ถ้าได้ใช้พ.ร.บ.ประชามติฯ รัฐสภา-ประชาชน เสนอทำประชามติได้

ถ้าได้ใช้พ.ร.บ.ประชามติฯ รัฐสภา-ประชาชน เสนอทำประชามติได้

เมื่อ 20 เม.ย. 2564
 
การทำประชามติ คือ กลไกการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของประเทศมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในปัญหาสำคัญซึ่งเป็นปัญหา “ระดับชาติ” แม้ประเทศไทยจะเคยมีการทำประชามติมาแล้วหลายครั้ง แต่ก็ไม่เคยมีกฎหมายประชามติที่ใช้เป็นการทั่วไปมาก่อน ในอดีตมีเพียงแค่การกำหนดในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวให้มีการจัดทำประชามติ หรือมีกฎหมายประชามติสำหรับการทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น ทำให้พื้นที่ของการเสนอประเด็นเพื่อทำประชามตินั้นยังอยู่แค่เรื่องรัฐธรรมนูญเท่านั้น อย่างไรก็ดี คณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้เสนอร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (พ.ร.บ.ประชามติฯ) เพื่อกำหนดให้มีกฎหมายในเรื่องนี้ และสมาชิกรัฐสภาก็ได้ผลักดันร่างกฎหมายดังกล่าวเพื่อเพิ่มพื้นที่ให้ “รัฐสภาและประชาชน” สามารถเสนอเรื่องให้ทำประชามติได้ โดยไม่ผูกขาดให้การริเริ่มจัดทำประชามติให้อยู่แค่การเสนอของครม. เท่านั้น
 
โดยร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ เสนอโดยครม. ตามร่างเดิมกำหนดไว้ว่า กรณีที่สามารถจัดทำประชามติได้มีสองกรณี คือ หนึ่ง การออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 10 และสอง การออกเสียงประชามติในเรื่องใดที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ทำประชามติ ตามมาตรา 11 อย่างไรก็ดี การที่รัฐสภามีมติแก้ไขมาตรา 9 ตามข้อเสนอของฝ่ายค้าน ทำให้ช่องทางการทำประชามติมีเพิ่มขึ้น และประชาชนมีโอกาสมีส่วนร่วมได้มากขึ้น โดยเพิ่มช่องทางที่ให้รัฐสภา และให้ประชาชนเข้าชื่อกันเสนอให้จัดทำประชามติได้ 
 
หากร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ผ่านการพิจารณาของรัฐสภา จะเป็นกฎหมายที่รองรับการจัดทำประชามติได้หลักๆ ห้ากรณี ดังนี้
 
 
 
 
 
 
หนึ่ง ประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ
 
 
มาตรา 9 (1) กำหนดกรณีการออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ซึ่งในรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (8) กำหนดว่า กรณีที่มีการแก้บทบัญญัติใน หมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือบทบัญญัติอื่นๆ ในเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญ เรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออำนาจของศาล องค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ได้ ต้องจัดทำประชามติ ก่อนจึงค่อยนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมกราบบังคมทูลเพื่อให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธยต่อไป 
 
ทั้งนี้ในมาตรา 10 ก็ได้ขยายความไว้ว่า เมื่อมีกรณีที่จะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญ และเป็นเรื่องเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้นายกรัฐมนตรีทราบ โดยประธานรัฐสภาต้องส่งร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมและสรุปสาระสำคัญในลักษณะที่ประชาชนจะสามารถเข้าใจได้โดยสะดวกให้นายกรัฐมนตรีเพื่อทราบ พร้อมกับส่งให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เพื่อดำเนินการจัดทำประชามติ และให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติตามวันที่กำหนดตามที่ได้หารือร่วมกับกกต. ซึ่งต้องไม่เร็วกว่า 90 วันและไม่ช้ากว่า 120 วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากประธานรัฐสภา
 
 
 
สอง ประชามติเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีเหตุอันสมควร
 
 
มาตรา 9 (2) กำหนดกรณีการออกเสียงประชามติเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีเหตุอันสมควร โดยไม่ได้มีการระบุขอบเขตของเรื่องไว้ว่าจะทำได้ในกรณีใดบ้าง แต่ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 166 ได้กำหนดว่า กรณีที่มีเหตุอันสมควร คณะรัฐมนตรีจะขอให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องใดที่ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือเรื่องที่เกี่ยวกับตัวบุคคลหรือคณะบุคคลใดก็ได้ ดังนั้นการจัดทำประชามติที่ริเริ่มโดยคณะรัฐมนตรี จึงต้องเป็นเรื่องที่ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญด้วย
 
