ขั้นตอนออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ 2560

ขั้นตอนออกกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ 2560

เมื่อ 30 ก.ค. 2562
ประเทศไทย ภายใต้การปกครองของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ใช้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ซึ่งเป็น ‘สภาเดี่ยว’ ที่สมาชิกทุกคนมาจาการแต่งตั้งของ คสช. ทำหน้าที่พิจารณาออกกฎหมายมานานเกือบ 5 ปี นับตั้งแต่ 31 กรกฎาคม 2557 – 21 พฤษภาคม 2562 สนช. ผ่านกฎหมายไปกว่า 444 ฉบับ หลายฉบับโหวตผ่านโดยไม่มีเสียงคัดค้านและไม่มีฉบับไหนเลยที่ถูกโหวตไม่ผ่าน จนได้รับฉายาว่า “สภาตรายาง”
 
ประเทศไทย หลังการเลือกตั้ง 24 มีนาคม 2562 รัฐสภา กลับมาเป็น ‘สภาคู่’ ที่ประกอบไปด้วย สภาผู้แทนราษฎร และ วุฒิสภา ทำงานพร้อมกันได้อีกครั้ง และอย่างน้อยที่สุด เราจะได้เห็นการพิจารณากฎหมายที่มีการถกเถียงกันของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ที่มีจุดยืนและความคิดเห็นหลากหลาย ซึ่งมาจากการเลือกตั้งของประชาชน และมีอำนาจหลักในการพิจารณากฎหมาย ถึงแม้บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ 2560 จะกำหนดให้ 5 ปีแรก สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) มีอำนาจเท่า ส.ส. ในการพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศและการนิรโทษกรรม
 
กระบวนการออกกฎหมายของรัฐสภา มีขั้นตอนหลักสามขั้นตอน ได้แก่ หนึ่ง การเสนอร่างกฎหมาย สอง การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา และสาม การประกาศใช้ กฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาซึ่งผ่านกระบวนการตามปกติเช่นนี้ส่วนใหญ่เรียกว่า พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) 
 
ครม., ส.ส. 20 คน, ประชาชน 10,000 คน มีสิทธิเสนอร่างกฎหมาย
 
กฎหมายมีหลายชื่อเรียกและแต่ละชื่อก็มีที่มากับมีลำดับชั้นแตกต่างกัน เช่น พระราชกำหนด (พ.ร.ก.) ออกโดยคณะรัฐมนตรีในสภาวะฉุกเฉินหรือเร่งด่วน, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ซึ่งรัฐสภาพิจารณาออกตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้, พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ซึ่งออกโดยรัฐสภาและกฎหมายส่วนใหญ่อยู่ในรูปแบบนี้ 
 
ขั้นตอนแรกของการออกกฎหมาย คือ การจัดทำร่างกฎหมายและเสนอเข้าสู่กระบวนการพิจารณา โดยรัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 133 กำหนดให้ ผู้มีสิทธิเสนอร่างกฎหมายต่อสภาผู้แทนราษฎร ได้แก่ 1) คณะรัฐมนตรี 2) ส.ส. จำนวนรวมกันไม่น้อยกว่า 20 คน และ 3) ประชาชน 10,000 คน เข้าชื่อกันเสนอกฎหมายตามหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย หรือหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ 
 
ร่างกฎหมายส่วนใหญ่ที่เสนอต่อสภาผู้แทนฯ มาจากการเสนอโดยคณะรัฐมนตรี ซึ่งไม่ได้หมายความเพียงว่า คณะรัฐมนตรี 36 คน ประชุมกันและจัดทำร่างกฎหมายกันขึ้นมาเอง แต่ร่างกฎหมายส่วนใหญ่ถูกจัดทำขึ้นโดยหน่วยงานราชการเจ้าของเรื่องนั้นๆ ที่ต้องการอำนาจตามกฎหมายเพิ่มเติม หรือต้องการแก้ไขกติกาที่พวกเขาปฏิบัติหน้าที่อยู่และพบเห็นปัญหา หน่วยงานราชการจะส่งร่างกฎหมายที่ตัวเองต้องการผ่านรัฐมนตรีกระทรวงนั้นๆ เพื่อนำเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี
 
