ชมจริงหรือพีอาร์? มองเพดาน “การโฆษณาภาครัฐ” ผ่านกฎหมาย

ทุกวันนี้สื่อสังคมออนไลน์กลายเป็นพื้นที่ขนาดใหญ่ที่มีผู้คนมากหน้าหลายตาเข้ามาอาศัยอยู่ด้วยกัน และด้วยการเกิดขึ้นของสื่อสังคมออนไลน์ที่ถูกจัดเป็น ‘สื่อใหม่’ ก็ได้เปิดทางให้มีการทำโฆษณาในรูปแบบใหม่บนโลกออนไลน์ที่ซับซ้อนและแยบยลขึ้นจนเกิดข้อถกเถียงในวงการสื่อสารมวลชนเกี่ยวกับเรื่องจริยธรรมของสื่อกับการโฆษณา

อย่างไรก็ดี การโฆษณาประชาสัมพันธ์โดยปกติแล้วไม่ใช่เรื่องผิดบาป เพียงแต่ก็ยังมีเส้นที่ยังต้องกำกับกันอยู่บ้างเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคสื่อไม่ให้ถูกครอบงำ หรือชักจูงให้หลงเชื่อจนเกิดผลเสีย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการประชาสัมพันธ์ หรือโฆษณาจากภาครัฐที่นำเม็ดเงินภาษีประชาชนไปใช้ ยิ่งต้องมีการกำกับอย่างเคร่งครัด ยกตัวอย่างในบางประเทศก็มีกฎหมายกำกับ โดยวางหลักการสำคัญไว้ว่า การประชาสัมพันธ์นั้นต้องไม่เอื้อประโยชน์ทางการเมือง ต้องเปิดเผยการใช้จ่ายเงิน และมีหน่วยงานกำกับการจัดซื้อจัดจ้าง

เปิดกฎหมายคุมโฆษณาภาครัฐในต่างประเทศ

จากรายงาน “การแทรกแซงสื่อสาธารณะโดยฝ่ายการเมือง” ของ ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และนายธิปไตย แสละวงศ์ คณะผู้วิจัยจากทีดีอาร์ไอ ที่ศึกษากฎหมายการกำกับการโฆษณาของภาครัฐจาก 5 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรเลีย แคนาดา สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส และสหรัฐอเมริกา ทำให้เห็นว่ากฎหมายและกลไกการควบคุมการโฆษณาประชาสัมพันธ์ของภาครัฐ มีสาระสำคัญดังนี้

หนึ่ง ต้องกำกับเนื้อหา ประเมินความคุ้มค่า ไม่โฆษณาเอื้อประโยชน์ทางการเมือง 

การกำกับเนื้อหาและประเมินความคุ้มค่า หมายถึง การที่มีหน่วยงานมากำกับ ‘ความเหมาะสม ความจำเป็น และความคุ้มค่า’ ในการจัดทำสื่อประชาสัมพันธ์ รวมถึงห้ามซื้อโฆษณาหรือประชาสัมพันธ์ในลักษณะสนับสนุนและเอื้อประโยชน์ต่อพรรคการเมืองหรือนักการเมือง และต้องไม่ใช้ชื่อ รูป เสียง ของนักการเมือง

ยกตัวอย่างเช่น ในประเทศออสเตรเลียจะให้หน่วยงานราชการเสนอโครงการผ่านกระทรวงการคลัง ทั้งนี้ ถ้าเป็นโครงการที่ใช้งบเกิน 250,000 ดอลลาร์ออสเตรเลีย จะต้องผ่านการประเมินความคุ้มค่าจากคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ที่ชื่อว่า Peer Review Group: PRG และคณะกรรมการอิสระด้านการสื่อสาร (Independent Communication Committee: ICC) ที่จะตรวจสอบเนื้อหาว่ามีผลประโยชน์ทางการเมืองแอบแฝงหรือไม่

หรือในประเทศฝรั่งเศส จะมีสำนักงานข้อมูลข่าวสารของรัฐบาล (Service d’information du Gouvernement: SIG) หน่วยงานใต้สังกัดนายกรัฐมนตรี ทำหน้าที่ให้คำปรึกษา ทั้งข้อกฎหมาย การคลัง และเทคนิคการผลิตสื่อ ให้กับหน่วยงานหรือกระทรวงต่างๆ ในการทำโฆษณาประชาสัมพันธ์ และจะมีศาลบัญชี (Cour des Comptes) ทำหน้าที่คล้ายสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินของไทย เข้ามาตรวจสอบการใช้งบประชาสัมพันธ์ว่าใช้ไปมากน้อยขนาดไหน และมีความคุ้มค่าเพียงใด

