การแย่งยึดที่ดินโดยกฎหมาย ใต้เงา คสช.

สุภาภรณ์ มาลัยลอย 
มูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม

ปฏิบัติการออกคำสั่งและการออกกฎหมายจำนวนมหาศาลของ คสช. และ สนช. นำมาซึ่งการแย่งยึดที่ดินโดยกระบวนการทางกฎหมายและมีผลในทั้งทางตรงและทางอ้อมเป็นการบังคับให้ประชาชนต้องโยกย้ายถิ่นฐานโดยไม่สมัครใจในพื้นที่นั้นๆ

ตั้งแต่ คำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 17/2558 เรื่องการจัดหาที่ดินเพื่อใช้ประโยชน์ในเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ ได้เปิดโอกาสให้เปลี่ยนแปลงสภาพที่ดินของรัฐเพื่อนำมาจัดสรรให้หน่วยงานรัฐ หรือนิคมอุตสาหกรรม หรือเอกชน เช่าเพื่อเป็นพื้นที่พัฒนาได้

ต่อมาในปี 2561 ได้มีการออก พ.ร.บ.เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 ครอบคลุมพื้นที่ 3 จังหวัด คือ จ.ฉะเชิงเทรา จ.ชลบุรี จ.ระยอง กำหนดให้รัฐสามารถใช้อำนาจในการเวนคืนที่ดิน จัดซื้อ เช่า เช่าซื้อ แลกเปลี่ยน เพื่อนำมาพัฒนาในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกได้ โดยที่ดินที่ได้มาจากการซื้อ เช่าซื้อ หรือแลกเปลี่ยน สามารถนำไปขาย แลกเปลี่ยน หรือให้เช่าซื้อได้ และรัฐสามารถที่จะเข้าไปใช้ประโยชน์ในที่ดิน สปก. ได้โดยไม่ต้องดำเนินการเพิกถอนเขต สปก. รวมถึงในเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษรัฐสามารถให้เช่าที่ดินได้โดยสามารถทำสัญญาเช่าครั้งแรกกำหนดเวลาไม่เกิน 50 ปี และสามารถต่อได้อีก 49 ปี รวมเป็น 99 ปี และสามารถนําที่ราชพัสดุมาใช้เพื่อประโยชน์ในการจัดตั้งเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษ รวมทั้งการนําไปให้เช่า หรือให้เช่าช่วงได้ด้วย

ในปี 2562 มีการพิจารณาร่างกฎหมายอีกสองฉบับ คือร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. …. ซึ่งกำหนดให้รัฐสามารถใช้อำนาจในการเวนคืนที่ดินเพื่อนำมาใช้ในการอุตสาหกรรมและการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษได้ และร่าง พ.ร.บ.การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (ฉบับที่..) พ.ศ. กำหนดให้รัฐสามารถนำที่ดินที่ได้มาอันเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ไปโอนกรรมสิทธิ์ให้แก่ผู้ร่วมดำเนินการในการจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรม ผู้ประกอบการอุตสาหกรรม ผู้ประกอบการพาณิชยกรรม หรือผู้ประกอบกิจการอื่นได้

สะท้อนให้เห็นถึงสถานการณ์การเปลี่ยนผ่านที่ดิน ทั้งที่ดินสาธารณะและที่ดินเอกชนที่รัฐสามารถใช้อำนาจเวนคืน และซื้อเพื่อนำไปพัฒนาอุตสาหกรรมและเปลี่ยนแปลงสภาพกรรมสิทธิ์ที่ดินทั้งของรัฐและเอกชนให้ไปอยู่ในมือของกลุ่มทุนขนาดใหญ่ ในขณะเดียวกันประชาชนผู้เข้าถึงที่ได้ได้ยากอยู่แล้วก็จะถูกแย่งยึดที่ดินและถูกบังคับให้โยกย้ายออกจากพื้นที่โดยไม่สมัครใจ และหากมีสถานะเป็นผู้เช่าที่ดินก็อาจไม่มีทั้งที่อยู่อาศัยและที่ทำกินและไม่รู้ว่าอนาคตจะเป็นเช่นไร 

