รัฐบาล คสช.กำลังลักไก่นำประเทศไทยไปผูกพันกับความตกลง CPTPP

ขณะที่สังคมไทยกำลังตกตะลึงกับการทำหน้าที่ผ่านกฎหมายของสภานิติบัญญัติแห่งชาติพรวดเดียว 66 ฉบับภายในระยะเวลาแค่ 1 เดือน และกำลังเร่งพิจารณาอีกหลายสิบฉบับแม้จะถูกคัดค้านก็ตาม เพราะอีกไม่ถึงเดือนจะถึงกำหนดวันเลือกตั้งแล้ว ทั้งนี้กฎหมายหลายฉบับก็สะท้อนให้เห็นถึงการรวบอำนาจ เอื้อประโยชน์กับกลุ่มบุคคลบางกลุ่มโดยเฉพาะกลุ่มที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจและการเมือง และละเลยการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนอย่างแท้จริง การทำหน้าที่โค้งสุดท้ายของรัฐบาล คสช.ก็ไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน 

ปกติแล้ว หลังมี พ.ร.ฎ.ให้มีการเลือกตั้ง ส.ส.ประกาศใช้ รัฐบาลที่ทำหน้าที่ระหว่างมีการจัดการเลือกตั้งต้องอยู่ในฐานะรัฐบาลรักษาการเพื่อไม่ให้เกิดข้อได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างพรรคการเมือง ซึ่งรัฐบาลรักษาการต้องถูกจำกัดอำนาจ เช่น ห้ามการแต่งตั้งโยกย้ายถอดถอนบุคลากรของรัฐ ห้ามใช้จ่ายงบประมาณสำรองเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น ห้ามก่อภาระผูกพันกับคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป และห้ามใช้ทรัพยากรของรัฐให้เกิดผลในการเลือกตั้ง โดยมีเฉพาะบางเรื่องที่สามารถกระทำได้หากเป็นไปตามงบประมาณหรือได้รับความเห็นชอบของ กกต. แต่สิ่งที่เกิดขึ้นรัฐบาล คสช. ทำยิ่งไปกว่านั้นโดยเฉพาะเรื่องการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศซึ่งจะมีผลผูกพัน ประเทศไทยทั้งสังคมตราบชั่วลูกชั่วหลาน 

CPTPP คืออะไร?

วันที่ 4 มีนาคม 2562 สมคิด จาตุศรีพิทักษ์ รองนายกรัฐมนตรี กล่าวปาฐกถาพิเศษ “ปีแห่งการลงทุน: เป็นความท้าทายให้เป็นโอกาส” โดยระบุว่า มีหลายปัจจัยที่ทำให้ประเทศไทยอยู่ในความสนใจของนักลงทุน หนึ่งในนั้น คือการที่ไทยอยู่ระหว่างการขอเข้าเป็นสมาชิก CPTPP 

CPTPP หรือ Comprehensive and Progressive Agreement of Trans-Pacific Partnership ความตกลงหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก เป็นความตกลงการค้าเสรีที่ครอบคลุมในเรื่องการค้า การบริการ และการลงทุนเพื่อสร้างมาตรฐานและกฎระเบียบร่วมกันระหว่างประเทศสมาชิก ทั้งในประเด็นการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา มาตรฐานแรงงาน กฎหมายสิ่งแวดล้อม รวมถึงกลไกแก้ไขข้อพิพาทระหว่างรัฐบาลและนักลงทุนต่างชาติ โดยมีประเทศสมาชิก 11 ประเทศ คือ ญี่ปุ่น แคนาดา เม็กซิโก เปรู ชิลี ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สิงคโปร์ มาเลเซีย บรูไน และเวียดนาม เป็นการปรับโฉมจากความตกลง TPP (Trans-Pacific Partnership) หลังจากที่สหรัฐอเมริกาถอนตัวออกไป

หากพิจารณาจากเนื้อหาและความครอบคลุมของความตกลงฯ จะพบว่าความตกลงนี้เข้าข่ายหนังสือสัญญา ระหว่างประเทศ ตามมาตรา 178 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย เพราะถือว่าเป็นหนังสือสัญญาที่อาจจะมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจสังคมหรือการค้าการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวางต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา อย่างไรก็ตาม เนื้อหาในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับ “การเจรจาจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ” ถูกบัญญัติไว้ในมาตรา 178 นี้มีความเปลี่ยนแปลงทั้งในเชิงหลักการและสาระสำคัญหลายประการที่เสื่อมถอยไปจากมาตรา 190 ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 อย่างสิ้นเชิง  

เอฟทีเอ ว็อทช์ ระบุ การทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศของ รธน. 2560 ทำลายกระบวนการประชาธิปไตย