การทำประชามติตามกรณีนี้ อาจเป็นเรื่องอื่นที่คณะรัฐมนตรีต้องการปรึกษาประชาชน ให้เจ้าของประเทศร่วมตัดสินใจในเรื่องสำคัญๆ เช่น การจัดทำประชามติว่ารัฐไทยจะให้สัตยาบันต่อกฎหมายระหว่างประเทศเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือไม่ ดังเช่นในฝรั่งเศสที่เคยมีการทำประชามติเพื่อรับรองสนธิสัญญามาสทริชท การจัดทำประชามติว่ารัฐไทยจะเข้าร่วมเป็นสมาชิกองค์การระหว่างประเทศหรือไม่ หรือกรณีที่กรุงเทพมหานครประสบกับปัญหาแผ่นดินทรุด หรือมีภัยพิบัติจนคณะรัฐมนตรีเห็นว่าสมควรที่จะย้ายเมืองหลวง ก็จัดให้มีการทำประชามติเพื่อย้ายเมืองหลวงได้ ทั้งนี้ เรื่องการจัดทำนโยบายสาธารณะที่สำคัญ เรื่องการแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกยุทธศาสตร์ชาติก็สามารถจัดทำประชามติได้เช่นกันถ้า "คณะรัฐมนตรีเห็นว่าสมควร"
 
 
 
สาม ประชามติในกรณีที่กฎหมายกำหนดให้ต้องทำประชามติ
 
 
 
มาตรา 9 (3) ได้กำหนดกรณีที่จัดให้มีประชามติได้ คือ กรณีที่กฎหมายอื่นๆ ได้กำหนดว่ากรณีใดบ้างที่ต้องจัดให้มีการประชามติโดยใช้หลักเกณฑ์ตามพ.ร.บ.ประชามติ อาจจะเป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติในเรื่องใดๆ ก็ได้ เช่น นโยบายของรัฐที่มีผลกระทบสิ่งแวดล้อม หากมีการตรากฎหมายออกมา และกฎหมายกำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีประชามติเสียก่อนหากจะดำเนินการใดที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม
 
ทั้งนี้ กฎหมายที่กำหนดเรื่องประชามติอาจเป็นกฎหมายที่ประกาศใช้ภายหลังพ.ร.บ.ประชามติฯ ก็ได้ หรืออาจเป็นกฎหมายที่มีอยู่แล้วแต่ต้องอาศัยการแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้สอดคล้องกับพ.ร.บ.ประชามติ เช่น พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2496 กำหนดไว้ในมาตรา 32 ทวิ ว่า กรณีที่กิจการอื่นใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของเทศบาลหรือประชาชนในท้องถิ่น สมาชิกสภาเทศบาล (สภ.) จำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่หรือนายกเทศมนตรีอาจเสนอต่อประธานสภาเทศบาลเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติในท้องถิ่น เพื่อขอปรึกษาความเห็นของประชาชนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกิจการดังกล่าว โดยหลักเกณฑ์และวิธีการออกเสียงประชามติให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ หากพ.ร.บ.เทศบาลมีการแก้ไขเพิ่มเติม กำหนดให้หลักเกณฑ์เป็นไปตามกฎหมายประชามติ ก็สามารถใช้พ.ร.บ.ประชามติเพื่อจัดทำและกำหนดหลักเกณฑ์ประชามติในกรณีนี้ได้
 
 
 
สี่ ประชามติเมื่อรัฐสภามีมติเห็นว่ามีเหตุสมควรจะให้มีประชามติ
 
 
 
ตามมาตรา 9 (4) ได้กำหนดกรณีทำประชามติเมื่อรัฐสภาพิจารณาและมีมติเห็นว่ามีเหตุสมควรจะให้มีประชามติเอาไว้ โดยรัฐสภาต้องแจ้งเรื่องให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการ ในกรณีนี้คณะรัฐมนตรีเป็นเพียงผู้ดำเนินการ แต่จะไม่ใช่ผู้ที่เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องทำประชามติและริเริ่มเอง จึงไม่อยู่ภายใต้ข้อจำกัดตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 166 ที่จะต้อง “ไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ” 
 
ดังนั้น หากเสียงส่วนใหญ่ขอองรัฐสภา ซึ่งประกอบด้วยทั้ง ส.ส. และ ส.ว. เห็นความจำเป็นที่ต้องจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ “ทั้งฉบับ” ก็สามารถลงมติกันเพื่อให้มีการทำประชามติก่อนได้ ตามแนวทางที่ศาลรัฐธรรมนูญได้อธิบายไว้ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564
 
