เมื่อ “ระบบข้อมูล” เอื้อให้ศาลสั่งประกันตัวโดยไม่ต้องวางเงินได้ ต่างประเทศวางระบบกันแบบนี้

อธิคม อินทุภูติ เลขาธิการศาลยุติธรรม เปิดเผยข้อมูลเมื่อต้นปี 2560 ว่า สถิติผู้ต้องขังของกรมราชทัณฑ์พบว่า มีผู้ต้องขังที่อยู่ระหว่างการสอบสวนและการพิจารณาของศาลมีจำนวนถึง 59,070 คน จากจำนวนผู้ต้องขังทั้งหมด 289,675 คน หรือคิดเป็นร้อยละ 20.29 ของผู้ต้องขังทั้งหมด เชื่อว่าส่วนใหญ่เป็นผู้ต้องขังที่พฤติการณ์แห่งคดีไม่ร้ายแรง แต่ไม่มีหลักทรัพย์เพื่อวางประกันตัว จึงทำให้ถูกขังระหว่างการพิจารณา ศาลยุติธรรมจึงได้นำระบบประเมินความเสี่ยงในการปล่อยชั่วคราวมาทดลองใช้ในระบบกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของประเทศไทย
ปลายปี 2560 เกิดเครือข่ายการปฏิรูปการประกันตัวเพื่อคนจน นำโดย ปริญญา เทวานฤมิตรกุล รองอธิการบดีฝ่ายบริหารและความยั่งยืน มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เปิดตัวแคมเปญ “ต้องไม่มีใครติดคุกเพราะจน” ที่มีข้อเสนอให้พิจารณาความเสี่ยงแทนการวางเงินประกัน พร้อมตั้งเป้ารวบรวมรายชื่อ 66,000 คน ซึ่งเป็นตัวเลขแทนผู้ต้องขังที่ไม่มีเงินประกันตัว เพื่อมอบให้คณะกรรมการปฏิรูปประเทศด้านกระบวนการยุติธรรม
ด้วยปรากฏการณ์ของเสียงวิพากษ์วิจารณ์ความเหลื่อมล้ำในระบบประกันตัวที่ดังขึ้นมา ประกอบกับสภาพผู้ต้องขังล้นคุกที่หนักหน่วงขึ้นเรื่อยๆ และการได้เห็นตัวอย่าง “อุดมคติที่กลายเป็นจริง” ของสหรัฐอเมริกา ทำให้เกิดโครงการนำร่องทดลองปล่อยชั่วคราวแบบไม่ต้องวางหลักทรัพย์แล้วในศาล 13 แห่ง ในปี 2560 โดยใช้ระบบประเมินความเสี่ยงจากข้อมูลที่รวบรวมได้มาแทนเงินหรือโฉนดที่ดิน 
ศาลไม่มีข้อมูล ต้องป้องกันข้อครหา ที่ผ่านมาเลยไม่ได้ทำ
แม้ว่า ทั้งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ข้อบังคับของประธานศาลฎีกา พ.ศ.2548 และระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรมว่าด้วยการปล่อยตัวชั่วคราว พ.ศ.2548 เปิดช่องให้ศาลให้ดุลพินิจปล่อยตัวจำเลยระหว่างการพิจารณาคดีได้อยู่แล้ว 
ข้อบังคับข้างต้นเปิดช่องทางให้ศาลใช้ดุลพินิจปล่อยชั่วคราวได้โดยไม่ต้องมีเงินประกัน หรือกำหนดวงเงินประกันให้ต่ำกว่าเกณฑ์ปกติ และเรียกวางหลักประกันต่อศาลเพียง 20% จากที่กำหนดไว้ก็ได้ 
