24 มิถุนายน 2563 เป็นวันครบรอบ 88 ปีการอภิวัฒน์สยาม จากจุดเริ่มต้นที่คณะราษฎรได้ใช้อำนาจเข้าเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 รื้อถอนระบอบเก่า คือ สมบูรณาญาสิทธิราชย์ และก่อตั้งระบอบใหม่ที่มีอำนาจสูงสุดอยู่ที่ประชาชน คือระบอบประชาธิปไตย ต่อมาในวันที่ 27 มิถุนายน 2475 ได้มีการตรา “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475” เปรียบได้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกในประวัติศาสตร์ไทย โดยมีสาระสำคัญ คือ จำกัดอำนาจสถาบันกษัตริย์เพื่อเปลี่ยนโฉมหน้าของสถาบันจากกษัตริย์ผู้มีอำนาจสูงสุดมาเป็นกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) และก่อตั้งสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้เป็นไปตามวิถีทางประชาธิปไตยและให้ราษฎรทั้งหลายมีส่วนร่วมในทางการเมืองกับประเทศชาติ
แม้จะใช้ชื่อว่า “พระราชบัญญัติ ‘ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน’ สยามชั่วคราว พ.ศ. 2475” แต่ก็มีสถานะเป็นรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุด ซึ่งต่อมาภายหลังได้มีการบัญญัติคำว่า ‘รัฐธรรมนูญ’ เพื่อใช้แทนคำว่า ‘ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน’ โดยพระองค์เจ้าวรรณไวทยากร กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์
เมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญฉบับแรกแล้ว จะพบความพยายามวางรากฐานบางอย่างไว้ เช่น การกำหนดรูปแบบของสภาและวางแผนวิธีการเลือกตั้งเป็นขั้นตอนตามระยะเวลา ซึ่งเนื้อหาดังกล่าวไม่ได้สะท้อนความมุ่งหมายว่าจะใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้อย่าง ‘ชั่วคราว’ ดังที่ปรากฏในชื่อเลยแม้แต่น้อย อาจกล่าวได้ว่า แม้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 จะถูกบังคับใช้เพียงระยะเวลาสั้นๆ แต่ก็เต็มไปด้วยหลักคิดที่นำเสนอกลไกรับรองอำนาจของประชาชนที่น่าพิจารณาเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อให้เห็นระบอบการเมืองในฝันเมื่อวันนั้นที่ยังพอหลงเหลือหรือถูกทำลายไปแล้วในวันนี้
ข้อพิจารณาเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญฉบับแรกและรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
โดยเหตุที่เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกและเป็นช่วงริเริ่มการก่อตั้งระบอบใหม่ จึงมีทั้งสิ้นเพียง 39 มาตราเท่านั้น และในคำปรารภก็มีเพียงถ้อยคำสั้นๆ แต่ย้ำชัดถึงเจตนารมณ์ว่า “…โดยที่คณะราษฎรได้ขอร้องให้อยู่ใต้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยาม ‘เพื่อบ้านเมืองจะได้เจริญขึ้น’ และโดยที่ได้ทรงยอมรับตามคำขอร้องของคณะราษฎร จึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติขึ้นไว้…”
ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันประกอบไปด้วยบทบัญญัติทั้งสิ้น 279 มาตรา คำปรารภก็มีเนื้อหาที่ยืดยาวไปตามสภาพบริบทของสังคม โดยมุ่งเน้นไปถึงการอธิบายสถานการณ์ในอดีตที่ส่งผลให้มีการรัฐประหารจนต้องทำการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เช่น
“…การปกครองก็มิได้มีเสถียรภาพหรือราบรื่นเรียบร้อยเพราะยังคงประสบปัญหาและข้อขัดแย้งต่าง ๆ บางครั้งเป็นวิกฤติทางรัฐธรรมนูญที่หาทางออกไม่ได้…”
“…การที่มีผู้ไม่นำพาหรือไม่นับถือยำเกรงกฎเกณฑ์การปกครองบ้านเมือง ทุจริตฉ้อฉลหรือบิดเบือนอำนาจ…”
อีกทั้งยังสาธยายถึงโครงสร้างของตัวรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้แก่
“…กำหนดกลไกเพื่อจัดระเบียบและสร้างความเข้มแข็งแก่การปกครองประเทศขึ้นใหม่…”
“…การให้สถาบันศาลและองค์กรอิสระอื่นซึ่งมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ สุจริต เที่ยงธรรม…”
