เปิดร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ สร้างระบบคุณธรรม ประชาชนมีส่วนร่วม ปฏิรูปตั๋วตำรวจ

ตั้งแต่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ยึดอำนาจในการบริหารประเทศ “การปฏิรูปประเทศ” ก็เป็นหนึ่งในนโยบายสำคัญที่คสช. ชูมาตลอด โดยมีการบรรจุเรื่องการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ ไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน รวมไปถึงการปฏิรูปประเทศด้านกระบวนการยุติธรรม ใน มาตรา 258 ง. (4) ได้กำหนดเรื่องการปฏิรูปตำรวจ อันเป็นด่านหน้าของกระบวนการยุติธรรม โดยให้มีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับหน้าที่ อำนาจ และภารกิจของตำรวจ รวมถึงการบริหารงานบุคคลของข้าราชการตำรวจ ทั้งในเรื่องการแต่งตั้งและโยกย้าย และการพิจารณาความดีความชอบ ให้เหมาะสม เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพ

เส้นทางการปฏิรูปตำรวจเริ่มปรากฏให้เห็น เมื่อที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาได้พิจารณาลงมติในวาระแรก รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. …  (ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ) ด้วยคะแนนเสียง 565 เสียง ไม่รับหลักการ 2 เสียง และงดออกเสียง 3 เสียง พร้อมกับมีมติให้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ จำนวน 49 คน เพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวรายมาตราในวาระสอง เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2564 ที่ผ่านมา โดยร่างกฎหมายดังกล่าว มีลักษณะกำหนดเนื้อหาใหม่ทั้งฉบับ ไม่ได้แก้ไขพ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 ที่ยังคงใช้บังคับอยู่ ดังนั้น หากร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาในวาระสองและวาระสาม จนสามารถประกาศใช้เป็นกฎหมาย ก็จะมีผลเป็นการยกเลิกพ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 รวมไปถึงประกาศคสช. ที่กำหนดแก้ไขพ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 อาจกล่าวได้ว่า ร่างกฎหมายดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่อ “รีเซ็ต” กฎหมายตำรวจเดิม และกำหนดระบบใหม่เพื่อให้สอดคล้องกับการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม อันเป็นหนึ่งในแผนการ “ปฏิรูปประเทศ” ที่คสช. ตั้งเป้าหมายไว้

รัฐธรรมนูญ มาตรา 260 กำหนดให้ตั้งคณะกรรมการคณะหนึ่งเพื่อดำเนินการปรับปรุงกฎหมายในการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมตามมาตรา 258 ง.(4) ภายในหนึ่งปีนับแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ในเริ่มแรก มีการตั้งคณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกระบวนการยุติธรรม (ตำรวจ) ซึ่งมีพลเอกบุญสร้าง เนียมประดิษฐ์ อดีตผู้บัญชาการทหารสูงสุดของไทย เป็นประธานกรรมการ คณะกรรมการชุดนี้จัดทำร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ขึ้นมาฉบับหนึ่ง หลังจากจัดทำร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ แล้วเสร็จก็ส่งไปถึงคณะรัฐมนตรี (ครม.) ครม.ก็มีมติรับหลักการ โดยมีข้อสังเกตหลายประการและให้ตั้งคณะกรรมการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. …  ที่มีนายมีชัย ฤชุพันธ์ เป็นประธาน เพื่อพิจารณาร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ให้สมบูรณ์ คณะกรรมการชุดดังกล่าวก็ได้จัดทำ ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ขึ้นมาใหม่อีกฉบับหนึ่ง เพื่อให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา แต่กลับมีการส่งร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ไปให้สำนักงานตำรวจแห่งชาติตรวจสอบและแก้ไขด้วย และสุดท้าย คณะรัฐมนตรีมีมติ วันที่ 15 กันยายน 2563 และมติคณะรัฐมนตรี  วันที่ 19 มกราคม 2564 เห็นชอบตามร่างพระราชบัญญัติฉบับที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติเสนอมา  เพื่อเสนอต่อรัฐสภาต่อไป

ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ฉบับที่รัฐสภามีมติ “รับหลักการ” จึงเป็นฉบับที่มีการ “แปลงสาร” โดยวงการตำรวจมาแล้ว ไม่ใช่ฉบับปฏิรูปของคณะกรรมการปฏิรูปตามความมุ่งหมายที่จะปฏิรูปประเทศตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้

ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ มีข้อแตกต่างที่สำคัญที่แตกต่างจากพ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 อยู่ประการหนึ่ง คือ การรับรองสถานะและให้ความสำคัญกับสถานีตำรวจโดยตรง ปรากฏอยู่ในมาตรา 12 ที่ระบุให้การแบ่งส่วนราชการในสำนักงานตำรวจแห่งชาติ อย่างน้อยต้องประกอบด้วยส่วนราชการสามประเภท คือ 

