ทำความเข้าใจ ‘ล็อค 3 ชั้น’ งานหินแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560

ทำความเข้าใจ ‘ล็อค 3 ชั้น’ งานหินแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560

เมื่อ 22 พ.ย. 2562
ปัจจุบันหลายกลุ่มต่างพูดเป็นเสียงเดียวกันว่ารัฐธรรมนูญ 2560 มีปัญหาหลายประการ และร่วมกันรณรงค์แก้ไขอย่างหนักหน่วง
 
แต่รู้หรือไม่ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นฉบับที่ได้ชื่อว่า ‘ร่างโดยคนกันเอง’ และ ‘แก้ไขยากที่สุด’ มันถูกออกแบบให้มีความสลับซับซ้อนอย่างยิ่ง แต่ด้วยการเขียนกฎหมายชั้นเซียนเพียง 2 มาตราก็สร้างระบบล็อคนิรภัย 3 ชั้นให้ปลอดการแก้ไขได้ 
 
นั่นคือ มาตรา 255 และ 256
 
เราจะทำให้ความซับซ้อนนั้นหายไปด้วยการแจกแจงเงื่อนปมที่เป็นอุปสรรคในการแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยละเอียด เพื่อประชาชนจะได้รู้ว่าต้องให้พละกำลังมากมายเพียงใดในการปลดล็อคครั้งนี้
 
กระบวนการการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 โดยสรุป
 
ในรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ในหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มีทั้งหมดเพียงสองมาตราคือ มาตรา 255 มาตรา 256
 
มาตรา 255 กำหนดเรื่องที่ไม่สามารถแก้ไขได้โดยเด็ดขาด คือ การแก้ไขที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ ซึ่งสอดคล้องไปกับมาตรา 1 ของรัฐธรรมนูญที่บอกว่า “ประเทศไทยเป็นราชอาญาจักรอันหนึ่งเดียว จะแบ่งแยกมิได้”
 
มาตรา 256 กำหนดกระบวนการแก้รัฐธรรมนูญไว้ทั้งหมดดังนี้
 
ผู้ที่สามารถยื่นญัตติหรือริเริ่มขอแก้รัฐธรรมนูญได้ต้องเป็น
 
1. คณะรัฐมนตรี
2. ส.ส.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 (100 คน ขึ้นไป) 
3. ส.ส.+ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของทั้งสองสภา (ส.ส.+ ส.ว. 150 คนขึ้นไป)
4. ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน
 
ญัตติแก้ไขเพิ่มต้องเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต่อรัฐสภาและให้รัฐสภาพิจารณา 3 วาระ ได้แก่
 
วาระแรก ขั้นรับหลักการ ต้องได้เสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งสองสภา และกำหนดเงื่อนไขพิเศษให้ในจำนวนนี้ต้องได้เสียงเห็นชอบจาก ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 
หมายความว่า ส.ส.+ส.ว. ต้องได้เสียงไม่น้อยกว่า 375 เสียงและในจำนวนนั้นต้องเป็น ส.ว. ไม่น้อยกว่า 84 เสียง
 
วาระที่สอง เป็นขั้นพิจารณาเรียงรายมาตรา ให้ถือเสียงข้างมาก คือ ส.ส. หรือ ส.ว.ก็ได้รวมกันให้ได้ 375 เสียงขึ้นไป แต่หากเป็นการแก้ไขที่ประชาชนเป็นผู้เสนอ ต้องเปิดโอกาสให้ผู้แทนประชาชนเสนอความคิดเห็นด้วย จากนั้นรอ 15 วัน จึงเข้าวาระสาม
 
วาระที่สาม เป็นขั้นสุดท้าย ต้องได้รับเสียงเห็นชอบเกินครึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา คือ ส.ส.+ส.ว. ต้องได้ไม่น้อยกว่า 375 เสียง แต่มีเงื่อนไขพิเศษกำหนดให้ต้องมี ส.ส. จากพรรคที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี  ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือรองประธานผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน 
 
เราลองมาคำนวณตามเงื่อนไขนี้กัน 
 
พรรคที่มีสมาชิกเป็น รัฐมนตรี ประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎร ประกอบด้วย 1) พลังประชารัฐ มี ส.ส. 117 คน  2) ประชาธิปัตย์ มี ส.ส.53 คน  3) ภูมิใจไทย มี ส.ส.51 คน 4) ชาติไทยพัฒนามี ส.ส.11 คน  = 232 คน
 