แต่โดยทั่วไปแล้วศาลไม่เลือกใช้ข้อบังคับนี้ เพราะขนาดให้วางหลักทรัพย์ประกันตัวยังเกิดการหนีประกันจำนวนไม่น้อยจนต้องยกร่างกฎหมาย พ.ร.บ.มาตรการกำกับและติดตามจับกุมผู้หลบหนีการปล่อยตัวชั่วคราวโดยศาล พ.ศ.2560 และที่สำคัญยิ่งไปกว่านั้นก็คือ ข้อมูลที่ไปอยู่ในมือศาล เพื่อจะพิจารณาว่าจะปล่อยหรือขังใคร ได้มาจากกระดาษคำร้องขอฝากขังของตำรวจความยาวไม่กี่บรรทัดที่ระบุเพียง  
1. ข้อหาที่กระทำความผิด 
2. พฤติการณ์ในการจับกุม 
3. พนักงานสอบสวนหรืออัยการคัดค้านการประกันตัวหรือไม่ 
เมื่อมองไม่เห็นบริบทหรือรายละเอียดใดๆ ของผู้ต้องหาหรือจำเลย จึงไม่แปลกที่ผู้พิพากษาจะต้องหาหลังพิงที่ปลอดภัย นั่นคือ การเรียกประกันตามเกณฑ์มาตรฐานกลาง ซึ่งจะป้องกันข้อครหาว่า เลือกปฎิบัติได้ด้วย แม้แต่ในสหรัฐอเมริกาก็ใช้วิธีปล่อยชั่วคราวโดยมีหลักทรัพย์วางประกันมายาวนาน เพราะเป็นวิธีที่ปลอดภัยกับผู้พิพากษาที่สุด จนสุดท้ายก็กลายเป็นมาตรฐานปกติ
เราอยู่กับระบบการประกันตัวโดยเอาเงินมาวางต่อศาลมานานจนอาจจินตนาการไม่ออกว่า จะสามารถได้รับการปล่อยชั่วคราวระหว่างต่อสู้คดีโดยไม่ใช้ทรัพย์สินเป็นหลักประกันได้อย่างไร อันที่จริงแล้วมันเป็นไปได้และดำเนินไปได้ดีกว่าการใช้เงินเป็นตัวตั้งด้วย ดังงานศึกษา 2 ชิ้น* ที่กำลังหยิบยกมาแสดงให้เห็น
ที่มาภาพ  North Charleston
จุดเริ่มต้นของอุดมคติที่เป็นจริงในสหรัฐอเมริกา
สหรัฐอเมริกาเคยอยู่ในสภาพปัญหาคล้ายๆ กับไทยเพราะมีการเรียกหลักทรัพย์ประกันตัวและมีอาชีพ “นายประกัน” ที่เฟื่องฟูมากในการทำหน้าที่ “รีดเลือดกับปู” หรือเรียกค่าวางเงินประกันตัวแพงๆ จากคนที่กำลังเดือดร้อน แต่สุดท้ายระบบยุติธรรมสหรัฐก็ค่อยๆ คลี่คลายปัญหานี้ลงได้ โดยเริ่มต้นจากเสียงวิพากษ์วิจารณ์ความไม่เป็นธรรมของประชาชนที่ดังขึ้นเรื่อยๆ ขณะเดียวกันหน่วยงานต่างๆ ก็เริ่มต้นศึกษาวิจัยความเป็นไปได้อื่นอย่างเป็นระบบ 
จุดเริ่มต้นอย่างเป็นทางการเกิดขึ้นราวปี 1961 เมื่อเมืองนิวยอร์กเกิดโครงการทดลองระบบปล่อยชั่วคราวโดยไม่มีหลักประกัน (The Manhattan Bail Project of 1961) บนสมติฐานว่าหากศาลมี “ข้อมูล” ของผู้ต้องหาหรือจำเลยมากขึ้น จะปล่อยโดยไม่วางหลักประกันมากขึ้นหรือไม่ ผลปรากฎว่านอกจากศาลจะทำเช่นนั้นมากขึ้นแล้ว อัตราการหลบหนีของผู้ได้รับการปล่อยชั่วคราวโดยไม่วางเงินประกันยัง “น้อยกว่า” พวกที่วางเงินประกันเสียอีก  
อีก 5 ปีต่อมาจึงเกิดความพยายามปรับปรุงระบบการปล่อยชั่วคราวระดับประเทศ โดยมีการผลักดัน พ.ร.บ.ปฏิรูประบบการปล่อยชั่วคราวในระดับสหพันธรัฐ ปี 1966 (The Federal Bail Reform Act of 1966) กำหนดให้ผู้พิพากษาต้องพิจารณาปัจจัยต่างๆ ในการปล่อยชั่วคราว หรือพูดง่ายๆ ว่า ต้องดูบริบทชีวิตของผู้ต้องหาหรือจำเลยด้วย 