การแย่งยึดที่ดินให้กลุ่มทุนใหญ่ อาจสืบทอดกันต่อไป

หากเราได้รัฐบาลสืบทอดอำนาจกลับมาบริหารประเทศ การเดินหน้าต่อในทิศทางการพัฒนาที่มุ่งเน้นเรื่องอุตสาหกรรมขนาดใหญ่เป็นกลุ่มพื้นที่ เพื่อพัฒนาเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ นิคมอุตสาหกรรม และเกษตรแปลงใหญ่ มีการปรับปรุงกฎหมาย ระเบียบ ในการอนุมัติอนุญาตและการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรร่วมทั้งที่ดิน  น้ำ ระบบการขนส่ง เพื่อเอื้อต่อการลงทุนโดยไม่คำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดกับสิ่งแวดล้อมและประชาชน จะคงเดินหน้าต่อไป โดยเฉพาะรูปแบบการบริหารประเทศที่มีกลุ่มทุนเข้าไปร่วมในการกำหนดทิศทางและนโยบายการพัฒนาดัง “โครงการประชารัฐ” ที่มีกลุ่มธุรกิจเอกชนยักษ์ใหญ่ของประเทศร่วมกับภาครัฐ มาเป็นส่วนในการผลักดันตามกรอบยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาเศรษฐกิจที่พวกเขาได้วางไว้แล้ว 

ดังนั้นประเด็นปัญหาการแย่งยึดที่ดินจากทั้งของภาครัฐ และเอกชน เพื่อใหเไปเป็นของกลุ่มทุนขนาดใหญ่ทั้งกลุ่มทุนไทย และกลุ่มทุนต่างประเทศจะมีมากยิ่งขึ้นโดยรัฐจะอ้างว่า เป็นการพัฒนาประเทศที่ได้ดำเนินการโดยถูกต้องตามกฎหมายที่ได้เขียนไว้แล้วนั้น ซึ่งจะก่อให้เกิดปัญหาประชาชนผู้ไม่มีที่ทำกิน ไม่มีที่อยู่อาศัย จำนวนมากที่ต้องการความช่วยเหลือโดยที่ไม่มีมาตรการรองรับจากรัฐบาลอย่างมากก็จะได้รับการเยียวยาในเบื้องต้น แต่การดำเนินชีวิตในระยะยาวที่ไม่สามารถพึ่งพาตนเองได้นั้นจะกลายเป็นปัญหาสังคมที่ยากแก่การแก้ไข รวมถึงปัญหาความเหลื่อมล้ำที่เกิดจากการพัฒนานี้ก็จะปรากฏชัดเจนยิ่งขึ้น

กฎหมายที่เกี่ยวข้อง 

เป็นคำสั่งที่ทำให้มีการเปลี่ยนสภาพที่ดินของรัฐเพื่อนำมาจัดสรรให้หน่วยงานรัฐ หรือนิคมอุตสาหกรรม หรือเอกชน เช่าเพื่อเป็นพื้นที่พัฒนาได้ 

คำสั่งฉบับนี้กำหนดให้มีการเพิกถอนสภาพที่ดินป่าสงวนแห่งชาติ เขตป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี เขตปฏิรูปที่ดินตามพระราชกฤษฎีกากำหนดเขตที่ดิน และที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน หลายพื้นที่ในเขตเศรษฐกิจพิเศษ  จังหวัดมุกดาหาร  จังหวัดสระแก้ว จังหวัดตราด จังหวัดหนองคาย และให้ตกเป็นที่ราชพัสดุ 

การใช้ประโยชน์ที่ดินที่ตกเป็นที่ราชพัสดุตามคำสั่งนี้ให้กรมธนารักษ์จัดให้หน่วยงานของรัฐใช้ประโยชน์ หรือจัดให้การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย หน่วยงานอื่นของรัฐหรือเอกชนเช่าเพื่อใช้เป็นพื้นที่พัฒนา ตามระยะเวลา หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไข รวมทั้งอัตราค่าเช่าตามที่คณะกรรมการกำหนดระยะเวลาเช่าต้องไม่น้อยกว่าคราวละห้าสิบปี และอาจต่อสัญญาอีกได้ตามหลักเกณฑ์เงื่อนไขที่คณะกรรมการกำหนดตามวรรคหนึ่ง โดยมิให้นำมาตรา 540 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาใช้บังคับ 