สำหรับร่างกฎหมายที่เสนอโดยหน่วยงานราชการผ่านคณะรัฐมนตรี ส่วนใหญ่ยังต้องผ่านขั้นตอนของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งทำหน้าที่เป็น "ช่างเทคนิค" กฎหมาย ที่คอยตรวจสอบการใช้ถ้อยคำว่า เขียนให้อ่านเข้าใจได้ หรืออ่านเข้าใจผิดหรือไม่ หรือปรับปรุงให้ใช้ถ้อยคำไปในทิศทางเดียวกันกับกฎหมายฉบับอื่นๆ ที่มีอยู่แล้ว 
 
ถ้า ส.ส. หรือ ประชาชน จะเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงิน เช่น การจัดสรรงบประมาณแผ่นดิน หรือ การกู้เงิน หรือ การตั้งองค์กรแห่งใหม่ที่ต้องใช้งบประมาณ ต้องมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรีก่อน หรือ ถ้าสงสัยว่า ร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงินให้ประธานสภาผู้แทนฯ และประธานคณะกรรมมาธิการสามัญของสภาผู้แทนฯ ทุกคณะประชุมร่วมกันและวินิจฉัยภายในเวลา 15 วัน 
 
ส.ส. มีอำนาจหลักพิจารณาร่างกฎหมาย 
 
เมื่อมีผู้เสนอร่างกฎหมายเข้าสู่สภาผู้แทนฯ แล้ว จะเข้าสู่ขั้นตอนที่สอง คือ การพิจาณากฎหมาย โดยทั่วไปการพิจารณาร่างกฎหมายของสภาแบ่งเป็น 3 วาระด้วยกัน ได้แก่
 
วาระที่หนึ่ง เรียกว่า ‘ขั้นรับหลักการ’ เป็นการพิจารณาหลักการของร่างกฎหมาย โดยผู้เสนอร่างกฎหมายจะมาชี้แจงหลักการและเหตุผลประกอบ ความจำเป็นที่ต้องออกกฎหมายนั้นๆ จากนั้น ส.ส. ในสภาจะอภิปรายเหตุผลคัดค้านหรือสนับสนุน ถามข้อสงสัย และตั้งข้อสังเกต แล้วจึงขอมติที่ประชุมของสภาผู้แทนราษฎรว่า จะรับหลักการหรือไม่ ถ้ามีมติไม่รับหลักการ ร่างกฎหมายนั้นก็จะ ‘ตกไป’ ทันที ไม่ถูกพิจารณาต่อ ถ้ามีร่างกฎหมายหลายฉบับที่มีหลักการทำนองเดียวกัน จะรับหลักการเฉพาะบางฉบับก็ได้ เมื่อสภามีสติด้วยเสียงข้างมากให้รับหลักการแล้ว ก็ให้สภาพิจารณาวาระที่สองต่อไป 
 
วาระที่สอง เรียกว่า ‘ขั้นกรรมาธิการ’ เป็นการพิจารณาร่างกฎหมายเป็นรายมาตรา อาจเพิ่ม ตัดทอนหรือแก้ไขบางมาตรา หรือบางถ้อยคำให้สมบูรณ์ขึ้น แต่ต้องไม่ขัดแย้งกับหลักการของร่างกฎหมายฉบับนั้น โดยสภาอาจให้ ส.ส. ทุกคนร่วมพิจารณาในรายละเอียดก็ได้ เรียกว่า ‘คณะกรรมาธิการเต็มสภา’ หรือ อาจตั้งคณะกรรมาธิการคณะใดคณะหนึ่งประกอบไปด้วยตัวแทนจากพรรคการเมืองต่างๆ ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านขึ้นมาพิจารณาก็ได้
 
