พ.ร.ก.กู้เงินฯ: ช่องทางหาเงินพิเศษของรัฐบาลที่ต้องจับตา

เพื่อแก้ปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจรวมถึงการรับมือกับปัญหาทั้งหมดทั้งมวลที่เกิดขึ้นภายหลังการระบาดของโคโรน่าไวรัสสายพันธ์ุใหม่ หรือ “โควิด-19” รัฐบาลประยุทธ์-2 หรือ “คสช.2” เตรียมออกมาตรการกู้เงินพิเศษอย่างน้อย 1 ล้านล้านบาท ซึ่งมาตรการดังกล่าวไม่ใช่มาตรการใหม่ เป็นมาตรการที่เคยถูกใช้มาแล้วหลายครั้งในอดีต

สิ่งที่น่าสนใจ คือ การกู้เงินดังกล่าวจะเป็นการใช้ “ช่องทางพิเศษ” ในการกู้เงิน ตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งมีกรอบเพดานการกู้เงินที่สูงกว่า การกู้ตาม พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ อีกทั้งการตราเป็นพระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ก็สร้างข้อจำกัดในการตรวจสอบแก้ไขวงเงินกู้ที่รัฐบาลต้องใช้ว่ามีความเหมาะสมหรือไม่

แต่อย่างไรก็ดี พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ ได้กำหนดขั้นตอนและวิธีกำกับการกู้เงินของรัฐบาลเอาไว้บางส่วนแล้ว เช่น ต้องมีรายละเอียด มีแผนงานที่คุ้มค่า มีหน่วยงานรับผิดชอบชัดเจน รวมถึงการกู้เงินจะต้องไม่ให้ทำหนี้สาธารณะคงค้างเพิ่มขึ้นจนเกินจากกรอบที่ตั้งไว้ เป็นต้น 

 

กู้เงินผ่าน “พ.ร.ก.” ช่องทางพิเศษในช่วงวิกฤติ 

การใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาลจะต้องดำเนินการภายใต้กรอบของกฎหมาย ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 140 ได้กำหนดให้การจ่ายเงินแผ่นดินต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง หรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งการกู้เงินของรัฐบาลสัมพันธ์กับการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน จึงจำเป็นต้องเป็นไปตามกฎหมายข้างต้น 

สำหรับการกู้เงินของรัฐบาล กฎหมายหลักที่เกี่ยวข้องคือ พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 20 ที่ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินได้เฉพาะการกู้เงินมาชดเชยการขาดดุลงบประมาณหรือเมื่อมีรายจ่ายสูงกว่ารายได้ เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม เพื่อปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะ เพื่อให้หน่วยงานอื่นกู้ต่อ หรือเพื่อพัฒนาตลาดตราสารหนี้ภายในประเทศ 

แต่การกู้ที่นอกเหนือไปจากเงื่อนไขตาม พ.ร.บ.หนี้สาธารณะฯ ให้เป็นไปตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ซึ่งในมาตรา 53 ได้กำหนด “ช่องทางพิเศษ” ให้อำนาจรัฐบาลโดยผ่านทางกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อนำมาแก้ไขปัญหาวิกฤติของประเทศได้ก่อน โดยจะต้องมีการออกกฎหมายเป็นการเฉพาะและเป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วนโดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทันเท่านั้น

ที่ผ่านมา การกู้เงินตามมาตรา 53 ของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ ปรากฏอยู่ในรูปของการตราเป็น พ.ร.ก. ซึ่งจะต้องเป็นกรณีฉุกเฉินจำเป็นเร่งด่วนอันไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 172 ที่ให้อำนาจรัฐบาลออกพระราชกำหนดเพื่อเพิ่มอำนาจให้กระทรวงการคลังทำการกู้เงินในช่วงวิกฤติการณ์ต่างๆ ของประเทศได้ โดยรัฐบาลจะเป็นผู้กำหนดวงเงินและวัตถุประสงค์ในการใช้เงินที่กู้ตามความจำเป็นและเหมาะสมของสถานการณ์ 

ตัวอย่างของ พ.ร.ก.กู้เงิน ที่ถูกใช้เพื่อแก้ปัญหาวิกฤติต่างๆ เช่น พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ. 2552 จำนวน 400,000 ล้านบาท (พ.ร.ก.ไทยเข้มแข็ง) หรือ พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 จำนวน 350,000 ล้านบาท (พ.ร.ก.บริหารจัดการน้ำ) เป็นต้น 

