TDRI กับข้อเสนอปฏิรูประบบกฎหมาย ‘ล้าหลัง-ล้นเกิน’ สร้างภาระ 2 แสนล้าน

การประชุมประจำปี 2563 ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI จัดขึ้นเมื่อ 6 ตุลาคมที่ผ่านมา ในหัวข้อ ‘แฮกระบบราชการ เปลี่ยนระบบปฏิบัติการประเทศ: จากบทเรียนการรับมือวิกฤติโควิด-19 สู่ความพร้อมรับมือความท้าทายในโลกใหม่’

“ที่น่าเป็นห่วงก็คือ รัฐไทยมีขีดความสามารถในการแก้ปัญหาและรับมือกับภาวะวิกฤติต่างๆ ลดลง เพราะความไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการ ที่เปรียบเสมือน “ระบบปฏิบัติการ” (Operating System หรือ OS) ของประเทศ เป็นระบบที่ตอบสนองช้า มีหน่วยความจำน้อย ชุดคำสั่งหรือกฎหมายล้าสมัย หรือมีข้อผิดพลาด (bug) มาก ทำให้เกิดต้นทุนสูงต่อสังคม มีปัญหาการเชื่อมต่อ (interface) ระหว่างโมดูลและการเชื่อมต่อกับภาคส่วนอื่น ทำให้เกิดปัญหาระบบล่ม (crash) บ่อยๆ ไม่สามารถแก้ไขปัญหาสำคัญของประเทศได้”

นี่คือธีมการจัดงานในปีนี้ในเว็บไซต์ TDRI โดยเทียบระบบราชการไทยกับการใช้งานคอมพิวเตอร์เพื่อให้ผู้คนในยุคใหม่เห็นภาพชัดเจนขึ้น

ภายในงานมีหลากหลายฟอรัม แต่ช่วงหนึ่งที่น่าสนใจคือ ‘กฎหมายในฐานะชุดคำสั่งประเทศ’ จาก ดร.กิรติพงศ์ แนวมาลี และ ดร.สลิลธร ทองมีนสุข จาก TDRI ต่อด้วยการเสวนา ‘ชุดคำสั่งมีปัญหา ประชาชนจะดีบักอย่างไร?’ โดย ปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา, รศ. สมชาย ปรีชาศิลปกุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ และยิ่งชีพ อัชฌานนท์ ผู้จัดการโครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw)

สลิลธรกล่าวว่า ในช่วง 3 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยมีกฎหมายประมาณ 70,000 ฉบับ มีใบอนุญาตเกือบ 1,700 ชนิด มีกระบวนงานที่เกี่ยวข้องกว่าประมาณ 10,500 กระบวนงาน มีคณะกรรมการตามกฎหมายจำนวน 345 คณะ ซึ่งนับว่าเป็นจำนวนที่เยอะเกินกว่าที่ประชาชนจะเข้าใจได้ว่าปัจจุบันมีกฎหมายใดที่ถูกใช้บังคับอยู่บ้าง รัฐจึงควรพิจารณาถึงมาตรการทางกฎหมายที่เหมาะสม ไม่ใช่ตั้งคณะกรรมการหรือออกใบอนุญาตในทุกกรณี

สลิลธรระบุว่า หากเปรียบกฎหมายเป็นชุดคำสั่งของประเทศ ถ้าออกแบบอย่างเหมาะสมได้สัดส่วนกับประโยชน์ในการแก้ปัญหาก็จะทำให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น ในทางกลับกันหากกฎหมายที่ออกมาไม่ได้ผลลัพธ์ตามต้องการหรือไปกระทบสิทธิของประชาชนก็มีความจำเป็นต้องทบทวนแก้ไขหรือยกเลิกต่อไป นอกจากนี้กฎหมายต้องสามารถปรับเปลี่ยนได้ตามบริบทที่เปลี่ยนแปลงไปทั้งทางสังคมและเศรษฐกิจ

กิรติพงศ์เสนออีกหนึ่งแนวทางในการแก้ปัญหาข้างต้นว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องมีการประเมินความจำเป็น และวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายต่อรัฐ ประชาชน และภาคธุรกิจ ผ่านการจัดทำ Regulatory Impact Assessment (RIA) หรือ การประเมินผลกระทบของกฎหมายซึ่งเป็นขั้นตอนก่อนออกกฎหมาย และ Regulatory Guillotine (RG) ซึ่งเป็นกระบวนการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายภายหลังบังคับใช้แล้ว โดยกระบวนการดังกล่าวต้องคำนึงถึงการรับฟังความคิดเห็นของทุกภาคส่วน และต้องยกเลิกกฎหมายฉบับที่ก่อให้เกิดผลกระทบกับประชาชนเกินควร หรือกฎหมายที่ล้าสมัย