โดยทั่วไป สภาจะตั้งคณะกรรมาธิการมาประจำสภาอยู่แล้วหลายคณะและมี ส.ส. เป็นกรรมาธิการอยู่ เรียกว่า ‘คณะกรรมาธิการสามัญ’ หรืออาจตั้งขึ้นใหม่เป็นการเฉพาะ เรียกว่า ‘คณะกรรมาธิการวิสามัญ’ ซึ่งสามารถเชิญบุคคลภายนอกมาร่วมเป็นกรรมาธิการได้ เช่น มาตรา 128 ของรัฐธรรมนูญ กำหนดให้ ร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอต้องมีตัวแทนจากประชาชนร่วมคณะไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวนคณะกรรมาธิการวิสามัญ
 
อย่างไรก็ตาม ส.ส. ที่ไม่เป็นกรรมาธิการก็อาจขอแก้ไขเพิ่มเติมร่างกฎหมายได้ โดยเสนอคำขอ ‘แปรญัติ’ ต่อประธานคณะกรรมาธิการภายใน 7 วัน หลังผ่านวาระแรก ซึ่งก็ขึ้นอยู่กับคณะกรรมาธิการว่าจะแก้ไขตามหรือไม่ ถ้าคณะกรรมาธิการไม่เห็นด้วย ส.ส. ผู้นั้นอาจขอ ‘สงวนคำแปรญัติ’ เช่นเดียวกันกับกรรมาธิการคนใดที่เห็นต่างจากมติของคณะกรรมาธิการอาจขอ ‘สงวนความเห็น’ ได้
 
เมื่อคณะกรรมธิการพิจารณาเสร็จแล้วต้องนำร่างกฎหมายเข้าที่ประชุมสภาอีกครั้ง โดย ส.ส. ทั้งสภาจะมาอภิปรายร่างกฎหมายนี้อีกครั้งหนึ่ง แต่ประเด็นจะจำกัดอยู่ตามข้อความที่คณะกรรมาธิการมีการแก้ไข สงวนความเห็น หรือ สงวนคำแปรญัติเท่านั้น และสภาก็จะลงมติเห็นชอบโดยใช้เสียงข้างมาก เรียงตามมาตราไปเรื่อยๆ จนครบ จึงให้สภาพิจารณาวาระที่สามต่อไป
 
วาระที่สาม เรียกว่า ‘ขั้นลงมติเห็นชอบ’ เป็นการลงมติเห็นชอบร่างกฎหมายทั้งฉบับ ไม่มีการอภิปรายใดๆ และจะแก้ไขข้อความใดๆ ไม่ได้ ถ้ามีมติเห็นชอบมากว่ากึ่งหนึ่งของจำนวน ส.ส. ทั้งหมด (500 คน) หรือ 251 คนก็จะนำไปสู่การพิจารณาของวุฒิสภา แต่ถ้าไม่เห็นชอบร่างนั้นก็เป็นอันตกไป
 
ส.ว. สามารถยับยั้งร่างกฎหมายได้ แต่ปัดตกไม่ได้
 
เมื่อวุฒิสภารับร่างกฎหมายที่ผ่านจากสภาผู้แทนราษฎรมาแล้ว ก็จะพิจารณาร่างกฎหมายโดยแบ่งเป็นสามวาระเช่นเดียวกันกับสภาผู้แทนฯ แต่ต้องเสร็จภายในเวลาที่กำหนดไว้ หากไม่เสร็จภายในเวลาจะถือว่าวุฒิสภาได้เห็นชอบร่างกฎหมายนั้นแล้ว โดยมาตรา 136 ของรัฐธรรมนูญ ระบุว่า ร่างกฎหมายทั่วไปต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 60 วัน ส่วนร่างกฎหมายที่เกี่ยวกับการเงินต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วัน ทั้งนี้ สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) สามารถลงมติขยายเวลาออกไปเป็นกรณีพิเศษได้ไม่เกิน 30 วัน
 
ส.ว. ไม่มีอำนาจ ‘ปัดตก’ หรือทำให้ร่างกฎหมายที่ผ่านสภาผู้แทนฯ แล้วหายไปได้  เมื่อ ส.ว. พิจารณาร่างกฎหมายแล้วสามารถลงมติได้ 3 กรณี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 137 คือ เห็นชอบ ไม่เห็นชอบ และแก้ไขเพิ่มเติม 
 