สอง ต้องเปิดเผยการใช้จ่ายเงินงบประมาณ 

สำหรับประเทศที่มีความโปร่งใสสูง ข้อมูลการใช้เงินงบประมาณเป็นเรื่องพื้นฐานที่จะต้องการเปิดเผย ซึ่งออสเตรเลีย แคนาดา และอังกฤษ ระบุเรื่องการเปิดเผยข้อมูลการใช้งบประมาณและการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อโฆษณาและประชาสัมพันธ์ของภาครัฐไว้เป็นการเฉพาะ

ที่ออสเตรเลีย การควบคุมการซื้อโฆษณาหรือประชาสัมพันธ์ของภาครัฐจะต้องมี ‘ระบบข้อมูลกลาง’ ที่ระบุรายชื่อผู้ผลิตสื่อและราคากลาง ทุกปีกระทรวงการคลังจะต้องทำรายงานสรุปการใช้จ่ายงบโฆษณาประชาสัมพันธ์เผยแพร่ไว้บนเว็บไซต์ โดยจะต้องระบุว่าแต่ละกระทรวงใช้งบไปเท่าไร กับแผนงานอะไร และในสื่อใดบ้าง

ที่แคนาดา แต่ละกระทรวงจะต้องเสนอแผนการโฆษณาในปีนั้นๆ ออกมา และการขออนุมัติงบประมาณต้องประกาศรายละเอียดให้ประชาชนได้รับทราบ และเปิดเผยสัญญาจ้างโครงการประชาสัมพันธ์ทุกฉบับ

ที่สหราชอาณาจักร จะมีกระทรวงการจัดซื้อจัดจ้าง (Public Works and Government Services Canada: PWGSC) เปิดเผยสัญญาจ้างโครงการประชาสัมพันธ์ทุกฉบับเผยแพร่ต่อสาธารณชน

สาม ต้องมีหน่วยงานกำกับการจัดซื้อจัดจ้าง 

การกำกับการจัดซื้อจัดจ้างในแต่ละประเทศจะมีความคล้ายกันคือ รวมศูนย์การจัดซื้อจัดจ้างไว้ที่หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง อย่างออสเตรเลีย กระทรวงการคลังจะเป็นหน่วยงานควบคุมกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง และหาราคากลางและผู้ผลิตจากภายนอก จะต้องค้นจากระบบข้อมูลกลางที่กระทรวงการคลังเก็บรวบรวมข้อมูลเอาไว้ ส่วนแคนาดาจะมีกระทรวงการจัดซื้อจัดจ้างดูแลระบบข้อมูลการจัดการโฆษณาประชาสัมพันธ์และเป็นผู้จัดหาและทำสัญญาจ้างผู้ผลิตสื่อ หรือในฝรั่งเศส แม้ว่าแต่ละหน่วยงานมีอิสระในการพิจารณาเสนองบประมาณเพื่อการโฆษณาและประชาสัมพันธ์ แต่จะมีสำนักงานข้อมูลข่าวสารของรัฐบาลหน่วยงานใต้สังกัดนายกรัฐมนตรี เป็นผู้ดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างให้

ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายเฉพาะ มีแต่ระเบียบสำนักนายกฯ

ประเทศไทยมีมาตรการและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการใช้งบประชาสัมพันธ์ของภาครัฐอยู่บ้าง เช่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการประชาสัมพันธ์แห่งชาติ พ.ศ. 2529 ที่กำหนดให้มีกลไกในการกำหนดแนวทางในการจัดทำสื่อประชาสัมพันธ์ภาครัฐให้เป็นระบบหรือมีเอกภาพ แต่ไม่ได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์หรือข้อห้ามในการจัดทำสื่อโฆษณา อีกทั้งในหลักเกณฑ์ อัตราค่าใช้จ่าย และแนวทางการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปี ที่ออกโดยสำนักงบประมาณ (สงป.) ก็เป็นแค่หลักเกณฑ์หรือกรอบค่าใช้จ่ายในการใช้สื่อโฆษณาแต่ละประเภทเท่านั้น

อย่างไรก็ดี คณะกรรมาธิการปฏิรูปการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) เคยเสนอ ร่าง พ.ร.บ.การโฆษณาประชาสัมพันธ์ของภาครัฐ พ.ศ. …. ขึ้นมาพิจารณาเพื่อให้เป็นกฎหมายแม่บท โดยเสนอให้มีคณะกรรมการการกำกับดูแลการโฆษณาประชาสัมพันธ์ภาครัฐ และเน้นให้เกิดความโปร่งใสว่า นำเงินโฆษณาประชาสัมพันธ์นั้นมาจากไหน มีหน่วยงานใดดูแล และห้ามไม่ให้มีข้อความ ภาพ เสียง ของเจ้าหน้าที่รัฐ ข้าราชการการเมือง หรือเครื่องหมายหรือสัญลักษณ์ใดๆ ที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง แต่หลังจากผ่านที่ประชุม สปช. เมื่อ 20 กรกฎาคม 2558 จากนั้นเรื่องก็เงียบหายไป