หนึ่ง กองบัญชาการตำรวจนครบาลและตำรวจภูธรภาค มีหน้าที่อำนวยการ ประสานงาน และสั่งการเกี่ยวกับการสนธิกำลัง หรือสั่งให้ข้าราชการตำรวจที่อยู่ในสังกัดมาปฏิบัติหน้าที่เฉพาะกิจภายใต้การกำกับของผู้บัญชาการ หรือผู้ที่ได้รับมอบหมายจากผู้บัญชาการเป็นการเฉพาะชั่วคราว ซึ่งต้องไม่เกินหกเดือน เมื่อเสร็จภารกิจแล้วให้ส่งกลับต้นสังกัด

สอง กองบังคับการตำรวจนครบาลและตำรวจภูธรจังหวัด

สาม สถานีตำรวจ โดยในมาตรา 13 ยังได้แบ่งสถานีตำรวจออกเป็น 1) สถานีตำรวจที่มีหัวหน้าสถานีตำรวจดำรงตำแหน่งผู้กำกับการ ซึ่งแบ่งย่อยเป็นสถานีตำรวจระดับเล็กและสถานีตำรวจระดับใหญ่ 2) สถานีตำรวจที่มีหัวหน้าสถานีตำรวจดำรงตำแหน่งรองผู้กำกับการหรือเทียบเท่า โดยการแบ่งระดับสถานีตำรวจ ต้องพิจารณาจากปริมาณงาน ความหนาแน่นของประชาชนในเขตที่รับผิดชอบ จำนวนอัตรากำลัง และสถานที่ตั้งสถานีตำรวจประกอบกัน 

เพื่อให้เจ้าหน้าที่ตำรวจในสถานีตำรวจ ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีความใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด มีจำนวนเพียงพอต่อการให้บริการประชาชนในเขตที่ตนรับผิดชอบ ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ยังได้กำหนดว่า ในกรณีที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีอัตรากำลังไม่เพียงพอ ต้องจัดอัตรากำลังพลแก่สถานีตำรวจ กองบังคับการตำรวจนครบาล และตำรวจภูธรจังหวัด ตามลำดับให้ครบถ้วนตามกรอบอัตรากำลังก่อน ตามมาตรา 12 วรรคสี่ อีกทั้งมาตรา 84 วรรคแรก ยังได้ห้ามการสั่งให้ข้าราชการตำรวจที่สังกัดในสถานีตำรวจไปปฏิบัติหน้าที่ในส่วนราชการอื่น เว้นแต่จะมีการสั่งให้ข้าราชการตำรวจอื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน 

เดิมในพ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 มาตรา 8 แม้จะแบ่งข้าราชการตำรวจอย่างหลวมๆ คือข้าราชการตำรวจที่มียศ และข้าราชการตำรวจที่ไม่มียศ แต่การกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับข้าราชการตำรวจที่ไม่มียศนั้นจะถูกกำหนดอยู่ในพระราชกฤษฎีกา โดยปรากฏอยู่ในพระราชกฤษฎีกาข้าราชการตำรวจประเภทไม่มียศ พ.ศ.2558  มาตรา 5 ซึ่งได้กำหนดไว้ห้าประเภท ได้แก่ ตำแหน่งประเภทบริหาร ตำแหน่งประเภทอำนวยการ ตำแหน่งประเภทวิชาการ ตำแหน่งประเภทการสอนหรือวิจัย และตำแหน่งประเภททั่วไป

ขณะที่ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ แบ่งข้าราชการตำรวจออกเป็นสองประเภทไว้อย่างชัดเจนในมาตรา 8 คือ ข้าราชการตำรวจที่มียศ ตามมาตรา 54 มี 13 ตำแหน่งลดหลั่นกันไป ตำแหน่งสูงสุดคือ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ และตำแหน่งต่ำสุด คือ รองผู้บังคับหมู่ อีกประเภทหนึ่ง คือ ข้าราชการตำรวจที่ไม่มียศ ซึ่งประกอบด้วย ข้าราชการตำรวจในกลุ่มสายงานอำนวยการและสนับสนุนตามมาตรา 53 (2) และกลุ่มสายงานวิชาชีพเฉพาะตามมาตรา 53 (5) เพื่อให้ข้าราชการตำรวจในสายงานเหล่านี้สามารถเติบโตไปตามสายงานของตนตามความรู้ความสามารถโดยไม่ต้องกังวลเกี่ยวกับการเลื่อนยศ 

ในส่วนของกลุ่มสายงานของข้าราชการตำรวจที่ไม่มียศนั้น มาตรา 53 ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ได้แบ่งกลุ่มสายงานของข้าราชการตำรวจออกเป็นห้ากลุ่มสายงาน คือ 

