควรพิจารณาใช้มาตรการที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิน้อยที่สุดเป็นมาตรการแรก
 
๐ รัฐควรพิจารณาอนุญาตให้มีการชุมนุมก่อน และพิจารณาในภายหลังว่ามีความจำเป็นต้องใช้มาตรการใด ๆ ต่อการทำความผิดที่อาจเกิดขึ้นระหว่างการชุมนุมหรือไม่แทนการกำหนดข้อจำกัดไว้เป็นการล่วงหน้าเพื่อป้องกันความเสี่ยงทั้งหมดในการชุมนุม
 
๐ การจำกัดสิทธิในการชุมนุมโดยสงบต้องอยู่บนพื้นฐานของการพิจารณาการกระทำของผู้ชุมนุมหรือการชุมนุมโดยแยกต่างหากจากกัน หรือพิจารณาเป็นรายกรณีไป การวางข้อจำกัดต่อการชุมนุมโดยสงบอย่างกว้างขวางเพื่อให้ครอบคลุมทุกกรณีจะถูกสันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นการกระทำที่ไม่ได้สัดส่วน
 
๐ "ประโยชน์แห่งความมั่นคงของชาติ" สามารถใช้เป็นเหตุแห่งการจำกัดสิทธิเฉพาะในกรณีที่การจำกัดสิทธิเช่นว่านั้นมีความจำเป็นอย่างยิ่งยวดเพื่อจะคงไว้ซึ่งความสามารถของรัฐในการปกป้องความดำรงอยู่ของชาติ บูรณภาพแห่งดินแดน หรืออำนาจอธิปไตยทางการเมืองจากภยันตรายที่น่าเชื่อว่าอาจเกิดขึ้นจริงหรือจากการใช้กำลัง
 
๐ การคุ้มครอง "ความปลอดภัยของสาธารณะ" จะสามารถถูกนำมาใช้เป็นเหตุแห่งการจำกัดการชุมนุมโดยสงบได้ก็ต่อเมื่อสามารถพิสูจน์ได้ว่าการชุมนุมนั้นก่อให้เกิดอันตรายอย่างมีนัยสำคัญขึ้นจริงต่อความปลอดภัยของบุคคล(ต่อชีวิตและต่อบูรณภาพทางร่างกาย) หรือความเสี่ยงที่คล้ายคลึงกันต่อความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อทรัพย์สิน
 
๐ "ความสงบเรียบร้อย" คือบรรดากฎทั้งหลายที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อประกันว่าสังคมจะสามารถดำเนินไปอย่างเป็นปกติหรือหลักการพื้นฐานต่าง ๆ อันเป็นพื้นฐานของสังคมซึ่งเคารพสิทธิมนุษยชน และหมายรวมถึงสิทธิในการชุมนุมโดยสงบ รัฐภาคีไม่ควรจะกล่าวอ้าง “ความสงบเรียบร้อย” ซึ่งเป็นคำที่มีความคลุมเครือเพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับการจำกัดสิทธิในการชุมนุมโดยสงบอย่างกว้างขวาง
 
๐ เหตุแห่งการจำกัดสิทธิเพื่อการคุ้มครอง "ด้านสาธารณสุข" มีโอกาสเกิดขึ้นได้น้อย แต่เหตุดังกล่าวสามารถถูกใช้ในกรณีที่มีการแพร่ระบาดของโรคติดต่อและการชุมนุมรวมกลุ่มกันอาจก่อให้เกิดอันตราย การจำกัดสิทธิด้วยเหตุนี้อาจยกขึ้นมาใช้ได้ในกรณีที่ร้ายแรงอย่างมากเมื่อสถานการณ์ด้านสุขอนามัยในระหว่างการชุมนุมอาจทำให้เกิดความเสี่ยงด้านสุขภาพต่อสาธารณชน หรือต่อตัวผู้ชุมนุมเอง
 
๐ การชุมนุมโดยสงบมิอาจใช้เพื่อการโฆษณาชวนเชื่อเพื่อการสงคราม หรือเพื่อการสนับสนุนให้เกิดความเกลียดชังในชาติ เผ่าพันธุ์หรือศาสนา ซึ่งยั่วยุให้เกิดการเลือกประติบัติการเป็นปฏิปักษ์หรือการใช้ความรุนแรง
 
๐ การกำหนดเขตห้ามการชุมนุมโดยเด็ดขาดตามสถานที่ต่าง ๆ เช่น ศาล รัฐสภา สถานที่ที่มีความสำคัญทางประวัติศาสตร์ หรือสถานที่ราชการอื่น ๆ โดยทั่วไปแล้วเป็นเรื่องที่ควรหลีกเลี่ยง เพราะสถานที่ดังกล่าวถือว่าเป็นพื้นที่สาธารณะ หากมีการห้ามการชุมนุมในหรือรอบพื้นที่ดังกล่าว ข้อจำกัดนี้จะต้องได้รับการอธิบายความชอบธรรมเป็นการเฉพาะและใช้ภายใต้สถานการณ์แวดล้อมที่จำกัด