ดังนั้น พรรคที่ไม่มีตำแหน่งตามที่มาตรานี้กำหนดจึงมีจำนวน 268 คน รัฐธรรมนูญกำหนดให้ ส.ส จากพรรคที่ไม่มีตำแหน่งตามมาตรานี้ต้องออกเสียงเห็นชอบไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 นั่นแปลว่า จาก 268 คนต้องมีไม่น้อยกว่า 54 คนเห็นชอบด้วย
 
นอกจากนี้ยังคงกำหนดให้ต้องมีเสียงของ ส.ว.เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 (ไม่น้อยกว่า 84 เสียง) เมื่อมีมติเห็นชอบให้รอไว้ 15 วัน แล้วนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายให้พระมหากษัตริย์ลงพระปรมาภิไธย และประกาศในราชกิจจานุเบกษาบังคับใช้เป็นกฎหมาย
 
แต่ช้าก่อน มาตรา 256 ยังกำหนดให้มีการทำประชามติไว้ด้วยก่อนทูลเกล้าฯ หากเป็นการแก้ไขในเรื่องเหล่านี้
 
1. หมวด 1 บททั่วไป
2. หมวด 2 พระมหากษัตริย์ 
3. หมวด 15 การแก้ไขรัฐธรรมนูญ
4. เรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติ หรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ
5. เรื่องที่เกี่ยวข้องกับหน้าที่ หรืออำนาจของศาล หรือองค์กรอิสระ
6. เรื่องที่ทำให้ศาล หรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่ หรืออำนาจใด
 
สุดท้ายในรัฐธรรมนูญมาตรา 256 ยังกำหนดให้ก่อนที่นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ให้สิทธิ ส.ส. หรือ ส.ว. หรือทั้งสองสภารวมกัน จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของแต่ละสภา หรือทั้งสองสภารวมกัน เข้าชื่อเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น เป็นเรื่องเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบรัฐหรือไม่ หรือเป็นเรื่องที่ต้องทำประชามติก่อนหรือไม่ โดยศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วันนับจากวันที่ได้รับเรื่อง ในระหว่างนั้น นายกฯ จะนำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายไม่ได้ 
 
สรุปให้เข้าใจง่ายๆ ได้อีกครั้ง ดังนี้  
 
ล็อคชั้นที่ 1 : ส.ว.แต่งตั้ง ไม่เห็นชอบ
 
รัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดให้ ส.ว. ไม่ต้องมาจากการเลือกตั้ง ส.ว. ชุดแรกให้ดำรงตำแหน่ง 5 ปี (2562-2567) และให้มีที่มาแบบ "พิเศษ" ส.ว. 250 คน มีที่มา 3 ช่องทางซึ่งล้วนมาจากระบบการคัดเลือกของ คสช.ทั้งสิ้น
 
ส.ว. มีบทบาทอย่างมากว่าจะโหวตให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญผ่าน หรือไม่ผ่าน เนื่องจากรัฐธรรมนูญบังคับให้ต้องมีเสียง ส.ว.เห็นชอบไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 (84 คน) วิธีการลงคะแนนทั้งสองวาระเป็นการลงคะแนนเสียงแบบเปิดเผย ขานชื่อทีละคนด้วย หาก ส.ว. เห็นชอบไม่ถึงจำนวนที่กำหนดไว้เรื่องนี้ก็เป็นอันตกไป
 
หากดูผลงานที่ผ่านมา ส.ว. แต่งตั้งชุดนี้ยังไม่เคยโหวตแตกแถวกันเลย เช่น การโหวตเลือกนายกรัฐมนตรีที่ผ่านมา ทำให้พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา อดีตหัวหน้า คสช.ได้เป็นนายกรัฐมนตรีอีกสมัย 
 
ท่าทีของ ส.ว.(ที่แต่งตั้งโดย คสช.) อย่าง เสรี สุวรรณภานนท์ ยิ่งชัดเจน เมื่อเขาออกมาให้สัมภาษณ์ว่า บรรดา ส.ว.ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะประเด็นอำนาจ ส.ว. เพราะ ส.ว. มีหน้าที่รับผิดชอบบ้านเมืองในช่วงเปลี่ยนผ่าน 5 ปีให้ดำเนินไปด้วยความสงบเรียบร้อย
 
