“พ.ร.บ.การเงินฯ” กับ อำนาจนายกฯ สำหรับ ‘ปัดตก’ หรือ ‘ดอง’ กฎหมาย

นับตั้งแต่วันที่ 10 กรกฎาคม 2562 ที่ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา อดีตหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จนถึงวันที่ 20 มกราคม 2564 มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ไปยังสภาผู้แทนราษฎร อย่างน้อย 77 ฉบับ จากจำนวนนี้แบ่งเป็น ร่าง พ.ร.บ.ที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) อย่างน้อย 69 ฉบับ และ ร่าง พ.ร.บ. ที่เสนอโดยภาคประชาชน อย่างน้อย 8 ฉบับ แต่ทว่า มีร่าง พ.ร.บ. ที่ผ่านการเห็นชอบรัฐสภาซึ่งประกอบไปด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เพียง 7 ฉบับ

เหตุผลหนึ่งที่ทำให้การพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ไม่สามารถเป็นไปได้อย่างรวดเร็ว คือ “อำนาจพิเศษ” ของนายกฯ ในการ “ให้คำรับรองกฎหมายที่เกี่ยวกับการเงิน” เนื่องจากตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 133 วรรคสอง ระบุว่า ในกรณีที่ร่างพระราชบัญญัติที่มาจาก ส.ส. หรือ ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง และเป็นร่าง พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงิน หรือ พ.ร.บ. การเงินฯ จะเสนอได้ก็ต่อเมื่อมีคำรับรองของนายกฯ 

โดยในมาตรา 134 ของรัฐธรรมนูญ ปี 60 ให้นิยาม ร่าง พ.ร.บ. เกี่ยวด้วยการเงินว่า เป็นร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงแก้ไขภาษีหรืออากร, ร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวกับการจัดสรร โอน หรือจ่ายงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน, ร่าง พ.ร.บ. ที่เกี่ยวกับการกู้เงิน การค้ำประกัน การใช้เงิน หรือผูกพันทรัพย์สินของรัฐ และ ร่าง พ.ร.บ. เกี่ยวกับเงินตรา

หากนับจนถึงวันที่ 20 มกราคม 2564 มี ร่าง พ.ร.บ. หรือร่างกฎหมายที่ถูกนายกฯ ไม่ให้คำรับรองหรือปัดตก อย่างน้อย 12 ฉบับ โดยพรรคการเมืองที่ถูกนายกฯ ปัดตก คือ พรรคก้าวไกล และมีกฎหมายอย่างน้อย 27 ฉบับ ที่นายกฯ ยังไม่ได้ให้คำรับรอง หรือ ถูกดองไว้ อย่างน้อย 27 ฉบับ โดย ร่าง พ.ร.บ.ที่ถูกดองไว้นานที่สุด นานถึง 471 วัน และมีกฎหมายการเงินเพียง 2 ฉบับ ที่นายกฯ ให้การรับรองตลอดการดำรงตำแหน่งเกือบ 2 ปี

กฎหมายอย่างน้อย 12 ฉบับ ถูกนายกฯ ปัดตก-พรรคก้าวไกลโดนบ่อยสุด

จากข้อมูลของเว็บไซต์การรับฟังความคิดเห็นต่อร่าง พ.ร.บ. ตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ระบุว่า มี ร่าง พ.ร.บ. ที่ไม่ได้รับคำรับรองจากนายกฯ หรือ “ถูกปัดตก” อย่างน้อย 12 ฉบับ ทั้งนี้ หากดูจากการปัดตกกฎหมายของนายกฯ จะพบว่า การปัดตกมีสองลักษณะด้วยกัน ได้แก่

หนึ่ง ร่าง พ.ร.บ. ที่นายกฯ ปัดตก เพื่อปฏิเสธกฎหมาย โดยการปัดตกในลักษณะนี้จะเป็นกรณีที่นายกฯ ไม่ได้ให้คำรับรองแก่กฎหมายฉบับนั้นๆ และไม่ได้ให้คำรับรองกฎหมายใดหรือเสนอกฎหมายที่มีหลักการหรือสาระสำคัญใกล้เคียงกันขึ้นมาทดแทน ซึ่งตัวอย่างของกฎหมายที่ถูกปัดตกในลักษณะนี้ ได้แก่

  • ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร หรือ พ.ร.บ.บริหารกรุงเทพฯ ที่ถูกเสนอโดยพรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งสาระสำคัญ คือ การแก้ไข พ.ร.บ.บริหารกรุงเทพฯ ปี 2562 ที่ออกมาในยุคคสช. ที่ยังไม่ให้มีการเลือกตั้งสภาเขตกรุงเทพฯ แต่ร่างแก้ไขดังกล่าวได้เสนอให้กลับมามีการเลือกตั้งสภาเขตอีกครั้ง ภายในเก้าสิบวันหลังกฎหมายนี้มีผลใช้บังคับ
  • ร่าง พ.ร.บ.รับราชการทหาร หรือ พ.ร.บ.ยกเลิกการเกณฑ์ทหาร ที่ถูกเสนอโดยพรรคก้าวไกล (อนาคตใหม่) ซึ่งมีสาระสำคัญ คือ “การปฏิรูปกองทัพ” ด้วยการยกเลิกการบังคับเกณฑ์ทหารและหันมาใช้ระบบสมัครใจ รวมถึงต้องยกระดับชีวิตของทหารเกณฑ์ด้วยการให้สวัสดิการและความก้าวหน้าในชีวิต ควบคู่ไปกับการปกป้องคุ้มครองทหารจากการฝึกที่ละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์รวมถึงการหาประโยชน์ส่วนตนของนายทหารระดับสูง

สอง ร่าง พ.ร.บ. ที่นายกฯ ปัดตก แล้วเสนอกฎหมายเอง โดยการปัดตกในลักษณะนี้จะเป็นกรณีที่นายกฯ ไม่ได้ให้คำรับรองแก่กฎหมายฉบับนั้นๆ แต่นายกฯ กลับเสนอกฎหมายที่มีหลักการหรือสาระสำคัญใกล้เคียงกันขึ้นมาทดแทน ซึ่งตัวอย่างของกฎหมายที่ถูกปัดตกในลักษณะนี้ ได้แก่

  • ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ หรือ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ถูกเสนอโดยพรรคเพื่อไทย ซึ่งมีสาระสำคัญ คือ กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการดำเนินการออกเสียงประชามติในกรณีต่างๆ อาทิ การออกเสียงประชามติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ จะต้องทำภายใน 60 แต่ไม่เกิน 90 วัน นับแต่ประกาศกำหนดวันออกเสียงประชามติ และให้ใช้เกณฑ์เสียงเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิออกเสียงในการตัดสิน และต้องมีหลักประกันเรื่องเสรีภาพในการณรงค์ออกเสียงทั้งของประชาชน พรรคการเมือง องค์กรเอกชน และกลุ่มต่างๆ เป็นต้น

แต่หลัง ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ของพรรคเพื่อไทยถูกปัดตกไป เพราะนายกฯ ไม่ให้คำรับรองกฎหมาย คณะรัฐมนตรีได้มีการเสนอร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ สู่สภา โดยมีสาระสำคัญ คือ การออกเสียงประชามติมี 2 กรณี คือ การออกเสียงประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ กับ การออกเสียงประชามติตามมติครม. โดยหลักเกณฑ์ในการออกเสียงประชามติต้องมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติมากกว่าผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ และมีจำนวนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิ และให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการแสดงความคิดเห็นอย่างรอบด้านและเท่าเทียมกัน

  • ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ที่ถูกเสนอโดยพรรคก้าวไกล ซึ่งมีสาระสำคัญว่า ให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายผ่านช่องทางอิเล็กทรอนิกส์ (ออนไลน์) ภายใน 2 ปี นับตั้งแต่วันที่กฎหมายประกาศใช้ และเพิ่มหน้าที่ของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรในการช่วยจัดทำร่างกฎหมายและเอกสารที่เกี่ยวข้อง พร้อมทั้งให้ช่วยเหลือในการรวบรวมเอกสารหลักฐานการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย แต่ทว่า หลังการปัดตก ร่าง พ.ร.บ.ของพรรคก้าวไกล คณะรัฐมนตรีได้มีมติเสนอร่าง พ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ของรัฐบาลเอง และยังถือว่าร่างกฎหมายดังกล่าวเป็น “กฎหมายปฏิรูป” ที่ให้ ส.ว. สามารถเข้ามาร่วมพิจารณากฎหมายได้พร้อมกับ ส.ส. 