จากการวิเคราะห์ของกลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอ ว็อทช์) ชี้ว่า การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560  มีหลักการสำคัญอย่างน้อย 4 ประการที่ถูกทำลายกระบวนการประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาและประชาธิปไตยเชิงเนื้อหา ดังนี้

1. กัดกร่อนหลักธรรมาภิบาล :  โดยการตัดข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความเห็นของประชาชน และต้องชี้แจงสาระสำคัญของหนังสือสัญญานั้นต่อรัฐสภาตั้งแต่ในขั้นการจัดทำกรอบการเจรจา  ข้อบัญญัติที่เคยมีอยู่ดังกล่าว เป็นการสร้างความโปร่งใส สร้างกระบวนการมีส่วนร่วม และเป็นแนวทางป้องกันปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนที่อาจเกิดขึ้นจากการหนังสือสัญญา

2. ทำลายการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ :  โดยตัดข้อบัญญัติที่ให้คณะรัฐมนตรีต้องเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ ยิ่งไปกว่านั้น ในมาตรา 178 วรรคสองยังได้เพิ่มข้อกำหนดตอนท้ายว่า ในขั้นการพิจารณาเข้าร่วมผูกพันในหนังสือสัญญา หากรัฐสภาพิจารณาไม่เสร็จภายใน 60 วัน ให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบ ข้อกำหนดดังกล่าวเป็นการทำลายหลักการตรวจสอบและถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติอย่างสิ้นเชิง

3. ลดอำนาจการต่อรองของฝ่ายบริหาร : การตัดข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการเสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ และการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการเจรจาจัดทำหนังสือสัญญาออกไป เป็นการลดทอนอำนาจการต่อรองของฝ่ายบริหารในการเจรจา ขั้นตอนดังกล่าวเป็นแนวปฏิบัติที่ประเทศต่างๆ ยึดถือปฏิบัติและอ้างอิงเพื่อสร้างและเพิ่มอำนาจต่อรองของฝ่ายบริหารในการเจรจา

4. จำกัดและลดความสำคัญของการสร้างประชาธิปไตยในเชิงเนื้อหา : โดยการตัดทอนข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่กำหนดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมในกระบวนการเจรจาจัดทำหนังสือสัญญาซึ่งเป็นนโยบายสาธารณะที่มีความสำคัญในกระแสโลกาภิวัตน์  การมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมในกระบวนการจัดทำหนังสือที่ผ่านมาตามมาตรา 190 ได้พิสูจน์ให้เห็นว่าทำให้การเจรจามีความรอบคอบ ช่วยตรวจสอบและรักษาผลประโยชน์สาธารณะ ตลอดจนเป็นกลไกที่ช่วยทำให้ระบบการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติมีคุณภาพและมีผลในทางปฏิบัติมากยิ่งขึ้น เป็นการสร้างประชาธิปไตยเชิงเนื้อหาที่แท้จริง

นอกจากหลักการทั้ง 4 ประการข้างต้นจะถูกบ่อนเซาะทำลายแล้ว ข้อบัญญัติในมาตรา 178 วรรคสามยังได้กำหนดขอบเขตของประเภทหนังสือสัญญาที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้า หรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวางไว้อย่างจำกัด ทำให้ขอบเขตการตรวจสอบและถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ และพื้นที่ทางการเมืองของภาคประชาสังคมถูกจำกัดและหดแคบลงไปอีก

ยิ่งกว่านั้น ข้อบัญญัติในมาตรา 178 วรรคสี่ ได้เปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของกฎหมายลูกไปอย่างสิ้นเชิง ไม่ใช่กฎหมายที่จะมีสาระสำคัญเพื่อการกำหนดขั้นตอนและวิธีดำเนินการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาให้มีความโปร่งใส และให้ประชาชนมีส่วนร่วมอย่างแท้จริงตามหลักธรรมาภิบาลตามที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2550  แต่กลายเป็นเพียงกฎหมายที่กำหนดวิธีการที่ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็น และได้รับการเยียวยาที่จำเป็นเท่านั้น ซึ่งจนถึงขณะนี้ก็ยังไม่มีการร่างกฎหมายดังกล่าวเลย

ยิ่งผนวกรวมกับรัฐบาล คสช.ที่มีอำนาจเหนือกับรัฐบาลรักษาการทั่วไป จึงเกิดปรากฎการณ์ที่ทางกลุ่มเอฟทีเอ ว็อทช์ ออกมาเปิดเผยว่า รัฐบาล คสช.กำลังลักไก่นำประเทศไปผูกพันกับความตกลง CPTPP โดยจะไปยื่นหนังสือแสดงเจตจำนง (Letter of Intent) หลังวันเลือกตั้งวันอาทิตย์ที่ 24 มีนาคม ก่อนที่รัฐบาลที่จะมาจากการเลือกตั้งจะเข้ามาบริหารประเทศ เพื่อลดผลกระทบที่จะเกิดกับคะแนนเสียง 