พรเพชร วิชิตชลชัย อดีตประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และประธานวุฒิสภาในปัจจุบัน ได้ออกมาให้สัมภาษณ์ไม่เห็นด้วยกับประเด็นการแก้รัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะประเด็นการแก้ไขถึงขั้นจะไม่ให้มี ส.ว. เนื่องจากเป็นส่วนเกินที่ไม่มีผลงาน หรือเป็น “ไส้ติ่ง” นั้น เห็นว่า ตลอดระยะเวลา 87 ปีที่เป็นประชาธิปไตย ประเทศไทยไม่เคยมีสภาเดี่ยว ยกเว้นหลังการรัฐประหาร อยากให้เป็นอย่างนั้นหรือ และผลงานของ ส.ว. ในช่วง 5 เดือนที่ผ่านมาก็ทำงานตามปกติ เพียงแต่ประชาชนอาจจะไม่เห็น หลังจากนี้หากกฎหมายปฏิรูปประเทศ และกฎหมายยุทธศาสตร์ชาติเข้าพิจารณา ส.ว. จะเห็นการทำงานของ ส.ว. ชัดขึ้นแน่นอน  
 
พล.อ.สมเจตน์ บุญถนอม หนึ่งใน ส.ว. ก็แสดงท่าทีชัดเจนยิ่งว่า บรรดา ส.ว. จะไม่ยอมให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญแน่นอน หากแตะต้องเรื่องของ ส.ว. เนื่องจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องใช้เสียงของ ส.ว. ด้วย 84 เสียง แล้วจะมี ส.ว. ที่ไหนมาสนับสนุน  
จึงเดาได้ไม่ยากว่า เพียงล็อคที่ 1 “เสียง ส.ว. 1 ใน 3” ก็หืดขึ้นคอแล้วสำหรับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 
 
ล็อคชั้นที่ 2 : ศาลรัฐธรรมนูญปัดตกร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไข
 
มาตรา 256 (9) กำหนดเงื่อนไขในการส่งร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญไปสู่มือศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ตีความว่าเป็นเรื่องที่ห้ามแก้หรือไม่ หรือเป็นเรื่องที่ต้องทำประชามติก่อนหรือไม่ โดยสามารถริเริ่มได้โดยง่าย ผ่านช่องทางใดก็ได้ 3 ทางคือ 
 
1) ส.ว.เข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 (ไม่น้อยกว่า 25 คน) 
2) ส.ส. เข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 (ไม่น้อยกว่า 50 คน) 
3) ส.ส.+ส.ว. เข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 (ไม่น้อยกว่า 75 คน) 
 
ต้องไม่ลืมว่า ศาลรัฐธรรมนูญ เป็นองค์กรที่อยู่กึ่งกลางระหว่างกฎหมายกับการเมือง ถือเป็นกลไกสำคัญในยามที่ประเทศต้องการตัดสินชี้ขาดทั้งในแง่ของการใช้อำนาจรัฐหรือความสับสนของการตีความกฎหมาย ผลของการตัดสินส่งผลกระทบให้เปลี่ยนโฉมหน้าการเมืองไทยมาหลายต่อหลายครั้ง ด้วยเหตุนี้ศาลรัฐธรรมนูญ (ตามหลักการ) จึงต้องมีหลักประกัน "ความเป็นอิสระ" ไม่ให้ตกเป็นเครื่องมือของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง 
 
กระนั้นก็ตาม หลังการรัฐประหารปีแรกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ซึ่งแต่งตั้งโดย คสช. ได้เห็นชอบบุคคลไปดำรงตำแหน่งศาลรัฐธรรมนูญแทนตำแหน่งที่ว่างลงจำนวน 2 คน ต่อมามีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจำนวน 5 คนที่กำลังจะหมดวาระ แต่ คสช. ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ต่ออายุให้ตุลาการจำนวน 5 คน ให้ยังทำงานต่อจนกว่าจะมีการสรรหาตุลาการใหม่แล้วเสร็จ ซึ่งนั่นก็รวมเป็น 7 คนแล้ว จากทั้งหมด 9 คน ที่มาจากอำนาจของ คสช.
 