 
 
ห้า ประชาชนเข้าชื่อ 50,000 ชื่อ เสนอต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อให้ความเห็นชอบในการทำประชามติ
 
 
 
มาตรา 9 (5) ได้กำหนดกรณีประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อให้ความเห็นชอบในการทำประชามติได้ ทั้งนี้ หมายความว่า เมื่อประชาชนเข้าชื่อกันครบแล้วก็ยังต้องส่งให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้พิจารณาอีกชั้นหนึ่งว่าจะทำประชามติตามที่เสนอมาหรือไม่ 
 
ในร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ กำหนดให้ต้องใช้รายชื่อประชาชน 50,000 ชื่อ ระหว่างการพิจารณาในประเด็นนี้ชูศักดิ์ ศิรินิล และณัฐวุฒิ บัวประทุม ส.ส. พรรคก้าวไกล ก็ได้เสนอให้ใช้ประชาชนจำนวน 10,000 ชื่อ โดยเทียบเคียงกับการเข้าชื่อเสนอกฎหมายระดับพระราชบัญญัติตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในมาตรา 133 (3) และชี้ให้เห็นว่าจำนวน 50,000 ชื่อนั้นเป็นจำนวนที่เทียบเท่ากับการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมตามที่รัฐธรรมนูญมาตรา 256 (1) อย่างไรก็ดี ท้ายที่สุดแล้วที่ประชุมรัฐสภามีมติเห็นด้วยกับแนวทางของกมธ. ที่กำหนด 50,000 ชื่อ ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 347 เสียง ไม่เห็นด้วย 154 เสียง และงดออกเสียง 1 เสียง
 
มาตรา 11 วรรคสอง ได้กำหนดไว้ว่าหลักเกณฑ์และวิธีการที่ กกต. กำหนดตามมาตรา 9 (5) อย่างน้อยต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับจำนวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อไม่น้อยกว่า 50,000 คน ส่วนคุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม และการถูกจำกัดสิทธิผู้มีสิทธิเข้าชื่อ จะเป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้
 
นั่นหมายความว่า ผู้ที่จะเข้าชื่อ 50,000 ชื่อเพื่อเสนอให้ทำประชามติ จะต้องเป็นผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติตามหลักเกณฑ์ในมาตรา 19 คือ
(1) มีสัญชาติไทย สำหรับบุคคลผู้มีสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติ ต้องได้สัญชาติไทยมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี
(2) มีอายุไม่ต่ำกว่า 18 ปีในวันออกเสียง
(3) มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตออกเสียงมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 90 วันนับถึงวันออกเสียง
 
นอกจากนี้ ผู้ที่จะลงประชามติและมีสิทธิเข้าชื่อให้ครบ 50,000 ชื่อเพื่อเสนอให้ทำประชามติ ต้องไม่เป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิตามมาตรา 20 ดังนี้
(1) เป็นภิกษุ สามเณร นักพรต หรือนักบวช
(2) อยู่ในระหว่างถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งไม่ว่าคดีนั้นจะถึงที่สุดแล้วหรือไม่
(3) ต้องคุมขังอยู่โดยหมายของศาลหรือโดยคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย
(4) วิกลจริตหรือจิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ
 
 
 
ประชามติได้ แต่ห้ามกระทบสิทธิเสรีภาพประชาชนตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด
 
 
 
ในร่างพ.ร.บ.ประชามติ มาตรา 9 วรรคสาม ได้ระบุไว้ว่าการออกเสียงในเรื่องที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามที่รัฐธรรมนูญได้รับรองไว้จะกระทำมิได้ ซึ่งหมายความว่าจะกระทำการประชามติ โดยอาศัยเสียงส่วนใหญ่เพื่อลิดรอนหรือตัดทอนสิทธิของคนที่อาจจะมีจำนวนหน่อยกว่า จะทำไม่ได้ 
 
แต่หากเป็นข้อเสนอในการทำประชามติที่ส่งผลในทางบวกหรือเป็นการส่งเสริมให้รับรองสิทธิเสรีภาพในรัฐธรรมนูญให้มากขึ้นหรือดีขึ้น เช่นนี้สามารถทำได้ นอกจากนี้แล้วการเสนอให้ทำประชามติเพื่อส่งเสริมสิทธิอื่นๆ ของประชาชนตามที่รับรองในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ก็สามารถทำได้หากไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