1) กลุ่มสายงานบริหาร 

2) กลุ่มสายงานอำนวยการและสนับสนุน 

3) กลุ่มสายงานสอบสวน 

4) กลุ่มสายงานป้องกันและปราบปราม 

5) กลุ่มสายงานวิชาชีพเฉพาะ 

การแบ่งกลุ่มสายงานดังกล่าว มีวัตถุประสงค์ให้ข้าราชการตำรวจสามารถสร้างความเชี่ยวชาญ และมีเส้นทางการเจริญเติบโตในสายงานที่ชัดเจน โดยการเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นและการสับเปลี่ยนหมุนเวียนให้ดำรงตำแหน่งใดๆ หรือในกลุ่มงานสายใดสายงานหนึ่งเป็นไปตามเกณฑ์พิจารณาระยะเวลาการดำรงตำแหน่งในกลุ่มสายงานในมาตรา 75 แต่ในกรณีของกลุ่มงานสายสอบสวน เกณฑ์การเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นและเกณฑ์การสับเปลี่ยนหมุนเวียนให้ดำรงตำแหน่งในกลุ่มงานสายสอบสวนของข้าราชการตำรวจชั้นสัญญาบัตรเป็นไปตามหลักเกณฑ์เฉพาะในมาตรา 76 

ถึงกระนั้น การแต่งตั้งและสลับสายการทำงานของข้าราชการตำรวจให้ดำรงตำแหน่งระดับสารวัตรขึ้นไปในกลุ่มงานสายใด ต้องคำนึงถึงความรู้ความสามารถ ความสมัครใจ และความจำเป็นของทางราชการด้วย ตามมาตรา 68 วรรคสอง แต่มีข้อสังเกตจากสถาบันพระปกเกล้าว่า ตัวบทก็ระบุไม่ชัดเจนว่าย้ายสลับตำแหน่งหน้าที่ทำได้เฉพาะในสถานีตำรวจหรือได้ทั้งกองบัญชาการ เมื่อผู้มีอำนาจสลับสายการทำงานตามบทบัญญัตินี้ คือ ข้าราชการตำรวจตำแหน่งผู้บัญชาการ จึงน่าจะเป็นการสลับหน้าที่ได้ในระดับกองบัญชาการ การสลับสายการทำงานในระดับกองบัญชาการอาจไม่เป็นประโยชน์เท่ากับการจำกัดไว้เฉพาะในระดับสถานีตำรวจ เพราะอาจนำไปสู่การขาดแคลนกำลังพลในสถานีตำรวจและการวิ่งเต้นเพื่อให้ได้ดำรงตำแหน่งในสถานีตำรวจแห่งใดแห่งหนึ่งได้ 

เดิมมาตรา 51 แห่งพ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 กำหนดหลักเกณฑ์การแต่งตั้งข้าราชการตำรวจไว้เพียงยศของข้าราชการตำรวจที่สามารถได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง ส่วนหลักเกณฑ์ว่าข้าราชการตำรวจซึ่งจะได้รับการเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นในระดับจเรตํารวจแห่งชาติและรองผู้บัญชาการตํารวจแห่งชาติลงมาถึงระดับสารวัตร จะต้องผ่านการดำรงตำแหน่งใดมาก่อนและเป็นระยะเวลานานเท่าใด อยู่ในกฎ ก.ตร. ว่าด้วยการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจ พ.ศ.2561 ข้อ 16 วรรคแรก แต่ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ มาตรา 69 ได้กำหนดการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจตั้งแต่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติไปจนถึงรองผู้บังคับหมู่ไว้อย่างครอบคลุมว่าจะต้องแต่งตั้งจากข้าราชการตำรวจยศใด ต้องเคยดำรงตำแหน่งใดมาก่อน และเป็นระยะเวลาอย่างน้อยเท่าใด

อย่างไรก็ดี มาตรา 69 วรรคสามของร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว กลับเปิดโอกาสให้สามารถลดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งในการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งระดับผู้บังคับการขึ้นไปเฉพาะบุคคลได้ หากคณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ตร.) มีมติเอกฉันท์ เช่นเดียวกับในมาตรา 80 วรรคสอง ที่อนุญาตให้แต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งแตกต่างไปจากหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดไว้ได้หาก ก.ตร. มีมติเอกฉันท์ ซึ่งพล.ต.อ.เสรีพิศุทธ์ เตมียเวส  หัวหน้าพรรคเสรีรวมไทย และอดีตผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติได้แสดงความกังวลว่า การเปิดช่องให้สามารถพิจารณาเป็นรายกรณีเช่นนี้จะทำให้ปัญหาเรื่อง “ตั๋วตำรวจ” ไม่หายไป  

ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ยังได้วางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับวิธีการคัดเลือกหรือแต่งตั้งข้าราชการตำรวจเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้น ไว้ในมาตรา 74 ซึ่งมีลักษณะคล้ายกับ “ระบบแบ่งกอง” ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันตามกฎ ก.ตร. ว่าด้วยการแต่งตั้งข้าราชการตำรวจ พ.ศ.2561 ข้อ 28 แต่จะมีรายละเอียดเกี่ยวกับระดับตำแหน่งและสัดส่วนการพิจารณาตามลำดับอาวุโสที่แตกต่างกันบ้างเล็กน้อย โดยแบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่ 