ปัญหาก็คือใครจะเป็นคนรวบรวมข้อมูลเหล่านี้ให้ศาล เพราะกฎหมายไม่ได้กำหนดไว้ชัดเจน ดังนั้นจึงมีการจัดตั้งหน่วยงานที่จะรับผิดชอบเป็นตัวกลาง นั่นคือ สำนักงานสืบเสาะและคุมความประพฤติในขั้นตอนการปล่อยชั่วคราว (Pretrial Services Agencies) ขึ้นมาประจำศาล 10 แห่ง (Federal Court) สำนักงานนี้จะรวบรวม ตรวจสอบ และรายงานข้อมูลเกี่ยวกับผู้ต้องหาหรือจำเลยต่อศาล รวมถึงให้คำแนะนำศาลเกี่ยวกับลักษณะและเงื่อนไขการปล่อยชั่วคราวที่เหมาะสมสำหรับแต่ละรายด้วย โครงการนำร่องนี้ประสบความสำเร็จมากและยังได้รับเสียงสนับสนุนมากมายจากผู้พิพากษา ท้ายที่สุดจึงมีกฎหมายเฉพาะจัดตั้งสำนักงานปล่อยชั่วคราวในกำกับของศาลชั้นต้นทั้ง 94 แห่งในปี 1982 
อย่างไรก็ตาม อีก 2 ปีต่อมาคือในปี 1984 มีการกำหนดให้ศาลต้องพิจารณาปัจจัยด้านความปลอดภัยในสังคมเพิ่มเติมด้วย ก่อนจะสั่งว่าให้ปล่อยชั่วคราวหรือไม่ เพราะมีผู้ต้องหาหรือจำเลยบางส่วนที่ถูกปล่อยชั่วคราวไปกระทำความผิดอีก ซึ่งนั่นเป็นการเพิ่มอำนาจให้ศาลสามารถขังผู้ต้องหาหรือจำเลยที่เห็นว่าเป็นบุคคลอันตรายตามหลักป้องกันภัยไว้ก่อน (Preventive Detention) ได้ ส่งผลให้ในทางปฏิบัติศาลไม่ให้ปล่อยชั่วคราวมากขึ้น จนเกิดปัญหาผู้ต้องขังล้นคุกและสร้างแรงบีบคั้นให้ผู้ต้องขังต้องยอมรับสารภาพ นั่นเป็นจุดเริ่มต้นระลอกสองสำหรับการปฏิรูปการปล่อยชั่วคราวอีกครั้ง
ที่มาภาพ  Phil Roeder
รู้จักสำนักงานปล่อยชั่วคราวในสหรัฐ 
สถานะของสำนักงานปล่อยชั่วคราวมีความหลากหลายมาก บางส่วนเป็นหน่วยงานในสังกัดของศาลไม่ว่าจะเป็นศาลในระดับสหพันธรัฐ (Federal Court) หรือศาลในระดับมลรัฐ (State Court) บ้างสังกัดกรมคุมประพฤติ กรมราชทัณฑ์ หรือสำนักงานนายอำเภอ แต่บางแห่งก็เป็นหน่วยงานในสังกัดขององค์กรเอกชนที่ไม่แสวงหาผลกำไร ที่มีข้อตกลงให้บริการกับองค์กรปกครองท้องที่นั้นๆ
สำนักงานยังเป็นหนึ่งในองค์กรฝ่ายบริหารของรัฐบาลกลางสหรัฐฯ ที่ได้รับการสนับสนุนงบประมาณโดยตรงจากรัฐสภาของรัฐบาลกลางสหรัฐฯหรือสภาคองเกรส งบประมาณปัจจุบันอยู่ที่ 62 ล้านเหรียญต่อปี คิดเฉลี่ยแล้วเป็นจำนวน 18 เหรียญต่อวันต่อจำเลย 1 คน  
หน้าที่ของสำนักงานแบ่งเป็น 2 ส่วนหลักคือ (1) เสาะหาข้อมูลเพื่อพิจารณาว่าควรปล่อยชั่วคราวหรือไม่แล้วนำเสนอศาล (2) ควบคุมความประพฤติ (ตามเงื่อนไขที่ศาลกำหนด) หลังปล่อยชั่วคราว
(1) เสาะหาข้อมูล
(1.1)  รวบรวมข้อมูลอะไร? 