“…การวางกลไกป้องกัน ตรวจสอบ และขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เข้มงวด เด็ดขาด เพื่อมิให้ผู้บริหารที่ปราศจากคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลเข้ามามีอำนาจในการปกครองบ้านเมืองหรือใช้อำนาจตามอำเภอใจ…”
จะได้เห็นว่า คำปรารภของรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับก็เป็นเครื่องมือหนึ่งในการสะท้อนเจตนารมณ์ของผู้ร่างและบริบททางสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป นอกจากนี้ยังมีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับแรกและรัฐธรรมนูญปัจจุบันที่เป็นเครื่องมือสะท้อนเจตนารมณ์ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ บริบททางสังคม การวางโครงสร้างทางการเมืองผ่านการใช้กฎหมายรัฐธรรมนูญ ดังนี้
บทบัญญัติแรกของรัฐธรรมนูญ
ในมาตรา 1 ของรัฐธรรมนูญฉบับแรก ได้กำหนดให้ “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย” ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกลับมุ่งเน้นไปที่การกำหนดให้ “ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้”
อย่างไรก็ดี ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็ไม่ได้ละทิ้งเรื่องอำนาจสูงสุดเสียทีเดียว โดยบัญญัติไว้ในมาตรา 3 ให้ “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ”
คุ้มครองกษัตริย์ห้ามฟ้องร้องเหมือนเดิม ไม่ให้อำนาจสภาวินิจฉัย
ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกค่อนข้างจำกัดอำนาจของพระมหากษัตริย์ไว้ เพื่อให้เป็นไปตามหลักกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ โดยพระมหากษัตริย์มีอำนาจในการยับยั้งการออกกฎหมายที่ผ่านความเป็นชอบของสภาได้ โดยการไม่ลงพระนามเพื่อประกาศใช้กฎหมายนั้น แต่ต้องแสดงเหตุผลที่ไม่ยอมทรงลงพระนาม และสามารถส่งกฎหมายนั้นคืนมายังสภาเพื่อพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง อย่างไรก็ดี อำนาจนั้นมีลักษณะที่ไม่เด็ดขาด ถ้าสภาลงมติยืนตามมติเดิม แม้พระมหากษัตริย์ไม่เห็นพ้องด้วย สภาก็ยังมีอำนาจผ่านร่างกฎหมายนั้นออกมาใช้บังคับเป็นกฎหมายได้
และพระมหากษัตริย์ยังมีอำนาจในการประกาศสงคราม แต่ต้องใช้พระราชอำนาจนี้ตาม ‘คำแนะนำ’ ของกรรมการราษฎร ซึ่งทำหน้าที่คล้ายคณะรัฐมนตรี นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญฉบับแรกยังกำหนดให้ ‘การกระทำของกษัตริย์’ ต้องมีกรรมการราษฎรคนใดคนหนึ่งลงนาม โดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรทั้งหมด 15 คน หากพระมหากษัตริย์กระทำการใดไปโดยลำพังก็อาจส่งผลให้การกระทำนั้นตกเป็นโมฆะ (สิ้นผลไป) และยังกำหนดให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้สิทธิแทนในกรณีที่พระมหากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร
แม้จะจำกัดอำนาจไว้อย่างเข้มข้น แต่ในอีกทางหนึ่งก็มีการคุ้มครองพระมหากษัตริย์เช่นกัน ในรัฐธรรมนูญฉบับแรก ได้วางหลักการให้พระมหากษัตริย์จะถูกฟ้องคดีในชั้นศาลไม่ได้ แต่คงไว้ซึ่งข้อยกเว้นที่ให้อำนาจของสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้วินิจฉัยกรณีที่พระมหากษัตริย์ทำผิด
ส่วนในรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดสถานะของพระมหากษัตริย์ไว้เช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ว่า “…ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” ซึ่งเป็นถ้อยคำที่ไม่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญครั้งเปลี่ยนแปลงการปกครอง พระมหากษัตริย์ยังคงมีอำนาจในการยับยั้งร่างพระราชบัญญัติที่ยังไม่ผ่านสภา แต่เปลี่ยนแปลงไปในขั้นตอนและกระบวนการ โดยการยับยั้งกฎหมายสามารถทำได้ทั้งโดยตรง คือ ไม่ทรงเห็นชอบด้วยและพระราชทานคืนมายังรัฐสภา และโดยปริยาย