 

รัฐบาลตั้งวงเงินกู้อย่างน้อย 1 ล้านล้านบาท

19 เมษายน 2563 ราชกิจจานุเบกษาเผยแพร่พระราชกำหนด (พ.ร.ก.) การเงินและงบประมาณรวม 3 ฉบับ โดยหนึ่งในนั้นคือ พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 คิดเป็นวงเงิน 1 ล้านล้านบาท

พ.ร.ก.ดังกล่าวได้แบ่งการใช้เงินเป็น 3 ส่วน ได้แก่ 

  • เพื่อแก้ไขปัญหาการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019
  • เพื่อช่วยเหลือ เยียวยา และชดเชยให้แก่ภาคประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการซึ่งได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019
  • เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019

โดยการกู้เงินนี้จะแบ่งสัดส่วนเป็น การกู้เงินเพื่อการแก้ไขปัญหาการระบาดและช่วยเหลือ เยียวยา และชดเชยให้แก่ภาคประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการ มีมูลค่ารวมกันไม่เกินหกแสนล้านบาท และเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบ มีมูลค่ารวมกันไม่เกินสี่แสนล้านบาท

ทั้งนี้ ให้มีคณะกรรมการกลั่นกรองการใช้จ่ายเงินกู้ประกอบด้วย

  • เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นประธานกรรมการ 
  • กรรมการประกอบด้วย ปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งจำนวนไม่เกินห้าคน เป็นกรรมการ
  • รองเลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นเลขานุการ และผู้แทนสำนักงบประมาณ และผู้แทนสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ เป็นผู้ช่วยเลขานุการร่วม 

ให้สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติรับผิดชอบงานวิชาการและธุรการของคณะกรรมการกลั่นกรองการใช้จ่ายเงินกู้

นอกจากนี้ ให้คณะกรรมการกลั่นกรองการใช้จ่ายเงินกู้ มีอำนาจหน้าที่พิจารณากลั่นกรองแผนงานหรือโครงการ กำกับดูแลการดำเนินงาน กำหนดวงเงินสำหรับรายการเงินสำรองจ่ายตามแผนงานหรือโครงการที่กำหนดไว้ในบัญชีท้ายพระราชกำหนดนี้ ซึ่งแบ่งเป็น

  • แผนงานเกี่ยวกับการแพทย์และสาธารณสุข ได้แก่ การจัดซื้อจัดหาอุปกรณ์ ยารักษาโรค วัคซีนป้องกัน รวมถึงการเตรียมความพร้อมด้านสถานพยาบาล และการรักษาพยาบาล โดยมีกระทรวงสาธารณสุขรับผิดชอบ วงเงิน 45,000 ล้านบาท
  • แผนงานช่วยเหลือเยียวยา ชดเชยภาคประชาชน เกษตรกร และผู้ประกอบการ โดยมีกระทรวงการคลังเป็นผู้รับผิดชอบ วงเงิน 555,000 ล้านบาท
  • แผนงานฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม เช่น การเพิ่มศักยภาพการผลิต การค้า การบริการ รวมถึงการส่งเสริมและกระตุ้นการบริโภคภาครัวเรือน โดยมีกระทรวงการคลังเป็นผู้รับผิดชอบ วงเงิน 400,000 ล้านบาท

 

รัฐบาลกู้ได้แต่ต้องคุ้มค่า โปร่งใส ตรวจสอบได้

การกู้เงินโดยอาศัยการตรา พ.ร.ก.นั้น ถือเป็นอีกตัวเลือกสำคัญสำหรับรัฐบาลในการระดมเงินเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจและเยียวยาความเสียหายของประชาชนจากวิกฤติไวรัสโคโรน่า และเป็นเครื่องมือที่ให้อำนาจรัฐบาลกู้เงินได้กว้างกว่าการกู้ตามกฎหมายว่าด้วยหนี้สาธารณะ แต่ในขณะเดียวกัน พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐก็วางกรอบในการกู้เงินและใช้จ่ายเงินไว้ ดังนี้

หนึ่ง กู้เงินนั้นจะต้องระบุรายละเอียดให้ชัดเจน เช่น วัตถุประสงค์ ระยะเวลาในการกู้ แผนงานหรือโครงการที่จะเบิกจ่าย ตลอดจนหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบ (มาตรา 53)