กลุ่มที่หนึ่ง ระดับรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติและจเรตำรวจแห่งชาติลงมาถึงผู้ช่วยผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติและรองจเรตำรวจแห่งชาติ ใช้ระบบอาวุโสล้วน 

กลุ่มที่สอง ระดับผู้บัญชาการและจเรตำรวจลงมาถึงผู้บังคับการ พิจารณาจากผู้เหมาะสมเรียงตามลำดับอาวุโสจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 50 ของจำนวนตำแหน่งว่างในแต่ละระดับ ส่วนตำแหน่งว่างที่เหลือจากการพิจารณาตามนี้แล้ว  ให้พิจารณาโดยคำนึงถึงอาวุโสและความรู้ความสามารถต่อการปฏิบัติงานและความพึงพอใจในบริการที่ประชาชนได้รับประกอบกัน เพื่อลดการใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาและการซื้อขายตำแหน่ง

กลุ่มที่สาม ระดับรองผู้บังคับการลงมาถึงสารวัตร พิจารณาเรียงตามลำดับอาวุโสจำนวนไม่น้อยกว่าร้อยละ 33 ของจำนวนตำแหน่งว่างในแต่ละระดับตำแหน่งของส่วนราชการ ส่วนตำแหน่งว่างที่เหลือจากการพิจารณาตามนี้แล้ว เป็นไปทำนองเดียวกันกับกลุ่มที่สอง คือ ให้พิจารณาโดยคำนึงถึงอาวุโสและความรู้ความสามารถต่อการปฏิบัติงานและความพึงพอใจในบริการที่ประชาชนได้รับประกอบกัน

ในประเด็นนี้ คำนูณ สิทธิสมาน สมาชิกวุฒิสภาและอดีตคณะกรรมการพิจารณาร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ชุดของมีชัย ฤชุพันธุ์ ได้ตั้งคำถามถึงการคงระบบแต่งตั้งแบบแบ่งกองข้างต้นว่า สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 258 ง.(4) หรือไม่ เพราะหากพิจารณาตัวบทของรัฐธรรมนูญที่ว่า “ในการพิจารณาแต่งตั้งและโยกย้ายต้องคำนึงถึงอาวุโสและความรู้ความสามารถประกอบกัน” ก็ย่อมเข้าใจได้ว่าหมายถึง ในการแต่งตั้งโยกย้ายแต่ละตำแหน่งที่ว่างลง ให้ใช้หลักอาวุโสกับความรู้ความสามารถประกอบกัน แต่ระบบแบ่งกองซึ่งพัฒนามาจากระบบที่ใช้อยู่ในวงการตำรวจปัจจุบันมีทั้งการพิจารณาโดยใช้ลำดับอาวุโสส่วนหนึ่ง แล้วอีกส่วนหนึ่งจึงจะพิจารณาอาวุโสประกอบกับความรู้ความสามารถ คำนูณจึงมองว่าส่วนหลังนี้เองที่จะยังคงเป็นช่องทางให้เกิดการซื้อขายตำแหน่งอยู่ ขณะที่ระบบคะแนนประจำตัวสำหรับใช้จัดลำดับการแต่งตั้งโยกย้ายในร่าง พ.ร.บ.ตำรวจฯ ฉบับที่มีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธานคณะกรรมการ แบ่งเป็นคะแนนอาวุโส 45 คะแนน คะแนนความรู้ความสามารถ 25 คะแนน และคะแนนความพึงพอใจของประชาชน 30 คะแนน คำนูณมองว่าเป็นการปฏิรูประบบแต่งตั้งโยกย้ายตำรวจที่สำคัญ กลับถูกนำออกไปจากร่างกฎหมายดังกล่าว

คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ตร.) เป็นองค์กรที่มีบทบาทหลักในการจัดระเบียบและบริหารจัดการข้าราชการตำรวจ ทั้งการวางนโยบาย กฎ หรือระเบียบสำหรับบริหารงานบุคคล การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจ และการกำกับดูแลการบริหารงานบุคคลของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ แต่อำนาจหน้าที่ของ ก.ตร. จะเปลี่ยนไปโดยร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ นี้จากการยุบคณะกรรมการนโยบายข้าราชการตำรวจแห่งชาติ (ก.ต.ช.) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ในกำหนดนโยบายบริหารราชการตำรวจ ไปรวมกับ ก.ตร. ทำให้ ก.ตร. มีหน้าที่และอำนาจเพิ่มเติมจากที่เดิมเคยเป็นของ ก.ต.ช. เช่น การตรวจสอบการปฏิบัติตามนโยบายการบริหารราชการตำรวจ ตามมาตรา 15 (6) ของร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ เป็นต้น 

ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ยังได้เพิ่มสัดส่วนของ ‘บุคคลภายนอกวงการตำรวจ’ เข้ามาเป็นองค์ประกอบของ ก.ตร. มากขึ้น จากเดิมในพ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 มาตรา 30 ที่มีเพียงนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ และเลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง แต่ในมาตรา 14 แห่งร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ได้เพิ่มปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงยุติธรรม อัยการสูงสุด และเลขาธิการสำนักงานศาลยุติธรรม เป็นกรรมการ และเพิ่มจำนวนกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิใน ก.ตร. เป็นหกคนหลังจากที่ประกาศคสช. ฉบับที่ 88/2557  ได้ลดจำนวนให้เหลือเพียงสองคน กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิเหล่านี้ประกอบด้วยผู้ซึ่งเคยเป็นข้าราชการตำรวจในตำแหน่งผู้บัญชาการหรือเทียบเท่าขึ้นไปและพ้นจากความเป็นข้าราชการตำรวจไปแล้วเกินหนึ่งปีจำนวนสามคน และผู้ซึ่งไม่เคยเป็นข้าราชการตำรวจจำนวนสามคน  ซึ่งมีที่มาจากการการเสนอชื่อของคณะกรรมการ และเลือกโดยข้าราชการตำรวจซึ่งดำรงตำแหน่งรองผู้กำกับการหรือเทียบเท่าขึ้นไปตามมาตรา 17

การเพิ่มสัดส่วนบุคคลภายนอกเข้าไปในองค์กรสูงสุดที่มีอำนาจบริหารงานข้าราชการตำรวจตามร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ก่อให้เกิดประเด็นถกเถียงเกี่ยวกับความเป็นอิสระในการบริหารงานตำรวจเช่นกัน

ศาสตราจารย์พิเศษวิชา มหาคุณ กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. … เห็นว่าวิธีนี้จะช่วยคานอำนาจกับฝ่ายตำรวจและป้องกันการเอื้อประโยชน์แก่พวกพ้องมากกว่า 

ฝ่ายอดีตตำรวจอย่างพล.ต.อ.เสรีพิศุทธ์ เห็นว่าการให้บุคคลภายนอกซึ่งไม่ได้มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับระบบข้าราชการตำรวจมากนักเข้ามามีบทบาทสำคัญในการบริหาร จะทำให้เกิดการแทรกแซงระบบบริหารงานบุคคลของข้าราชการตำรวจได้ โดยเฉพาะการแทรกแซงจากอำนาจฝ่ายการเมือง 

ความกังวลเกี่ยวกับการแทรกแซงองค์กรตำรวจโดยฝ่ายการเมืองยังเชื่อมโยงไปถึงการแต่งตั้งผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.) ที่มาตรา 70 (1) แห่งร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ กำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้คัดเลือกรายชื่อข้าราชการตำรวจเสนอให้ ก.ตร. พิจารณาให้ความเห็นชอบก่อนนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง ซึ่งต่างจากมาตรา 53 (1) แห่งพ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ.2547 ที่ผู้มีอำนาจคัดเลือกรายชื่อให้ ก.ต.ช. พิจารณาให้ความเห็นชอบ คือ ผบ.ตร. เอง เมื่อเป็นเช่นนี้ การแทรกแซงดังกล่าวจึงสามารถทอดยาวไปตลอดการใช้อำนาจแต่งตั้งข้าราชการตำรวจระดับสูงโดย ผบ.ตร. ตามมาตรา 70 ด้วย

อย่างไรก็ดี การรวมศูนย์อำนาจในการแต่งตั้งโยกย้ายไว้ที่ ผบ.ตร. โดยผลของคำสั่งคสช. ที่ 21/2559 ในปัจจุบัน จะผ่อนคลายลงมาบ้างผ่านการกระจายอำนาจให้ผู้บัญชาการ ซึ่งรับผิดชอบในระดับภาค แต่งตั้งข้าราชการตำรวจตำแหน่งรองผู้บังคับการลงมาได้ตามมาตรา 58 (4) โดยต้องพิจารณาประกอบกับข้อมูลการเสนอแต่งตั้งของหัวหน้าส่วนราชการระดับกองบัญชาการหรือกองบังคับการซึ่งรับผิดชอบในระดับจังหวัดด้วย ตามมาตรา 71 วรรคแรก ส่วนผู้บังคับการก็มีอำนาจสั่งแต่งตั้งข้าราชการตำรวจตำแหน่งรองสารวัตรลงมาภายในกองบังคับการได้เช่นกัน ตามมาตรา 71 วรรคสาม

ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ได้ตั้งคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมข้าราชการตำรวจ (ก.พ.ค.ตร.) ขึ้นเป็นครั้งแรก ให้มีหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์ของข้าราชการตำรวจเกี่ยวกับคำสั่งถูกลงโทษปลดออก หรือไล่ออก หรือถูกสั่งให้ออกจากราชการ ตามมาตรา 133 (2) และพิจารณาความสอดคล้องกันของกฎ ระเบียบ หรือคำสั่งใดอื่นใด กับระบบคุณธรรมตามมาตรา 142 รวมถึงพิจารณาและวินิจฉัยคำร้องทุกข์ของข้าราชการตำรวจเกี่ยวกับความไม่เป็นธรรมของการเรียงลำดับอาวุโสหรือการแต่งตั้งตามมาตรา 79 

กระบวนการร้องทุกข์กรณีไม่ได้รับความเป็นธรรมในการเรียงลำดับอาวุโสหรือในการแต่งตั้ง ตามมาตรา 79 กำหนดกรอบระยะเวลาดำเนินงานของ ก.พ.ค.ตร. ไว้เพียง 30 วันนับแต่วันที่ได้รับคำร้องทุกข์ สั้นกว่าระบบการร้องทุกข์เกี่ยวกับความไม่เป็นธรรมจากการแต่งตั้งโยกย้ายในปัจจุบัน ตามกฎ ก.ตร. ว่าด้วยการร้องทุกข์ พ.ศ.2547 ข้อ 6 วรรคสอง ที่ให้เวลาพิจารณาและดำเนินการเกี่ยวกับคำร้องทุกข์ไว้ถึง 90 วัน และสามารถขยายระยะเวลาดังกล่าวได้ถึงสองครั้ง ครั้งละ 30 วัน หากมีเหตุจำเป็น อีกทั้งมาตรา 79 นี้ยังได้กำหนดไว้โดยเฉพาะว่า หากข้าราชการตำรวจผู้ยื่นคำร้องทุกข์ไม่พอใจกับผลการพิจารณาของ ก.พ.ค.ตร. ก็มีสิทธิอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดได้ภายใน 90 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการพิจารณา

ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ยังได้กำหนดให้บทลงโทษกรณีมีผู้ติดสินบทหรือใช้ช่องทางพิเศษเพื่อให้มีการแต่งตั้งหรือไม่แต่งตั้งบุคคล ว่า ผู้ที่ให้ ขอให้ รับว่าจะให้ เรียก รับ หรือยอมจะรับทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใด หรือแอบอ้างอำนาจของบุคคลใด เพื่อให้มีการแต่งตั้งหรือไม่แต่งตั้งบุคคลใดให้ดำรงตำแหน่ง ไม่ว่าการแต่งตั้งหรือไม่แต่งตั้งนั้นจะชอบตามร่างพระราชบัญญัตินี้หรือไม่ ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินห้าปีด้วย

นอกจากนี้ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ มาตรา 26 และ 27 ได้เปิดให้บุคคลภายนอกวงการตำรวจเข้ามาถ่วงดุลและกำกับดูแลการบริหารงานข้าราชการตำรวจอีกทางหนึ่ง ผ่านการกำหนดให้กรรมการเจ็ดคนของ ก.พ.ค.ตร. ต้องเคยเป็นข้าราชการพลเรือน ข้าราชการตำรวจ ข้าราชการศาลยุติธรรมหรือศาลปกครอง ข้าราชการอัยการ หรือนักวิชาการในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ ซึ่งได้รับการคัดเลือกโดยคณะกรรมการคัดเลือกที่ประกอบด้วยประธานศาลปกครองสูงสุด รองประธานศาลฎีกาที่ได้รับมอบหมายจากประธานศาลฎีกา กรรมการ ก.ตร. ผู้ทรงคุณวุฒิ และเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน

ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ มาตรา 35 ได้กำหนดตั้งคณะกรรมการพิจารณาเรื่องร้องเรียนตำรวจ (ก.ร.ตร.) มีอำนาจหน้าที่พิจารณาเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับความเดือดร้อนหรือไม่ได้รับความเป็นธรรมของประชาชนจากการกระทำหรือไม่กระทำการของข้าราชการตำรวจอันมิชอบ หรือการประพฤติปฏิบัติไม่เหมาะสมและเสื่อมเสียแก่เกียรติศักดิ์ของตำรวจ กระทำผิดวินัย หรือละเมิดประมวลจริยธรรมและจรรยาบรรณของตำรวจ

ก.ร.ตร. มีโครงสร้างการทำงานที่ประกอบด้วย 

๐ บุคคลซึ่งได้รับการคัดเลือกจากที่ประชุมร่วมกันของผู้ตรวจการแผ่นดินและกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ หนึ่งคน

๐ อดีตผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์หรือเทียบเท่าขึ้นไปและได้รับคัดเลือกจากคณะกรรมการข้าราชการตุลาการ (ก.ต.) หนึ่งคน