หนึ่ง ถ้า ส.ว. เห็นชอบด้วย ก็เท่ากับร่างกฎหมายนั้นๆ ผ่านการพิจารณาของทั้งสองสภาในขั้นตอนที่สอง และเตรียมนำเข้าสู่ขั้นตอนประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป 
 
สอง ถ้า ส.ว. ไม่เห็นชอบด้วย ให้ "ยับยั้ง" ร่างกฎหมายไว้ก่อนและส่งกลับไปยังสภาผู้แทนฯ ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 138 ส.ส. อาจยกร่างกฎหมายนั้นกลับมาพิจารณาใหม่ได้หลังพ้นไปแล้ว 180 วัน แต่ถ้าเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวกับการเงินให้ลดเหลือ 10 วัน และ หาก ส.ส. นำกลับขึ้นมาพิจารณาใหม่และลงมติยืนยันร่างเดิมด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนฯ ทั้งหมด หรือ ส.ส. 251 คน ก็ถือว่า ร่างฉบับนั้นได้รับความเห็นชอบแล้ว ให้นำเข้าสู่ขั้นตอนประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป 
 
สาม ถ้า ส.ว. มีมติแก้ไขเพิ่มเติม ให้ส่งร่างกฎหมายที่แก้ไขเพิ่มเติมแล้วไปยังสภาผู้แทนฯ และถ้า ส.ส. เห็นชอบด้วย ก็นำสู่ขั้นตอนประกาศใช้เป็นกฎหมาย แต่ถ้า ส.ส. ไม่เห็นด้วย ให้ตั้ง “คณะกรรมาธิการร่วม” ของสองสภาขึ้นมาพิจารณาอีกชั้นหนึ่ง โดยกรรมาธิการมีจำนวน ส.ส. และ ส.ว. เท่ากัน เมื่อกรรมาธิการร่วมพิจารณาร่างกฎหมายเสร็จแล้วให้เสนอต่อทั้งสภาผู้แทนฯ และวุฒิสภา ถ้าสภาทั้งสองเห็นชอบด้วย ก็นำสู่ขั้นตอนประกาศใช้เป็นกฎหมาย แต่ถ้าสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบให้ยับยั้งร่างกฎหมายนั้นไว้ก่อน ซึ่ง ส.ส. อาจยกขึ้นมาพิจารณาใหม่ได้หลัง 180 วัน โดยอาจยืนยันร่างเดิม หรือร่างที่คณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณาก็ได้
 
ส่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่
 
เมื่อร่างกฎหมายได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว ก็จะเข้าสู่ขั้นตอนที่สาม คือ การประกาศใช้ ให้นายกรัฐมนตรีรอไว้ 5 วัน ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าเพื่อลงพระปรมาภิไธย ซึ่งระหว่างนี้ รัฐธรรมนูญ มาตรา 148 ระบุว่า หาก 1) นายกรัฐมนตรี 2) สมาชิกไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของทั้งหมดของแต่ละสภาหรือทั้งสองสภารวมกัน กล่าวคือ ส.ส. 50 คน, ส.ว. 25 คน หรือ ส.ส. รวมกับ ส.ว. รวมกัน 75 คน เห็นว่า ร่างกฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิฉัย ถ้าศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า มีข้อความที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญให้ตัดข้อความนั้นออกไป แต่ถ้าข้อความนั้นเป็นสาระสำคัญให้ร่างกฎหมายนั้นตกไป 
 
ทูลเกล้าเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย แล้วจึงประกาศใช้เป็นกฎหมาย
 
เมื่อร่างกฎหมายได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว รัฐธรรมนูญ มาตรา 145 ระบุให้นายกรัฐมนตรีรอไว้ 5 วัน แล้วให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ภายใน 20 วัน เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ก็ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายได้ 
 
