17 ตุลาคม 2562 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีนัดพิจารณาอนุมัติพระราชกำหนดโอนอัตรากำลังพล และงบประมาณบางส่วนของกองทัพบก กองทัพไทย กระทรวงกลาโหม ไปเป็นของหน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ซึ่งเป็นส่วนราชการในพระองค์ พ.ศ. 2562 หรือเรียกย่อๆ ว่า พ.ร.ก.โอนอัตรากำลังพลฯ ซึ่งอาจทำให้หลายคนสับสนว่า ทำไมสภาผู้แทนราษฎรถึงต้องพิจารณาพระราชกำหนด แล้วพระราชกำหนดนั้นแตกต่างจากพระราชบัญญัติอย่างไร จะขอสรุปไว้ในบทความนี้
พ.ร.ก.เป็นอำนาจเฉพาะของรัฐบาลในยามฉุกเฉิน
พระราชกำหนด (พ.ร.ก.) เป็นกฎหมายรูปแบบหนึ่งซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้นโดยคำแนะนำและยินยอมของคณะรัฐมนตรี โดยอาศัยอำนาจตามที่รัฐธรรมนูญวางไว้ว่าเป็นกรณีฉุกเฉิน ที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ หรือ พูดง่ายๆ ว่าเป็นเครื่องมือในการให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจตรากฎหมายแทนสภา แต่ต้องมีเหตุจำเป็นและฉุกเฉิน
โดยรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 172 กำหนดว่า "ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกําหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้
การตราพระราชกําหนดตามวรรคหนึ่ง ให้กระทําได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจําเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้"
ซึ่งคำว่า ฉุกเฉิน ในพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน ให้ความหมายไว้ว่า “ที่เป็นไปโดยปัจจุบัน ทันด่วน และต้องรีบแก้ไขโดยพลัน” และคำว่า “จำเป็น เร่งด่วน อันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้” หมายถึง ต้องทำทันที ถ้าไม่ทำจะเกิดผลร้ายแรงตามมา
ยกอย่างเช่น ในยุครัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ออกพระราชกำหนดเกี่ยวกับการประมงอย่างน้อยสองฉบับ คือ พ.ร.ก.การประมง พ.ศ.2558 และ พ.ร.ก.การประมง (ฉบับที่สอง) พ.ศ. 2560 เนื่องจากให้เหตุผลว่าขณะนั้นปัญหาการประมงไทยเป็นปัญหาที่จำเป็นเร่งด้วย ต้องเร่งแก้ไข เนื่องจากมีปัญหาการถูกใบเหลือง ในการทำประมงผิดกฎหมายจากสหภาพยุโรป ทำให้ไทยไม่สามารถส่งออกสินค้าจากการประมงไปที่สหภาพยุโรปได้
นอกจากนี้ คณะรัฐมนตรียังเสนอให้ตรา พ.ร.ก. ที่เกี่ยวกับภาษีอากรหรือเงินตราได้ โดยรัฐธรรมนูญ มาตรา 174 ระบุว่า ในกรณีที่มีความจำเป็นต้องมีกฎหมายเกี่ยวด้วยภาษีอากรหรือเงินตรา ซึ่งจะต้องได้รับการพิจารณาโดยด่วน และลับเพื่อรักษาประโยชน์ของแผ่นดินให้ออกพระราชกำหนดได้
กล่าวคือ การออกพระราชกำหนดตามมาตรานี้ทำได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากรหรือเงินตราซึ่งต้องได้รับพิจารณาโดยด่วน และลับ เพื่อรักษาผลประโยชน์ของแผ่นดิน โดย พ.ร.ก. ลักษณะนี้ เช่น พ.ร.ก.การปฏิรูประบบสถาบันการเงิน พ.ศ. 2540 และพ.ร.ก.บรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันการเงิน พ.ศ. 2540 ซึ่งออกมาเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจที่ตกต่ำในสมัยพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี
พ.ร.บ. มาได้ทั้งจากสภา รัฐบาล หรือประชาชน แต่จบที่สภา
ความหมายของพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) คือ บทบัญญัติแห่งกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงตราขึ้น โดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา หรือ พูดง่ายๆ ว่า ในกรณีที่รัฐต้องการให้มีกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องใดๆ ให้ตราเป็นพระราชบัญญัติ
โดยรัฐธรรมนูญ มาตรา 81 กำหนดว่า ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและร่างพระราชบัญญัติจะตราขึ้นเป็นกฎหมายได้ก็แต่โดยคําแนะนําและยินยอมของรัฐสภา แตทั้งนี้ ผู้ที่มีสิทธิเสนอร่าง พ.ร.บ. ต่อสภาอยู่ในมาตรา 133 ของรัฐธรรมนูญ ได้แก่ คณะรัฐมนตรี หรือ ส.ส. ไม่น้อยกว่ายี่สิบห้าคน หรือ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคน
สำหรับขั้นการพิจารณากฎหมายนั้นจะเริ่มต้นที่สภาผู้แทนฯ และจะแบ่งออกเป็น 3 วาระ ด้วยกัน ได้แก่
วาระที่หนึ่ง เรียกว่า ‘ขั้นรับหลักการ’ เป็นการพิจารณาหลักการของร่างกฎหมาย โดยผู้เสนอร่างกฎหมายจะมาชี้แจงหลักการและเหตุผลประกอบ ความจำเป็นที่ต้องออกกฎหมายนั้นๆ
วาระที่สอง เรียกว่า ‘ขั้นกรรมาธิการ’ เป็นการพิจารณาร่างกฎหมายเป็นรายมาตรา อาจเพิ่ม ตัดทอนหรือแก้ไขบางมาตรา หรือบางถ้อยคำให้สมบูรณ์ขึ้น แต่ต้องไม่ขัดแย้งกับหลักการของร่างกฎหมายฉบับนั้น โดยสภาอาจให้ ส.ส. ทุกคนร่วมพิจารณาในรายละเอียดก็ได้ เรียกว่า ‘คณะกรรมาธิการเต็มสภา’
วาระสุดท้ายคือ ‘ขั้นลงมติเห็นชอบ’ เป็นการลงมติเห็นชอบร่างกฎหมายทั้งฉบับ ไม่มีการอภิปรายใดๆ และจะแก้ไขข้อความใดๆ ไม่ได้ ถ้ามีมติเห็นชอบก็จะนำไปสู่การพิจารณาของวุฒิสภา แต่ถ้าไม่เห็นชอบร่างนั้นก็เป็นอันตกไป
เมื่อสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเสร็จแล้ว วุฒิสภาจะเป็นผู้พิจารณาต่อโดยแบ่งเป็นสามวาระเช่นเดียวกันกับสภาผู้แทนฯ แต่ต้องเสร็จภายในเวลาที่กำหนดไว้ หากไม่เสร็จภายในเวลาจะถือว่าวุฒิสภาได้เห็นชอบร่างกฎหมายนั้นแล้ว โดยมาตรา 136 ของรัฐธรรมนูญ ระบุว่า ร่างกฎหมายทั่วไปต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 60 วัน ส่วนร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการเงินต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วัน ทั้งนี้ สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) สามารถลงมติขยายเวลาออกไปเป็นกรณีพิเศษได้ไม่เกิน 30 วัน
อย่างไรก็ดี ส.ว. ไม่มีอำนาจ ‘ปัดตก’ หรือทำให้ร่างกฎหมายที่ผ่านสภาผู้แทนฯ แล้วหายไปได้ เมื่อ ส.ว. พิจารณาร่างกฎหมายแล้วสามารถลงมติได้ 3 กรณี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 137 คือ เห็นชอบ ไม่เห็นชอบ และแก้ไขเพิ่มเติม
หากไม่เห็นชอบร่าง พ.ร.บ. ให้ "ยับยั้ง" ไว้ได้ไม่เกิน 180 วัน สภาผู้แทนฯ จึงจะยกกลับมาพิจารณาใหม่ได้ หาก ส.ส.ยืนยันร่างเดิมด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนฯ ให้ถือว่า ร่างฉบับนั้นได้รับความเห็นชอบ