ผู้เช่าที่ดิน มีสิทธินำไปให้เช่าช่วงหรือนำไปหาประโยชน์ตามวัตถุประสงค์ได้และบรรดาสิ่งปลูกสร้างใดๆ ที่ผู้เช่าหรือผู้เช่าช่วงได้ปลูกสร้างขึ้น ให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้เช่าหรือผู้เช่าช่วงเว้นแต่เป็นสิ่งปลูกสร้างที่ทำขึ้นเพื่อประโยชน์สาธารณะ

พ.ร.บ.เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ.2561 หรือ อีอีซี ให้รัฐสามารถเวนคืนที่ดิน จัดซื้อ เช่า เช่าซื้อ แลกเปลี่ยน เพื่อนำมาพัฒนาในเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกได้  โดยที่ดินที่ได้มาจากการซื้อ เช่าซื้อ หรือแลกเปลี่ยน สามารถนำไปขาย แลกเปลี่ยน หรือให้เช่าซื้อได้ และรัฐสามารถที่จะเข้าไปใช้ประโยชน์ในที่ดิน สปก. ได้โดยไม่ต้องดำเนินการเพิกถอนเขต สปก.  

ในเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษรัฐสามารถให้เช่าที่ดินได้โดยสามารถทำสัญญาเช่าครั้งแรกกำหนดเวลาไม่เกิน 50 ปี และสามารถต่อได้อีก 49 ปี รวมเป็น 99 ปี และสามารถนําที่ราชพัสดุมาใช้เพื่อประโยชน์ในการจัดตั้งเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษ รวมทั้งการนําไปให้เช่า หรือให้เช่าช่วงได้ด้วย 

ที่ดินที่สำนักงานได้มาตาม พ.ร.บ.นี้ สำนักงานมีอำนาจใช้หรือจัดหาประโยชน์ในที่ดินนั้นได้ตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการนโยบายกำหนด และถ้าเป็นที่ดินที่ได้มาจากการซื้อ เช่าซื้อ หรือแลกเปลี่ยนกับที่ดินที่ซื้อหรือเช่าซื้อ หรือมีผู้อุทิศให้ ให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของสำนักงานและให้สำนักงานมีอำนาจขาย แลกเปลี่ยน หรือให้เช่าซื้อได้

มาตรา 35 ให้สำนักงานและผู้ซึ่งทำธุรกรรมกับสำนักงานในกิจการเกี่ยวกับที่ดินและอสังหาริมทรัพย์บรรดาที่กฎหมายกำหนดให้ต้องมีการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรม ได้รับยกเว้นไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียมและการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามกฎหมายนั้น

มาตรา 36 ในกรณีที่มีความจําเป็นเพื่อการพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกคณะกรรมการนโยบายโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีมีอํานาจให้สํานักงานเข้าใช้ประโยชน์ที่ดินที่สํานักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้มาตามกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเพื่อการดําเนินการหรือประกอบกิจการอื่นใดนอกเหนือจากที่กําหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้โดยไม่ต้องดําเนินการเพิกถอนเขตปฏิรูปที่ดินสําหรับที่ดินส่วนนั้น

ที่ดินที่สํานักงานมีอํานาจใช้ตามวรรคหนึ่ง สํานักงานโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการนโยบายจะมอบให้บุคคลอื่นใช้โดยมีค่าตอบแทนได้ ตามหลักเกณฑ์วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการนโยบายกําหนด

ในกรณีที่ที่ดินที่สํานักงานมีอํานาจเข้าใช้ตามวรรคหนึ่งมีบุคคลอื่นมีสิทธิใช้ประโยชน์อยู่ก่อนให้สํานักงานจัดหาที่ดินอื่นให้ผู้นั้นใช้แทนหรือจะจ่ายค่าชดเชยหรือให้ประโยชน์ตอบแทนอื่นตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการนโยบายกำหนด

มาตรา 52 การเช่า เช่าช่วง ให้เช่า หรือให้เช่าช่วงในเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษ ตามวรรคหนึ่ง ห้ามมิให้ทําสัญญาเช่าเป็นกําหนดเวลาเกินห้าสิบปี ถ้าได้ทําสัญญากันไว้เป็นกําหนดเวลานานกว่านั้นก็ให้ลดลงมาเป็นห้าสิบปี การต่อสัญญาเช่าอาจทําได้แต่จะต่อสัญญาเกินสี่เก้าปีนับแต่วันครบห้าสิบปีไม่ได้