ร่างกฎหมายฉบับใด พระมหากษัตริย์ไม่เห็นชอบด้วยและพระราชทานคืนมายังรัฐสภา หรือพ้นไปแล้ว 90 วันไม่ได้พระราชทานคืน ให้รัฐสภาประชุมร่วมกันอีกครั้ง ตามมาตรา 146 รัฐสภาหรือ ส.ส. และ ส.ว. สามารถลงมติยืนยันร่างกฎหมายนั้นอีกครั้งด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของทั้งสองสภา (750 คน) หรือ ส.ส และ ส.ว. รวมกัน 500 เสียง และให้นายกรัฐมนตรีนำทูลเกล้าอีกครั้ง ถ้าพระมหากษัตริย์ไม่ได้ลงพระปรมาภิไธยภายใน 30 วัน ให้นายกรัฐมนตรีนำร่างกฎหมายนั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมายได้เลย
 
ส.ว. ชุด คสช. มีอำนาจร่วมพิจารณาร่างกฎหมายปฏิรูปประเทศ 
 
ข้อยกเว้น สำหรับการออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการปฏิรูปประเทศ ต้องให้เป็นการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ตามบทเฉพาะกาล ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 270 ให้อำนาจ ส.ว. ซึ่งแต่งตั้งโดย คสช. ร่วมพิจารณาร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ของรัฐธรรมนูญ ประกอบไปด้วย 11 ด้าน ได้แก่ การเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมาย กระบวนการยุติธรรม การศึกษา เศรษฐกิจ และด้านอื่นๆ ร่วมกับ ส.ส. 
 
ร่างกฎหมายใดที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่าเกี่ยวข้องกับหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ ให้แจ้งต่อประธานรัฐสภาทราบ ถ้าไม่ได้แจ้ง แต่สมาชิกไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของแต่ละสภา เท่ากับ ส.ส. 100 คน หรือ ส.ว. 50 คน สามารถเข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภาวินิจฉัยได้ หากเห็นว่า เป็นร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปประเทศ ก็ต้องผ่านการประชุมร่วมกันของทั้งสองสภา
 
ส.ว. ชุด คสช. มีอำนาจยับยั้งหรือเห็นชอบร่างกฎหมายนิรโทษกรรม
 
นอกจากนี้ สำหรับการออกกฎหมายที่เกี่ยวกับการนิรโทษกรรม ต้องให้เป็นการประชุมร่วมกันของรัฐสภา หรือ ส.ส. ร่วมกับ ส.ว. และการลงมติเห็นชอบร่างกฎหมายนั้นต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของสองสภา (750 คน) หรือ ส.ส. และ ส.ว.​ รวมกัน 500 เสียง 
 
ในบทเฉพาะกาล ของรัฐธรรมนูญ มาตรา 271 ระบุว่า ร่างกฎหมาย ‘นิรโทษกรรม’ หรือที่เกี่ยวกับ “การแก้ไขเพิ่มเติมหรือองค์ประกอบความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการหรือต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม หรือความผิดของพนักงานในองค์การหรือหน่วยงานของรัฐ เฉพาะเมื่อการแก้ไขเพิ่มเติมนั้นมีผลให้ผู้กระทำผิดพ้นจากความผิดหรือไม่ต้องรับโทษ” ให้เป็นการประชุมร่วมกันของสองสภา หรือ ให้ ส.ว. ซึ่งแต่งตั้งโดย คสช. ร่วมพิจารณาและลงมติเห็นชอบด้วย 
 
ตามขั้นตอนออกกฎหมาย ส.ว. มีอำนาจยับยั้งร่างกฎหมายหลังผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนฯ มาแล้ว และอาจส่งกลับไปยังสภาผู้แทนฯ หรือตั้งกรรมาธิการร่วมกัน แต่ในระหว่างการยับยั้ง ถ้า ส.ว. เห็นว่าร่างกฎหมายฉบับใดเกี่ยวกับการนิรโทษกรรม ให้ลงมติไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของ ส.ว. ทั้งหมด (250 คน) หรือ ส.ว. 84 คน จากนั้น ให้ประชุมร่วมกันของสองสภา และให้การลงมติเห็นชอบร่างกฎหมายดังกล่าวต้องลงคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของสมาชิกรัฐสภาเท่าที่มีอยู่ หรือ ส.ส. และ ส.ว.​ รวมกัน ไม่น้อยกว่า 500 เสียง