ส่วนกรณี ส.ว. แก้ไขเพิ่มเติม ถ้า ส.ส. ไม่เห็นด้วย ให้ตั้ง “คณะกรรมาธิการร่วม” ของสองสภาขึ้นมาพิจารณา โดยกรรมาธิการต้องมีจำนวน ส.ส. และ ส.ว. เท่ากัน เมื่อกรรมาธิการร่วมพิจารณาร่างกฎหมายเสร็จแล้วให้เสนอต่อทั้งสภาผู้แทนฯ และวุฒิสภา ถ้าสภาทั้งสองเห็นชอบด้วย ก็นำสู่ขั้นตอนประกาศใช้เป็นกฎหมาย แต่ถ้าสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบให้ยับยั้งร่างกฎหมายนั้นไว้ก่อน ซึ่ง ส.ส. อาจยกขึ้นมาพิจารณาใหม่ได้หลัง 180 วัน โดยอาจยืนยันร่างเดิม หรือร่างที่คณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณาก็ได้
พ.ร.ก. เมื่อรัฐบาลใช้แล้ว ต้องส่งให้สภาอนุมัติโดยเร็ว
ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 172 วรรคสามกำหนดให้ เมื่อประกาศใช้ พ.ร.ก.แล้ว ในการประชุมรัฐสภาคราวต่อไป ให้ครม. เสนอ พ.ร.ก.นั้นต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า ถ้าอยู่นอกสมัยประชุม และการรอการเปิดสมัยประชุมสามัญจะเป็นการชักช้า คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการให้มีการเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญเพื่อพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติ พ.ร.ก.โดยเร็ว
ในการลงเสียงอนุมัติ พ.ร.ก.เป็นกฎหมายนั้น กำหนดไว้ในมาตรา 172 ว่าหาก ส.ส. ไม่อนุมัติ โดยการลงคะแนนเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนฯ ให้ พ.ร.ก.ฉบับนั้นตกไป แต่ถ้า ส.ส. อนุมัติ แต่ ส.ว.ไม่อนุมัติ หาก ส.ส.เห็นด้วยเกินครึ่งหนึ่งก็ให้ พ.ร.ก. มีผลเป็นกฎหมาย และประกาศใช้เป็น พ.ร.บ. ต่อไป
ส.ส. หรือ ส.ว. หนึ่งในห้า ร้องศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบ พ.ร.ก. ได้
ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 173 กำหนดให้ ก่อนที่สภา ส.ส. หรือ สภา ส.ว. จะอนุมัติ พ.ร.ก. หากเห็นว่า พ.ร.ก. ขัดกับมาตรา 172 วรรคแรก คือ ไม่เป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ ส.ส. หรือ ส.ว. จำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้า ของแต่ละสภา มีสิทธิเข้าชื่อเสนอต่อประธานสภาของตน เพื่อให้ประธานสภาส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย และให้ชะลอ พ.ร.ก.ฉบับนั้นไว้ก่อน
หลังจากนั้นให้ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยภายในหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง และให้ศาลรัฐธรรมนูญ แจ้งคำวินิจฉัยนั้นไปยังประธานแห่งสภาที่ส่งความเห็นนั้นมา
ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดใดไม่เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคแรก ให้ พ.ร.ก. ฉบับนั้นไม่มีผลใช้บังคับมาแต่ต้น
คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญว่า พ.ร.ก. ใดไม่เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคแรก ต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ คือปัจจุบันมีศาลรัฐธรรมนูญเก้าคน ต้องมีไม่น้อยกว่าหกคนที่เห็นว่าไม่เป็นไปตามมาตรา 172 วรรคแรก