กฎหมายอย่างน้อย 27 ฉบับ ถูกนายกฯ ดอง-ดองนานสุด 471 วัน

จากข้อมูลของเว็บไซต์การรับฟังความคิดเห็นต่อร่าง พ.ร.บ. ตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ระบุว่า มี ร่าง พ.ร.บ.ที่ยังไม่ได้รับคำรับรองจากนายกฯ หรือ “ถูกดอง” อย่างน้อย 27 ฉบับ โดยร่าง พ.ร.บ. ที่ถูกเสนอโดย ส.ส. และถูกดองนานที่สุด คือ ร่าง พ.ร.บ.การแบ่งปันผลประโยชน์ข้าว ซึ่งอยู่ระหว่างรอนายกฯ พิจารณาให้คำรับรองมาแล้วอย่างน้อย 471 วัน โดยร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ มีสาระสำคัญ คือ ให้มีหน่วยงานที่ประกอบไปด้วยผู้ผลิต จำหน่วย รับซื้อ รวมถึงการบริหารจัดการธุรกิจเกี่ยวกับข้าวทั้งกระบวนการ เพื่อทำหน้าที่กำกับดูแลเกษตรกรทั้งในด้าน การผลิต จำหน่าย และกำหนดราคาข้าว และผลตอบแทน เพื่อให้เกิดการแบ่งปันผลประโยชน์อย่างเป็นธรรมระหว่างเกษตกร สหกรณ์เกษตร โรงสีข้าว และผู้จัดจำหน่ายข้าว

ส่วน ร่าง พ.ร.บ. ที่ถูกเสนอโดยภาคประชาชน และถูกดองนานที่สุด คือ ร่าง พ.ร.บ.บำนาญแห่งชาติ ซึ่งอยู่ระหว่างรอนายกฯ พิจารณาให้คำรับรองมาแล้วอย่างน้อย 311 วัน โดยร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ มีสาระสำคัญ คือ การกำหนดให้คนไทยที่มีอายุถึง 60 ปี มีสิทธิได้รับบำนาญแห่งชาติอย่างเสมอภาคกัน และเพิ่มจำนวนเงินเป็นอย่างน้อย 3,000 บาทต่อเดือน (อ้างอิงตามเส้นความจน) และให้มีคณะกรรมการหนึ่งชุดที่ประกอบไปด้วยภาคประชาชนจากกลุ่มผู้ใช้แรงงาน ผู้สูงอายุ เด็กและสตรี คนพิการ ฯลฯ คอยกำกับทิศทาง เช่น ช่วยพิจารณาจัดสรรงบประมาณและทำแผนแม่บทเปลี่ยนเงินสงเคราะห์ต่างๆ ที่ซ้ำซ้อนมาพัฒนาระบบสวัสดิการถ้วนหน้า

เกือบ 2 ปี “คสช.-2” นายกฯ รับรองกฎหมาย แค่ 2 ฉบับ

หากนับตั้งแต่วันที่ 10 กรกฎาคม 2562 ที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เข้ารับตำแหน่งนายกฯ จนถึงวันที่ 20 มกราคม 2564 มี ร่าง พ.ร.บ. ที่นายกฯ ให้คำรับรอง เพียง 2 ฉบับ ได้แก่

  • ร่าง พ.ร.บ.อ้อยและน้ำตาลทราย ที่ถูกเสนอโดยภาคประชาชน และมีสาระสำคัญ คือ แก้ไขเพิ่มเติมบทนิยามคำว่า อ้อย น้ำอ้อย น้ำตาลทราย ผลพลอยได้ และน้ำตาล และมีการแก้ไขเกี่ยวกับคุณสมบัติ ลักษณะต้องห้าม และองค์ประกอบของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย รวมถึง แก้ไขเพิ่มเติมเกี่ยวกับการกำหนดราคาอ้อยและผลตอบแทนการผลิตและจำหน่ายน้ำตาลทรายระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงาน โดยให้นำส่วนต่างที่เกิดขึ้นมาประกอบการคำนวณราคาอ้อยในปีถัดไป
  • ร่าง พ.ร.บ.ยาเสพติดให้โทษ ที่ถูกเสนอโดยพรรคภูมิใจไทย โดยมีสาระสำคัญคือ เพิ่มบทนิยามคำว่า “สถาบันพืชยาเสพติดแห่งประเทศ” ให้เป็นหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่วิจัย ผลิต จำหน่าย นำเข้า ส่งออก บริหารจัดการพืชยาเสพติด และสถาบันพืชยาเสพติดแห่งประเทศไทยเป็นผู้อนุญาตออกใบอนุญาตผลิต นำเข้า ส่งออก จำหน่าย หรือมีไว้ครอบครองซึ่งยาเสพติดให้โทษ(บางประเภท) และให้บุคคลธรรมดาที่มีสัญชาติไทยสามารถปลูกกัญชาเพื่อบริโภคส่วนบุคคลเพื่อรักษาโรค หรือผลิต จำหน่าย ได้ไม่เกิน 6 ต้น ต่อครอบครัว