หากดูผลงานศาลรัฐธรรมนูญ ในยุค คสช. เป็นต้นมา เราก็พอจะเห็นแนวโน้มบางประการ เช่น 
 
==> ตัดสินว่า พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติพ.ศ.2559 ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ ส่งผลให้มีผู้ที่รณรงค์ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญต้องถูก               ดำเนินคดีตามกฎหมายนี้จำนวนมาก 
==> ตัดสินยุบพรรคไทยรักษาชาติ
==> ไม่รับคำร้องผู้ตรวจการแผ่นดินที่ขอให้วินิจฉัยกรณี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี นำคณะรัฐมนตรีเข้าเฝ้าถวายสัตย์           ปฏิญาณไม่ครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญ 
==> ตัดสินให้ พล.อ.ประยุทธ์ ไม่เป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ ทำให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ 
       เป็นต้น
 
ล็อคที่ 3: ประชามติ 
 
ดังที่กล่าวไปว่ามีการกำหนดประเด็นต่างๆ ที่ต้องทำประชามติไว้เรียบร้อยแล้วด้วย หนึ่งในนั้นคือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ดังนั้นถ้าจะแก้ก็ต้องทำประชามติ การทำประชามติต้องมีกฎหมายเฉพาะ ซึ่งหากมีการทำประชามติครั้งใหม่ก็ต้องมีการร่าง พ.ร.บ.เกี่ยวกับการทำประชามติขึ้นใหม่ เนื่องจาก พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2559 นั้นออกมาเพื่อการทำประชามติ ร่างรัฐธรรมนูญ 2560 เท่านั้น
 
ความฟรีและแฟร์ในการทำประชามติเป็นเรื่องน่าจับตาอย่างยิ่ง เนื่องจากตัวอย่างเร็วๆ นี้ในการประชามติสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน จะพบว่า การรณรงค์มีความยากลำบากสำหรับผู้ที่ไม่เห็นด้วย เนื่องจากมีผู้ถูกดำเนินคดีจากการรณรงค์ไม่เห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ถึง 64 คน  และยังมีกิจกรรมสาธารณะเกี่ยวกับการแสดงความคิดเห็นเรื่องร่างรัฐธรรมนูญถูกปิดกั้นอย่างน้อยอีก 19 ครั้ง
 
ดังนั้น นี่จึงเป็นอีกเงื่อนไขที่จะกำหนดล่วงหน้าว่า ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ จะผ่านหรือไม่ผ่านประชามติ 
 
ยังไม่มีกลุ่มคนใดเสนอกระบวนการแก้รัฐธรรมนูญ ‘นอกสภา’
 
สุดท้ายแล้วจากการสำรวจกระแสการแก้ไขรัฐธรรมนูญในช่วงนี้พบว่า ทั้งภาคประชาชนที่รวมตัวกันเพื่อจะแก้ไขรัฐธรรมนูญ หรือพรรคการเมืองที่ต้องการจะแก้ไขรัฐธรรมนูญเอง ยังไม่มีกลุ่มใดหรือพรรคการเมืองใดที่เสนอแนวทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ไม่ผ่านกระบวนการทางรัฐสภา ตามมาตรา 256 ดังนั้น มาตรานี้จึงมีความสำคัญอย่างมากและเป็นไปดังที่ได้แจกแจงไป
 
ข้อเสนอต่างๆ ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญสรุปแล้วมี 2 แนวทางหลัก คือ 
หนึ่ง แก้เนื้อหาในมาตรา 256 เพื่อให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) เพื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ เพื่อให้กลับไปใช้รัฐธรรมนูญที่เหมือนกันฉบับ 2540 หรือร่างใหม่ทั้งฉบับที่เป็นรัฐธรรมนูญที่มาจากเสียงประชาชนทั้งหมด
 
สอง แก้รัฐธรรมนูญโดยการแก้รายมาตราตามประเด็นที่แต่ละกลุ่ม หรือแต่ละพรรคการเมืองสนใจ เช่น ยกเลิก ส.ว., การแก้ไขระบบเลือกตั้ง เป็นต้น 
 
ทั้งสองแนวทางนั้นล้วนแต่ต้องเริ่มกระบวนการแก้ไขผ่านรัฐสภาตามมาตรา 256 เท่านั้น