กิรติพงศ์กล่าวอีกว่า ถึงแม้ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 77 จะได้รับรองให้มีการทำทั้ง RIA และ Regulatory Guillotine แต่การจัดทำกระบวนการดังกล่าวยังไม่มีคุณภาพเท่าที่ควร ส่งผลให้หน่วยงานของรัฐยังมีการออกกฎหมายที่ไม่จำเป็นอีกเป็นจำนวนมาก

“จากการศึกษาของทีดีอาร์ไอ พบว่า กฎหมายและระเบียบเกี่ยวกับการขออนุญาตมีจำนวน 1,000 กระบวนงานนั้นสร้างต้นทุนประชาชนประมาณ 2 แสนล้านบาทต่อปี หากมีการตัดโละกฎหมายที่ไม่จำเป็น ภาคเอกชนจะสามารถประหยัดต้นทุนลงได้ราว 1.3 แสนล้านต่อปี หรือเทียบเท่าร้อยละ 0.8 ของ GDP ปี 2561” กิรติพงศ์กล่าว

ด้านเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้เล่าถึงปัญหาที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาประสบตั้งแต่ปี 1939 ว่า ระบบกฎหมายไทยมีการเปลี่ยนแปลงน้อยมาก ทั้งที่จริงแล้วกฎหมายต้องเป็นพลวัตร หมายความว่า ต้องเปลี่ยนแปลงตามลักษณะของสังคม ตามความต้องการของโลก เช่น ปัจจุบันเทรนด์ส่วนใหญ่ของโลกคือการพูดถึง Aging society หรือสังคมผู้สูงอายุ สมัยก่อนการคุมกำเนิดเป็นเรื่องจำเป็นเพราะเราต้องการควบคุมจำนวนประชากร แต่ขณะนี้สถานการณ์ตรงกันข้าม การคุมกำเนิดอาจไม่จำเป็นอีกต่อไปแล้ว

ปกรณ์ระบุว่า “ปัจจุบันระบบกฎหมายไทย 90% ยังเป็นระบบควบคุม คือ เกือบทุกอย่างยังต้องขออนุญาต สาเหตุที่เป็นแบบนี้เพราะเวลาจะออกกฎหมายใหม่ก็มักไปลอกของเก่ามาซึ่งมันเคยเหมาะกับยุคสมัยหนึ่งแต่อาจไม่เหมาะกับยุคสมัยนี้แล้ว นี่จึงเป็นที่มาว่าทำไมกฎหมายไทยถึงไม่ทันสมัยเสียที รวมถึงประเด็นสำคัญคือ ออกกฎหมายโดยขาดการรับฟังความเห็นประชาชนที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นๆ อย่างจริงจัง”

นอกจากนี้ ปกรณ์พูดถึงการรับฟังความเห็นของประชาชนไว้ว่า วิธีที่ดีที่สุดของการร่างกฎหมายให้ตรงกับความต้องการของประชาชนมากที่สุดคือการเปิดกว้างรับฟังความคิดเห็น เชิญผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องมาให้ความเห็นประกอบ เพื่อให้ได้ข้อมูลที่สมบูรณ์ เมื่อเข้าสภาก็จะมีผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอื่นอีกมาช่วยกันเติมเต็มให้สมบูรณ์มากขึ้น ทั้งนี้ ทางกฤษฎีกาฯ ได้พยายามเปิดช่องทางในการแสดงความคิดเห็นมาตั้งแต่ปี 2548 แต่ปัญหาหนึ่งที่ต้องยอมรับคือ ทัศนคติของข้าราชการที่จะต้องมีการปรับ ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ตัวกฎหมาย แต่อยู่ที่คนบังคับใช้เสียมาก

“ตอนนี้กฤษฎีกาได้กำหนดนโยบายขึ้นมาใหม่ คือ better regulation for better life หมายความว่า เราเอาเรื่องความอยู่ดีมีสุขของประชาชนเข้ามามีส่วนด้วย ไม่ใช่ว่าทำกฎหมายอะไรออกมาก็ได้ เป้าหมายสุดท้ายคือต้องบอกได้ว่าประชาชนได้ประโยชน์มากน้อยแค่ไหนอย่างไร ถ้าไม่มีประโยชน์ ก็ไม่ต้องออกมาเป็นกฎหมาย เพราะการออกกฎหมายคือการจำกัดสิทธิ เสรีภาพประชาชน” เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกากล่าว