ข้อมูลบ่งชี้ความเสี่ยงว่าจะหนีหรือไม่ จะก่อเหตุอันตรายประการอื่นๆ หรือไม่นั้น เก็บตามมาตรฐานของสมาคมสำนักงานปล่อยชั่วคราวแห่งชาติ (National Association of Pretrial Services Agencies – NAPSA) เช่น อายุ, ระยะเวลาในการอาศัยอยู่ที่ภูมิลำเนาในอดีตและปัจจุบัน, ครอบครัวและชุมชนที่อาศัยอยู่, อาชีพและประวัติการทำงาน, ฐานะการเงินและที่มาของรายได้, สภาพร่างกายและจิตใจ, การเสพยาเสพติดและการติดสุรา, พฤติกรรมในอดีต, บุคคลอ้างอิงที่สามารถยืนยันความถูกต้องของข้อมูลที่ได้จากผู้ต้องหาหรือจำเลย, ประวัติการกระทำความผิด, ประวัติการคุมประพฤติ, ประวัติการไปศาลตามนัดและปฏิบัติตามเงื่อนไขของศาล, สภาพและพฤติการณ์ของข้อหา เป็นต้น
(1.2) มีเวลาเท่าไร?
48 ชั่วโมงหลังถูกจับ แต่โดยมากจะทำภายใน 24 ชั่วโมง จึงต้องมีเจ้าหน้าที่คอยผลัดเวรกันอยู่ตลอด 24 ชั่วโมง 
(1.3) แหล่งข้อมูลจากไหน?
ที่สำคัญที่สุด คือ ตัวผู้ต้องหาหรือจำเลยเอง เจ้าหน้าที่ควรสอบถามข้อมูลจากผู้ต้องหาทุกคนในทุกคดี ไม่ว่าเป็นคดีร้ายแรงแค่ไหนหรือทำผิดมาแล้วกี่ครั้ง เพราะลำพังความรุนแรงของข้อหาไม่ใช่ปัจจัยเดียวที่จะบ่งชี้ได้ว่าผู้ต้องหาจะหลบหนีหรือไม่ 
แหล่งข้อมูลอื่นๆ เช่น ปากคำของสมาชิกในครอบครัว คนรู้จัก นายจ้าง ระบบทะเบียนประวัติอาชญากรรมของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ทะเบียนประวัติการต้องคดีของศาล ทะเบียนประวัติการคุมประพฤติของกรมคุมประพฤติ ข้อมูลของสำนักงานปล่อยชั่วคราวเอง ในบางกรณียังรวมถึงข้อมูลฐานะทางการเงินจากเครดิตบูโร ซึ่งจำต้องได้รับความยินยอมจากผู้ต้องหาก่อน
(1.4) ถามอย่างไร? 
– เจ้าหน้าที่ควรไปสอบถามด้วยตัวเอง แต่หากอยู่ในพื้นที่ห่างไกลมากก็สามารถใช้ระบบประชุมทางไกลได้ 
– หากเป็นไปได้ขณะสอบถามไม่ควรมีเจ้าพนักงานตำรวจ พนักงานอัยการหรือแม้แต่ผู้ต้องหาอื่นอยู่ด้วย เพื่อให้ผู้ต้องหารู้สึกผ่อนคลาย 
– ต้องเน้นย้ำให้ผู้ต้องหาเข้าใจถึงความเป็นกลางและบทบาทของสำนักงานปล่อยชั่วคราว วัตถุประสงค์ของการสอบถาม การให้ข้อมูลเป็นไปตามความสมัครใจ ข้อมูลที่ให้จะเป็นความลับ รู้เฉพาะเจ้าหน้าที่ปล่อยชั่วคราวและศาลเท่านั้น ตลอดจนผลของการให้ข้อมูลเท็จ
– ถามเพียงข้อมูลที่จำเป็น ไม่พูดคุยเกี่ยวกับข้อหาในคดีปัจจุบัน ไม่พัฒนาความสัมพันธ์ใดกับผู้ต้องหาเกินเลยไปกว่าการปฏิบัติหน้าที่รวบรวมข้อมูล ซึ่งทั้งหมดนี้สะท้อนว่าเจ้าหน้าที่จำเป็นต้องผ่านการอบรมเรื่องเทคนิควิธีในการเก็บข้อมูล
(1.5) ตรวจสอบข้อมูล 