๐ อดีตข้าราชการอัยการ และได้รับคัดเลือกจากคณะกรรมการอัยการ (ก.อ.) จำนวนหนึ่งคน

๐ ผู้ซึ่งเคยรับราชการเป็นข้าราชการตำรวจในตำแหน่งตั้งแต่ผู้บัญชาการหรือเทียบเท่าขึ้นไป สามคน

๐ ทนายความซึ่งเคยประกอบอาชีพทนายความมาแล้วไม่น้อยกว่ายี่สิบปี หนึ่งคน 

๐ ผู้แทนระดับจังหวัดของสภาองค์กรชุมชนตำบลจำนวนสองคน ซึ่งต้องเป็นสตรีอย่างน้อยหนึ่งคน 

ก.ร.ตร. ทำหน้าที่รับเรื่องร้องเรียนจากประชาชนเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ การกระทำผิดวินัย หรือความประพฤติที่ไม่เหมาะสมของข้าราชการตำรวจ และมีอำนาจไต่สวนข้อเท็จจริงและวินิจฉัย เพื่อให้ผู้บังคับบัญชาของข้าราชการตำรวจผู้นั้นพิจารณาลงโทษต่อไปในกรณีที่เป็นการกระทำผิดวินัย หรือหากพบว่าเป็นกรณีการทุจริต ก็จะส่งสำนวนพิจารณาพร้อมพยานหลักฐานให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติหรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐดำเนินการต่อไปตามมาตรา 43 

บทเฉพาะกาลของร่าง พ.ร.บ.ตำรวจฯ กำหนดให้ผ่องถ่ายบางภารกิจที่ไม่ใช่ภารกิจหลักของสำนักงานตำรวจแห่งชาติไปให้ส่วนราชการหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับภารกิจนั้นโดยตรงเป็นผู้ดำเนินการ และจัดสรรอัตรากำลังไปปฏิบัติหน้าที่ที่เป็นภารกิจหลักของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ เช่น ภารกิจในการป้องกันและปราบปรามการกระทำความผิดทางอาญาแทน ภายในระยะเวลาที่กำหนดสำหรับแต่ละภารกิจ ดังนี้ 

มาตรา 155 กำหนดให้ยุบกองบังคับการตำรวจรถไฟเมื่อครบหนึ่งปีนับแต่วันที่ร่าง พ.ร.บ.ตำรวจฯ นี้ใช้บังคับ และมาตรา 156 ให้โอนภารกิจในการสืบสวนหรือสอบสวนไปยังข้าราชการตำรวจในสถานีตำรวจหรือกองบังคับการ ตามที่ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.) กำหนด

มาตรา 157 กำหนดให้ ผบ.ตร. และหน่วยงานที่รับผิดชอบการปฏิบัติการตามกฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมร่วมกันหารือก่อนว่าจะให้หน่วยงานเหล่านี้รับผิดชอบในการป้องกันและปราบปราม การสืบสวน และการสอบสวนการกระทำความผิดเกี่ยวกับกฎหมายดังกล่าวอย่างไร ภายในสองปีนับแต่วันที่ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ใช้บังคับ แล้วจึงให้ตราพระราชกฤษฎีกายุบหรือเปลี่ยนแปลงกองบังคับการปราบปรามการกระทำความผิดเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติหรือสิ่งแวดล้อมให้สอดคล้องกับผลการหารือ แต่หากไม่ได้ข้อยุติภายในเวลาที่กำหนด ก็ให้ยุบกองบังคับการนั้นเสีย

มาตรา 158 กำหนดให้โอนภารกิจงานจราจรเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการอำนวยความสะดวกในการจราจร การกวดขันวินัยจราจร และการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบกในความผิดฐานจอดรถโดยฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายให้แก่กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และเทศบาลนคร ภายในห้าปีนับแต่วันที่ร่างพระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ 

ถึงแม้ว่าร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ จะมีเนื้อหาหลายประการที่แตกต่างออกไปจากพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติพ.ศ. 2547 แต่เนื้อหาของบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการกำกับวินัยและการรักษาวินัยมีเนื้อหาบางส่วนที่เปลี่ยนแปลงอยู่บ้าง แต่ก็ไม่ได้เปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญจากเดิมมากนัก โดยการกระทำผิดวินัยข้าราชการตำรวจ ตามร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ แบ่งออกเป็น การกระทำผิดวินัยไม่ร้ายแรง และการกระทำความผิดวินัยร้ายแรง