คือปล่อยให้พ้นเก้าสิบวันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา รัฐสภาจะต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัตินั้นใหม่ ถ้ารัฐสภามีมติยืนยันตามเดิมด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมด นายกรัฐมนตรีต้องนำร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายอีกครั้งหนึ่ง เมื่อพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานคืนมาภายในสามสิบวัน ให้นายกรัฐมนตรีนำพระราชบัญญัตินั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายได้เสมือนว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว
พระมหากษัตริย์ยังคงมีอำนาจในการประกาศสงคราม ด้วย ‘ความเห็นชอบจากรัฐสภา’ อันเป็นผู้แทนประชาชนเสียก่อน โดยอาศัยมติไม่น้อยกว่าสองในสาม แต่การกระทำของพระมหากษัตริย์บางประการยังไม่ต้องมีผู้แทนประชาชนเป็นผู้ลงนามรับสนองตามหลักการที่ได้กำหนดไว้ เช่น การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่ง การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์
และข้อแตกต่างอีกประการหนึ่ง คือ ในกรณีที่พระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในประเทศไทย หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะทรงแต่งตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้น ให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ‘หรือไม่ก็ได้’ ซึ่งมิได้บังคับอย่างชัดเจนเหมือนในรัฐธรรมนูญฉบับแรกว่าให้ผู้ใดหรือองค์กรใดปฏิบัติหน้าที่แทน
ส่วนในหลักการคุ้มครองพระมหากษัตริย์นั้นยังคงดำรงอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน โดยห้ามไม่ให้กล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ไม่ว่าจะในทางใดๆ ก็ตาม กล่าวคือ ไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่งหรือคดีอาญา ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า ในรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้ให้อำนาจสภาผู้แทนราษฎรวินิจฉัยกรณีที่พระมหากษัตริย์ทำผิด เหมือนในรัฐธรรมนูญฉบับแรก
ไอเดียสภาเดี่ยว ไม่มี ส.ว. ให้เลือกตั้งเมื่อประชาชนจบประถมศึกษา
รัฐธรรมนูญฉบับแรกได้ให้บุคคลที่มาจากการแต่งตั้งของผู้แทนคณะราษฎรเป็นสมาชิกในสภา และค่อยๆ เพิ่มบทบาทของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งไปทีละขั้น โดยแบ่งรูปแบบของฝ่ายนิติบัญญัติออกเป็นสามสมัย ดังนี้
สมัยที่หนึ่ง ผู้แทนราษฎร 70 คนมาจากการ ‘แต่งตั้ง’ ของคณะผู้รักษาพระนครฝ่ายทหารซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจแทนคณะราษฎร
สมัยที่สอง ภายในหกเดือนนับแต่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ หรือจนกว่าประเทศจะสงบเรียบร้อย สภามีบุคคลสองประเภท ประเภทแรกคือผู้แทนราษฎรซึ่งมาจากการ ‘เลือกตั้ง’ จังหวัดละหนึ่งคน และประเภทที่สองคือสมาชิกที่มาจากการ ‘แต่งตั้ง’ ในสมัยที่หนึ่ง 70 คน ถ้าหากขาดก็ให้ใช้วิธีเลือกตั้ง
สมัยที่สาม ได้กำหนดเงื่อนไขให้เมื่อราษฎรทั่วประเทศสอบไล่วิชาประถมศึกษาได้เป็นจำนวนเกินกว่าครึ่ง แต่ต้องไม่เกินสิบปีนับแต่วันใช้ธรรมนูญนี้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องมาจากการ ‘เลือกตั้ง’ โดยราษฎรทั้งหมด
จะเห็นได้ว่าในรัฐธรรมนูญฉบับแรกได้วางโครงสร้างให้สภาของประเทศไทยเป็นสภาเดี่ยว คือมีแต่สภาล่างหรือสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ในขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดโครงสร้างเป็นสภาคู่ คือ วุฒิสภา ซึ่งชุดแรกจำนวน 250 คนตามที่กำหนดในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจะมาจากการสรรหาของคณะกรรมการที่แต่งตั้งโดย คสช. มีอายุห้าปี และสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
สำหรับอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญฉบับแรกคือการออกกฎหมาย ดูแลควบคุมกิจการของประเทศ และประชุมกันถอดถอนกรรมการราษฎรหรือพนักงานรัฐบาล
ส่วนในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจและหน้าที่กว้างขวางกว่าผู้แทนราษฎรในรัฐธรรมนูญฉบับแรก โดยมีอำนาจหลักๆ ดังต่อไปนี้
หนึ่ง เสนอและพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและร่างพระราชบัญญัติ
สอง การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ผ่านการตั้งกระทู้ถาม เปิดอภิปรายทั่วไป ตั้งคณะกรรมาธิการ เพื่อกระทํากิจการ พิจารณาสอบหาข้อเท็จจริง หรือศึกษาเรื่องใดๆ
สาม การให้ความเห็นชอบแต่งตั้งบุคคลเป็นนายกรัฐมนตรี
สี่ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
สำหรับวุฒิสภา มีอำนาจหน้าที่หลัก คือ การประชุมวุฒิสภา ตรวจสอบฝ่ายบริหาร พิจารณากฎหมาย และยังมีอำนาจหน้าที่พิเศษ คือ ติดตาม เสนอแนะ และเร่งรัดการปฏิรูปประเทศ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายการปฏิรูปประเทศ และการจัดทำและดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติอีกด้วย
สำหรับเอกสิทธิ์ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ได้ถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกให้สมาชิกไม่ต้องรับผิดในการพูด การแสดงความคิดเห็น หรือในการออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุม และไม่อาจถูกฟ้องร้องเพราะเหตุดังกล่าวได้ อีกทั้งการฟ้องร้องสมาชิกของสภาผู้แทนราษฎรเป็นคดีอาญาจะต้องได้รับอนุญาตจากสภาก่อนศาลจึงจะรับฟ้องได้
ในรัฐธรรมนูญปัจจุบันก็ยังคงหลักการดังกล่าวไว้ โดยการกล่าวถ้อยคำใดในทางแถลงข้อเท็จจริง แสดงความคิดเห็นหรือออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุมเป็นเอกสิทธิ์โดยเด็ดขาด จะนำไปฟ้องร้องไม่ได้ แต่ไม่คุ้มครองในกรณีที่การประชุมนั้นมีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์หรือทางอื่น แล้วถ้อยคำที่กล่าวไปปรากฏนอกบริเวณรัฐสภา และการกล่าวถ้อยคำนั้นมีลักษณะเป็นความผิดทางอาญาหรือละเมิดสิทธิในทางแพ่งต่อบุคคลอื่นซึ่งมิใช่รัฐมนตรีหรือสมาชิกสภา และได้ห้ามไม่ให้จับ คุมขัง หรือหมายเรียกตัวสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาไปทำการสอบสวนในฐานะที่สมาชิกผู้นั้นเป็นผู้ต้องหาในคดีอาญา ในระหว่างสมัยประชุมสภา เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากสภาหรือเป็นการจับในขณะกระทำความผิด
เลือกตั้ง ส.ส. ทางอ้อม ข้อเสนอตั้งต้นที่ไม่เคยได้ใช้
ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้นได้กำหนดวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสำหรับสมัยที่สองไว้ โดยให้ราษฎรเลือกผู้แทน เพื่อให้ผู้แทนไปเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอีกทอดหนึ่ง เป็นลำดับดังนี้
หนึ่ง ราษฎรในหมู่บ้านเลือกผู้แทนเพื่อออกเสียงตั้งผู้แทนตำบล
สอง ผู้แทนหมู่บ้านเลือกผู้แทนตำบล
สาม ผู้แทนตำบลเป็นผู้เลือกตั้งสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎร
การเลือกตั้งสมาชิกในสมัยที่สาม รัฐธรรมนูญฉบับแรกไม่ได้ระบุรายละเอียดไว้ แต่ได้เปิดช่องให้มีการบัญญัติกฎหมายออกมาภายหลัง เพื่อกำหนดวิธีการที่ให้สมาชิกได้เลือกตั้งผู้แทนในสภาโดยตรง
ส่วนผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีอยู่สองรูปแบบ คือ ผู้แทนราษฎรแบบเขตที่มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนจำนวน 350 คน และอีกประเภทคือผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง จำนวนหนึ่งร้อยห้าสิบคน ซึ่งมาจากการคำนวณโดยอาศัยระบบจัดสรรปันส่วนผสม อันเป็นวิธีการใหม่ที่ปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