สอง การกู้เงินจะกระทำได้แต่เฉพาะเพื่อใช้จ่ายตามแผนงานหรือโครงการที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือสังคม และเมื่อหน่วยงานของรัฐซึ่งเป็นเจ้าของแผนงานหรือโครงการมีความพร้อมที่จะดำเนินการตามแผนงานหรือโครงการที่จะใช้จ่ายเงินกู้นั้นแล้ว (มาตรา 57)

สาม การเบิกจ่ายเงินกู้จะต้องเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการกู้เงินและระเบียบการเบิกจ่ายเงินอย่างเคร่งครัด และการใช้เงินจะต้องเป็นไปอย่างโปร่งใส คุ้มค่า และประหยัด (มาตรา 54) 

สี่ ให้มีการติดตามประเมินผล และการรายงานผลการใช้จ่ายเงินกู้ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี (มาตรา 58)

ห้า ถ้ามีเงินเหลือหรือไม่มีการดำเนินการหรือไม่มีความจำเป็นที่จะต้องใช้จ่ายเงินตามแผนงานหรือโครงการนั้นอีกให้นำส่งคืนคลัง (มาตรา 59) 

หก การกู้เงินต้องเป็นไปตามกรอบสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ซึ่งกรอบดังกล่าวกำหนดให้ยอดหนี้สาธารณะคงค้างต้องไม่เกินร้อยละ 60 ของจีดีพี ถ้าก่อหนี้เกินกว่ากรอบดังกล่าว รัฐมนตรีต้องรายงานเหตุผลและวิธีการ รวมถึงระยะเวลาที่หนี้สาธารณะจะกลับมาเป็นไปตามสัดส่วนดังกล่าว (มาตรา 50-51) 

 

รัฐสภาคือด่านสุดท้ายในการกู้เงินของรัฐบาล

อย่างที่กล่าวไปในตอนต้น รัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 172 ที่ให้อำนาจรัฐบาลออกพระราชกำหนดเพื่อเพิ่มอำนาจให้กระทรวงการคลังทำการกู้เงินในช่วงวิกฤติการณ์ต่างๆ ของประเทศได้ โดยรัฐบาลจะเป็นผู้กำหนดวงเงินและวัตถุประสงค์ในการใช้เงินที่กู้ตามความจำเป็นและเหมาะสมของสถานการณ์ แต่ทว่าการจะตรา พ.ร.ก.ก็จำเป็นจะต้องผ่านการอนุมัติเห็นชอบจากรัฐสภาด้วยเช่นกัน

อย่างไรก็ดี การตรา พ.ร.ก.มีข้อจำกัดสำคัญว่า ประชาชนยังไม่อาจใช้อำนาจผ่านทางสภาผู้แทนราษฎรเพื่อตรวจสอบได้ว่า จำนวนเงินที่รัฐบาลประยุทธ์จะกู้นั้นมีความเหมาะสมจำเป็นเพียงใด ซึ่งแตกต่างจากการกู้เงินในสถานการณ์ปกติ ที่รัฐบาลต้องกระทำภายใต้กฎหมายหลายฉบับ อาทิ กฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ กฎหมายวิธีการงบประมาณ กฎหมายเงินคงคลัง เป็นต้น ซึ่งจะต้องมีการจัดทำงบประมาณและต้องผ่านการกลั่นกรองจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเพื่อออกเป็น พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีเสียก่อน 

You May Also Like
อ่าน

ผ่านฉลุย! สส. เห็นชอบร่างกฎหมาย #สมรสเท่าเทียม วาระสาม ส่งไม้ต่อให้ สว.

27 มีนาคม 2567 สภาผู้แทนราษฎรมีมติ “เห็นชอบ” ร่างกฎหมายสมรสเท่าเทียมในวาระสาม ส่งไม้ต่อให้วุฒิสภาพิจารณาสามวาระ
อ่าน

จับตาประชุมสภา ลุ้น สส. ผ่านร่างกฎหมาย #สมรสเท่าเทียม วาระสอง-สาม

27 มีนาคม 2567 สภาผู้แทนราษฎรมีวาระพิจารณาร่างกฎหมายสมรสเท่าเทียมนวาระสอง-สาม หากสภามีมติเห็นชอบในวาระสาม ร่างกฎหมายก็จะได้พิจารณาต่อชั้นวุฒิสภา