ผลกระทบมหาศาลต่อประชาชน 5 ข้อ หากไทย ร่วม CPTPP

แม้ว่า รัฐธรรมนูญปี 2560 ที่หนึ่งในแม่น้ำห้าสายของ คสช.เขียนลดทอนกระบวนการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศดังที่กล่าวแล้วข้างต้น แต่คำถามที่ใหญ่กว่าที่ทางเอฟทีเอ ว็อทช์ตั้งประเด็นขึ้นมา คือเรื่องความชอบธรรมที่รัฐบาล คสช.จะทิ้งทวนเอื้อประโยชน์ต่อทุนใหญ่เช่นนี้ เพราะความตกลง CPTPP มีข้อผูกพันที่ทำคนไทยทั้งประเทศต้องประสบหายนะชั่วลูกชั่วหลาน 

ทั้งนี้จากเอกสารของกระทรวงพาณิชย์ที่เสนอให้สมคิดพิจารณาตัดสินใจเชิงนโยบายพบว่า มีประเด็นที่มีผลกระทบต่อประชาชนอย่างมาก อาทิ

1.ประเทศไทยต้องการปรับแก้ พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช เพื่อเข้าเป็นสมาชิก UPOV 1991 ซึ่งจะห้ามเกษตรกรเก็บเมล็ดพันธุ์ที่ได้รับการคุ้มครองไว้ปลูกในฤดูกาลถัดไป จะเห็นได้ว่ารัฐบาลชุดนี้โดยเฉพาะกระทรวงเกษตรพยายามผลักดันมาหลายครั้ง รวมทั้งพยายามผ่าน ร่าง พ.ร.บ.ข้าว ด้วย แต่ว่าในที่สุดก็ถูกเสียงคัดค้านจากประชาชนจนไม่สามารถทำได้ เมื่อเป็นเช่นนี้การเข้า CPTPP จะบังคับให้ความตกลงต่างประเทศมาบังคับให้กฎหมายในประเทศเป็นไปตามนั้น 

2. ยกเลิกการให้สิทธิประโยชน์แก่องค์การเภสัชกรรมในการจัดซื้อยาของภาครัฐ และต้องให้รัฐวิสาหกิจด้านการซื้อหรือขายสินค้าและบริการโดยไม่เลือกปฏิบัติและเป็นไปตามกลไกตลาด ยกเลิกการอุดหนุน/ให้ความช่วยเหลือรัฐวิสาหกิจที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อรัฐวิสาหกิจ ธุรกิจ และอุตสาหกรรมของต่างประเทศ โดยไม่สนใจว่า รัฐวิสาหกิจมีพันธกิจทางสังคม เช่น น้ำประปา ไฟฟ้า ยารักษาโรค สินค้าและบริการเหล่านี้ไม่ใช่สินค้าปกติ แต่ต้องดูแลสังคมให้ประชาชนเข้าถึงด้วย จะทำอย่างไร ถ้าไม่สามารถทำหน้าที่ทางสังคมได้ จะกลายเป็นว่า เฉพาะคนที่มีเงินเท่านั้นจึงจะสามารถเข้าถึงน้ำประปา ไฟฟ้า และยารักษาโรค

3. ต้องปรับแก้ประกาศคณะกรรมการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ เนื่องจากไทยกำหนดข้อห้ามเกี่ยวกับฉลากเครื่องดื่มแอลกอฮอล์มากกว่าที่ CPTPP กำหนด โดยเฉพาะเรื่องรูปภาพคำเตือนบนฉลาก นี่เป็นเรื่องใหญ่มาก แม้จะเป็นแค่การปรับแก้ประกาศที่เรื่องรูปภาพคำเตือนบนฉลากเครื่องดื่ม แต่จริงๆ แล้วส่งนัยยะต่อไปการออกกฎหมาย ระเบียบและกำหนดนโยบายเพื่อคุ้มครองประชาชน คุ้มครองสุขภาพหรือสิ่งแวดล้อม ไม่สามารถทำได้ หากมันเกินขอบเขตที่ CPTPP กำหนด และ 

4. ต่อเนื่องมาที่การคุ้มครองการลงทุน และการให้เอกชนฟ้องร้องภาครัฐ หรือที่เรียกว่า กลไกระงับข้อพิพาทระหว่างรัฐและเอกชน (ISDS) ที่ผ่านมานโยบายของประเทศไทยชัดเจนว่าคุ้มครองการลงทุน ที่เป็นการลงทุนโดยตรงหรือลงทุนจริงเท่านั้น แต่สิ่งที่ไทยต้องยอมรับหากจะเข้า CPTPP คือ การลงทุนใน portfolio หรือการลงทุนโดยการซื้อหุ้น ซึ่งเป็นการลงทุนที่ไม่ได้รับอนุมัติคุ้มครองเป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งตอนนี้คดีของวอลเตอร์ บาวกับทางด่วนดอนเมืองโทลล์เวย์ ก็เป็นแบบนี้เพราะนักลงทุนไม่ได้รับการอนุมัติการคุ้มครองที่เป็นลายลักษณ์อักษร แต่มาอ้างขอรับการคุ้มครองการลงทุน 