ตรวจสอบจากฐานข้อมูลต่างๆ ที่เข้าถึงได้ เช่น ในการตรวจสอบว่าที่อยู่ที่ผู้ต้องหาอ้างนั้นมีจริงหรือไม่ โทรศัพท์ไปหาญาติหรือคนรู้จักของผู้ต้องหาเพื่อให้ยืนยันข้อมูล อย่างไรก็ตาม ในการตรวจสอบสถานะการจ้างงานเจ้าหน้าที่จะใช้ความระมัดระวังไม่โทรไปสอบถามนายจ้างในทันที เพราะเกรงว่าอาจเป็นเหตุให้ผู้ต้องหาต้องออกจากงาน ส่วนประวัติการกระทำความผิดหรือหลบหนี เจ้าหน้าที่สามารถเข้าถึงฐานข้อมูลของสำนักสืบสวนสอบสวนกลาง (FBI) และยังสามารถตรวจสอบประวัติการถูกคุมประพฤติและหมายจับต่างๆ ทั่วประเทศได้อีกด้วย 
(1.6) วิเคราะห์และประเมินความเสี่ยง 
มีการประเมินหลายรูปแบบ เช่น การใช้เกณฑ์ที่เป็นภาวะวิสัย (Objective Criteria) ด้วยวิธีการให้คะแนนแก่ข้อเท็จจริงตามแต่ละปัจจัย (Point Scale Scoring) การใช้ตารางจำแนกความเสี่ยง (Risk Matrix) หรือการออกคู่มือการปล่อยชั่วคราว (Pretrial Release Guidelines) เป็นต้น ที่มาของวิธีการเหล่านี้จำเป็นต้องผ่านการศึกษาวิจัยและสำรวจโดยมีข้อมูลหรือหลักฐานอ้างอิง ผ่านการทดลองว่า เกณฑ์ดังกล่าวใช้ประเมินความเสี่ยงได้จริง และยังต้องมีการตรวจสอบความแม่นยำของระบบทุกๆ 2 ปีโดยประมาณ
วิธีการให้คะแนนแก่ข้อเท็จจริงตามแต่ละปัจจัย  เป็นวิธีที่นิยมและใช้ปฎิบัติอย่างแพร่หลายในหลายมลรัฐ โดยจะกำหนดคะแนนสำหรับข้อเท็จจริงเกี่ยวกับปัจจัยต่างๆ แล้วนำมารวมกัน หากมีคะแนนตามเกณฑ์ที่กำหนดแสดงว่าสามารถปล่อยชั่วคราวได้ เช่น ปัจจัยเกี่ยวกับถิ่นที่อยู่หรือภูมิลำเนาของผู้ต้องหา กำหนด 3 คะแนนหากผู้ต้องหาอาศัยอยู่มาแล้วอย่างน้อย 2 ปีขึ้นไป, กำหนด 2 คะแนน หากอยู่เป็นเวลา 1-2 ปี, กำหนด 1 คะแนน หากอยู่ 6-12 เดือน และ 0 คะแนนหากอยู่น้อยกว่า 6 เดือน
การใช้ตารางจำแนกความเสี่ยง เมืองฟิลาเดลเฟียกำหนดให้ใช้ตารางจำแนกความเสี่ยงที่จำแนกผู้ต้องหาไว้ 40 ประเภท จากระดับความรุนแรงของข้อหา ซึ่งจัดแบ่งเป็น 10 ระดับ กับระดับความเสี่ยงที่จะหลบหนีหรือกระทำความผิดเพิ่มเติม ซึ่งจัดแบ่งเป็น 4 ระดับ จากนั้นนำข้อมูลทั้งสองส่วนมาเทียบกันเป็นตาราง คอมพิวเตอร์จะประมวลผลให้ข้อมูลหนึ่งเป็นแนวตั้ง อีกข้อมูลหนึ่งเป็นแนวนอน จนเกิดเป็นช่องตารางประเภทของผู้ต้องหา 40 ช่อง โดยจะมีคำแนะนำว่าควรปล่อยชั่วคราวหรือขังผู้ต้องหาหรือไม่ ตลอดจนเงื่อนไขที่ควรมีสำหรับผู้ต้องหาแต่ละประเภทกำกับไว้ด้วย เรียกว่า โปรแกรมนี้สามารถทำได้รวดเร็วและบันทึกเป็นฐานข้อมูลได้ทันที 
เมืองฟิลาเดลเฟียประสบความสำเร็จตั้งแต่ปีแรกที่ใช้ โดยสามารถลดอัตราผู้ต้องหาที่ไม่มาศาลตามนัดลง จากเดิมร้อยละ 50 เหลือเพียงร้อยละ 25