มาตรา 53 ในกรณีที่คณะกรรมการนโยบายมีมติให้นําที่ราชพัสดุมาใช้เพื่อประโยชน์ในการจัดตั้งเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษ รวมทั้งการนําไปให้เช่า หรือให้เช่าช่วง ให้อํานาจทั้งปวงของกรมธนารักษ์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุนั้นเป็นอํานาจของสํานักงาน แต่ถ้าที่ราชพัสดุนั้นอยู่ในความครอบครองหรือใช้ประโยชน์ของหน่วยงานของรัฐอื่นใด ต้องได้รับความยินยอมจากหน่วยงานของรัฐนั้นก่อน ทั้งนี้คณะกรรมการนโยบายอาจกําหนดให้สํานักงานแบ่งสัดส่วนรายได้ที่ได้รับจากการใช้ที่ราชพัสดุนั้นให้เป็นรายได้ของหน่วยงานของรัฐที่ครอบครองหรือใช้ประโยชน์ที่ราชพัสดุนั้นอยู่เดิมหรือกรมธนารักษ์ก็ได้ 

ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเวนคืนและการได้มาซึ่งอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ. ….

รัฐสามารถใช้อำนาจในการเวนคืนที่ดินเพื่อนำมาใช้ในการอุตสาหกรรมและการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษได้ 

การเวนคืน หมายความว่า การให้ได้มาซึ่งที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์อย่างอื่นที่มิใช่ของรัฐตามเงื่อนไขที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้

เมื่อรัฐมีความจำเป็นที่จะต้องได้มาซึ่งที่ดินเพื่อการอันจำเป็นในกิจการสาธารณูปโภค การป้องกันประเทศ การได้มาซึ่งทรัพยากรธรรมชาติ หรือเพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างอื่น หรือเพื่อนำไปชดเชยให้เกิดความเป็นธรรมแก่เจ้าของที่ดินที่ถูกเวนคืนตาม พ.ร.บ.นี้ เมื่อมิได้ตกลงในเรื่องการโอนไว้เป็นอย่างอื่นให้เวนคืนตามหมวดนี้ 

ประโยชน์สาธารณะตามวรรคหนึ่ง ให้หมายความรวมถึงการผังเมือง การส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม การพัฒนาการเกษตร การปฏิรูปที่ดิน การจัดรูปที่ดิน การอนุรักษ์โบราณสถานและแหล่งทางประวัติศาสตร์ การอุตสาหกรรม และการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ

ร่าง พ.ร.บ.การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (ฉบับที่..) พ.ศ.

รัฐสามารถนำที่ดินที่ได้มาอันเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ไปโอนกรรมสิทธิ์ให้แก่ผู้ร่วมดำเนินการในการจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรม ผู้ประกอบการอุตสาหกรรม ผู้ประกอบการพาณิชยกรรม หรือผู้ประกอบกิจการอื่น

มาตรา 8 ให้เพิ่มความต่อไปนี้เป็นวรรคสองของมาตรา 36/1 แห่ง พ.ร.บ.การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ.2522 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2550

“เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของ กนอ. ให้ กนอ. มีอำนาจโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินที่ได้มาตาม (1) ให้แก่ผู้ร่วมดำเนินงานในการจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรม ผู้ประกอบอุตสาหกรรม ผู้ประกอบพาณิชยกรรม หรือผู้ประกอบกิจการอื่นที่เป็นประโยชน์หรือเกี่ยวเนื่องกับการประกอบอุตสาหกรรมหรือการประกอบพาณิชยกรรมแล้วแต่กรณีได้”

มาตรา 12 การโอนกรรมสิทธิ์บรรดาที่ดินที่ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทยตามมาตรา 36/1 แห่งพระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ.2522 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การนิคมอุตสาหกรรมฯ (ฉบับที่ 4) พ.ศ.2550 ให้แก่ผู้ร่วมดำเนินงานในการจัดตั้งอุตสาหกรรม ผู้ประกอบอุตสาหกรรม ผู้ปรกอบพาณิชยกรรม หรือผู้ประกอบกิจการอื่นที่เป็นประโยชน์หรือเกี่ยวเนื่องกับการประกอบอุตสาหกรรมหรือการประกอบพาณิชยกรรมก่อนวันที่ พ.ร.บ.นี้ใช้บังคับ ให้ถือว่าเป็นการโอนสิทธิ์ตามมาตรา 36/1 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.นี้