นอกจากนี้ยังมีกรณีต่างประเทศที่นักลงทุนต่างชาติเช่าตู้ไปรษณีย์ก็มีสิทธิฟ้องร้องรัฐเพื่อเรียกร้องค่าเสียหายจากการกำหนดนโยบาย การออกกฎหมาย ไม่เพียงเรียกค่าเสียหาย แต่ยังสามารถฟ้องเพื่อยกเลิกนโยบายได้เลย หรือในกรณีของการฟ้องยกเลิกของศาลที่เม็กซิโกไม่ให้ออกใบอนุญาตทำที่ทิ้งขยะบนพื้นที่ต้นน้ำ เม็กซิโกก็เคยถูกฟ้องและแพ้มาแล้วด้วย หรือการฟ้องแคนาดานโยบายห้ามนำเข้าสารเติมในน้ำมันซึ่งเป็นสารก่อมะเร็ง

5.ประเทศไทยต้องยอมรับการที่จะให้สินค้าที่ปรับสภาพเป็นของใหม่ (remanufactured goods) โดยเฉพาะในเรื่องที่เกี่ยวกับเครื่องมือทางการแพทย์ อันนี้จะเท่ากับเอาขยะเครื่องมือแพทย์มาทิ้งที่ประเทศไทย เพราะในความตกลงฯ ระบุว่า “ห้ามปฏิบัติต่อสินค้าดังกล่าวเหมือนสินค้าใช้แล้ว” ขณะที่ประเทศไทยไม่มีเทคโนโลยีในการตรวจสอบในเรื่องนี้ ถ้ารับมาแล้ว ใช้ได้ไม่นานก็ไม่ต่างกับรับซากเครื่องมือเหล่านี้มาทิ้งที่ประเทศไทย  

ประเด็นเหล่านี้ ทีมวิชาการของกระทรวงสาธารณสุขได้ทำข้อมูลและแสดงความกังวลหลายครั้ง แต่กระทรวงพาณิชย์มักจะอ้างว่า ผ่อนผันได้ เจรจาได้ ซึ่งไม่มีอะไรรับประกัน ซึ่งในความเป็นจริงแล้วอาจจะไม่ได้ง่ายดายขนาดที่กระทรวงพาณิชย์พยายามทำให้ทุกฝ่ายคลายความกังวล เพราะแนวทางการเจรจาทั้งหมดเป็นแนวที่ต้องเป็นประเทศที่ต้องเข้าร่วมเจรจาตั้งแต่เริ่มแรกถึงจะสามารถต่อรองได้ แต่กรณีของประเทศไทยที่เข้าสมัครทีหลังแล้วต้องการจะได้ข้อยกเว้นหรือระยะเวลาปรับตัวนั้น ต้องไปแลกกับการเจรจาระดับทวิภาคีกับทั้ง 11 ประเทศสมาชิก CPTPP ซึ่งประเทศเหล่านั้นสามารถเรียกร้องจากไทยเพิ่มเติมนอกเหนือจากที่กำหนดในข้อบทต่างๆ ได้อีก การที่กระทรวงพาณิชย์แจ้งกับหน่วยราชการ รัฐวิสาหกิจ ภาคเอกชน และเกษตรกรที่ไปรับฟังจึงอาจเป็นการพูดความจริงครึ่งเดียว 

หากเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ 2550 รัฐบาลต้องเสนอร่างกรอบเจรจาให้รัฐสภาพิจารณา ซึ่งเป็นกรอบที่ต้องไปเจรจาให้สำเร็จทั้งประเด็นที่พึงได้และประเด็นที่พึงระวัง แต่เมื่อกรอบกติกาการบริหารประเทศเกี่ยวกับหนังสือสัญญาระหว่างประเทศถูกทำให้อ่อนด้อยเช่นนี้แล้ว ไม่มีอะไรรับประกันสิ่งที่รัฐบาลพูดแต่ไม่ทำตาม แม้ว่านั่นจะหมายถึงหายนะของทั้งสังคมก็ตาม


……………………………..
ข้อมูลเพิ่มเติม

งานวิจัยและจัดรับฟังความคิดเห็นของกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ
ข้อวิพากษ์วิจารณ์ CPTPP จากภาคประชาสังคม 1
ข้อวิพากษ์วิจารณ์ CPTPP จากภาคประชาสังคม 2
เอกสารลับกระทรวงพาณิชย์เสนอรองนายกฯ สมคิด