การกระทำผิดวินัยไม่ร้ายแรง ตามมาตรา 103 ในร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ นั้นยังกำหนดไว้เหมือนในพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติพ.ศ. 2547 เช่น ข้าราชการตำรวจจะต้องต้องรักษาระเบียบการเคารพระหว่างผู้ใหญ่ ผู้น้อย ต้องอุทิศเวลาของตนให้แก่ราชการ จะละทิ้งหรือทอดทิ้งหน้าที่ราชการมิได้ ต้องรักษาความลับของทางราชการ ต้องต้อนรับ ให้ความสะดวก ให้ความเป็นธรรมและให้การสงเคราะห์แก่ประชาชนผู้ติดต่อราชการ หรือในการปฏิบัติราชการเกี่ยวกับหน้าที่ของตนโดยไม่ชักช้า และด้วยความสุภาพเรียบร้อยโดยห้ามมิให้ดูหมิ่น เหยียดหยาม กดขี่หรือข่มเหงประชาชนผู้ติดต่อราชการหรือในการปฏิบัติราชการเกี่ยวกับหน้าที่ของตน ต้องไม่เป็นกรรมการผู้จัดการ หรือผู้จัดการ หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดที่มีลักษณะงานคล้ายคลึงกันนั้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัท

การกระทำความผิดวินัยร้ายแรง ตามมาตรา 104 ในร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ บางส่วนยังเหมือนกับที่พระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติพ.ศ. 2547 กำหนดไว้ เช่น ห้ามข้าราชการตำรวจละทิ้งหรือทอดทิ้งหน้าที่ราชการโดยไม่มีเหตุอันสมควร เป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง หรือละทิ้งหน้าที่ราชการติดต่อในคราวเดียวกันเกิน 15 วันโดยไม่มีเหตุอันสมควร แต่ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ก็มีการกำกับวินัยข้าราชการตำรวจบางประการที่มากกว่าพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติพ.ศ. 2547 เช่น ห้ามข้าราชการตำรวจล่วงละเมิดหรือคุกคามทางเพศ โดยรายละเอียดจะเป็นไปตามที่ก.ตร. กำหนด 

มาตรา 107 ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ กำหนดโทษทางวินัยมีเจ็ดสถาน คงหลักการเดิมเช่นเดียวกับพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติพ.ศ. 2547  โดยโทษทางวินัยมีดังต่อไปนี้

1) ภาคทัณฑ์ คือ การโทษแก่ผู้กระทำผิดที่มีเหตุอันควรปรานีจึงเพียงแค่แสดงความผิดผู้นั้นให้ปรากฏไว้

2) ทัณฑกรรม คือ การให้ทำงานโยธา การให้อยู่เวรยาม นอกจากหน้าที่ประจำ หรือการให้ทำงานสาธารณประโยชน์ซึ่งต้องไม่เกินหกชั่วโมงต่อหนึ่งวัน

3) กักยาม คือ การกักตัวไว้ในบริเวณใดบริเวณหนึ่งที่สมควรตามที่จะกำหนด ทั้งนี้ จะใช้งานโยธาหรืองานอื่นของทางราชการด้วยก็ได้แต่ต้องไม่เกินหกชั่วโมงต่อหนึ่งวัน

4) กักขัง คือ การขังในที่จัดไว้เพื่อควบคุมแต่เฉพาะคนเดียวหรือหลายคนรวมกันตามที่จะได้มีคำสั่ง จะใช้งานโยธาหรืองานอื่นของทางราชการด้วยก็ได้แต่ต้องไม่เกินหกชั่วโมงต่อหนึ่งวัน

5) ตัดเงินเดือน

6) ปลดออก

7) ไล่ออก

ในมาตรา 106 ของร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ยังกำหนดหลักการเช่นเดียวกับ มาตรา 81 พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 ว่า เมื่อมีความจำเป็นอันไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ เพื่อประโยชน์ในการรักษาวินัยและปราบปรามข้าราชการตำรวจผู้ก่อการกำเริบ หรือเพื่อบังคับข้าราชการตำรวจผู้ละทิ้งหน้าที่ให้กลับทำหน้าที่ของตนผู้บังคับบัญชาอาจใช้อาวุธหรือกำลังบังคับได้ ถ้ากระทำโดยสุจริตตามสมควรแก่เหตุ ผู้บังคับบัญชาหรือผู้ช่วยเหลือไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่งและทางอาญา แต่ต้องรายงานไปยังผู้บังคับบัญชาเหนือตนตามลำดับชั้นจนถึงผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติโดยเร็ว

แม้จะผ่านการปฏิรูปมาหลายคราว แต่ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ฉบับนี้ก็เป็นอีกก้าวสำคัญของความหวังที่จะได้เห็นวงการตำรวจที่โปร่งใส มีประสิทธิภาพ และเป็นที่พึ่งของประชาชน แต่ด้วยข้อสังเกตและคำถามหลายประการที่ได้กล่าวมาข้างต้น จึงต้องจับตาดูกันต่อไปว่าหลังจากผ่านวาระที่สอง ขั้นกรรมาธิการแล้ว ร่างพ.ร.บ.ตำรวจฯ ฉบับนี้จะมีโฉมหน้าแตกต่างไปจากเดิมหรือไม่ และจะสามารถทำให้ความหวังของผู้พิทักษ์สันติราษฎร์และประชาชนเป็นจริงได้มากน้อยเพียงใด