PTRA หรือ Pretrial Risk Assessment Tool เป็นเครื่องมือการประเมินความเสี่ยงเพื่อการปล่อยชั่วคราวที่ศาลสหพันธรัฐใช้อยู่ในปัจจุบันถูกพัฒนาขึ้นโดย สำนักงานศาลยุติธรรมแห่งสหพันธรัฐ ขั้นตอนก็คือ เจ้าหน้าที่สัมภาษณ์ผู้ต้องหาหรือจำเลยโดยใช้ชุดคำถามที่มีในคอมพิวเตอร์ ดังต่อไปนี้ 
(1) ครอบครัว
(2) การทำงาน
(3) สุขภาพจิตและการเสพสารเสพติด
(4) รายได้และฐานะการเงิน 
(5) ประวัติอาชญากรรม (แม้จะเป็นข้อมูลที่มีในฐานข้อมูลอยู่แล้ว แต่ต้องถามเพื่อดูว่าผู้ต้องหาหรือจำเลยจริงใจเพียงใดในการตอบคำถาม)
(6) หมายจับที่มีผลบังคับ
(7) ประวัติการหลบหนี 
เมื่อกรอกข้อมูล คอมพิวเตอร์คำนวณและสรุปผลออกมาเป็นระดับความเสี่ยง 1 – 5 เพื่อให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจว่าควรแนะนำศาลให้ปล่อยหรือขัง และกรณีปล่อยควรใช้มาตรการใดในการกำกับดูแลจึงจะเหมาะสม เช่น ผู้มีความเสี่ยงในระดับ 1 ซึ่งถือว่าต่ำ ควรให้ปล่อยตัวโดยไม่มีเงื่อนไข ผู้มีความเสี่ยงระดับ 3 – 4 ถือว่ากลางค่อนไปทางสูง ในบางกรณีอาจจำเป็นต้องใช้อุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ เป็นต้น 
อย่างไรก็ตาม นี่ไม่ใช่เครื่องมือที่บังคับให้เจ้าหน้าที่ต้องยึดถือตายตัว เจ้าหน้าที่ต้องใช้ดุลพินิจจากข้อเท็จจริงอื่นประกอบกันด้วย เพราะจำเลยในระดับความเสี่ยงเดียวกันอาจมีปัจจัยอื่นที่ทำให้การพิจารณาต่างกันไปได้ 
ตารางการให้คะแนนและจัดประเภทความเสี่ยงในชั้นปล่อยชั่วคราวของศาลสหพันธรัฐ
ปัจจัยความเสี่ยง คะแนนความเสี่ยง
จำนวนการกระทำความผิดครั้งก่อนที่ไม่ใช่ลหุโทษ 0 – ไม่มี/ 1 – หนึ่งถึงสี่/ 2 – ห้าขึ้นไป
จำนวนครั้งที่เคยไม่มาศาลหรือหลบหนี 0 – ไม่มี/ 1 – หนึ่งถึงสี่/ 2 – ห้าขึ้นไป
มีคดีอื่นที่อยู่ระหว่างพิจารณาหรือไม่ 0 – ไม่มี/ 1 – มี
ประเภทของข้อหาในคดีปัจจุบัน 0 – ลักทรัพย์หรือฉ้อโกง, คดีใช้กำลังรุนแรงและอื่นๆ /
1 – ยาเสพติด, อาวุธและคนเข้าเมือง
ความรุนแรงของข้อหา 0 – ลหุโทษ/ 1 – หนักกว่าลหุโทษ
อายุขณะถูกจับ 0 – 47 ปี ขึ้นไป/ 1 – 27-46 ปี/ 2 – 26ปีหรือน้อยกว่า
การศึกษาขั้นสูงสุด   0 – ปริญญาตรีขึ้นไป/ 1 – มัธยมปลาย,
ประกาศนียบัตรวิชาชีพ/ 2 – ต่ำกว่ามัธยมปลาย
การมีงานทำ 0 – มีงานทำ/ 1 – ว่างงาน
ที่อยู่อาศัย 0 – เป็นเจ้าของเองหรือกำลังผ่อนชำระ/
1 – เช่าหรืออื่นๆ หรือไม่มีที่อยู่อาศัย
ปัญหาเกี่ยวกับยาเสพติดในปัจจุบัน 0 – ไม่มี/ 1 – มี
ประเภทความเสี่ยง รวมคะแนนความเสี่ยง
ประเภท 1 0 – 4
ประเภท 2 5 – 6
ประเภท 3 7 – 8
ประเภท 4 9 – 10
ประเภท 5  11 ขึ้นไป
(1.7) เสนอศาล 
หลังประเมินความเสี่ยงและทำรายงานความเห็นเกี่ยวกับการปล่อยชั่วคราวตลอดจนเงื่อนไขที่ควรมีแล้ว  เจ้าหน้าที่ต้องเสนอรายงานดังกล่าวต่อศาลให้ทันเวลาที่ผู้ต้องหาไปศาลครั้งแรก โดยเจ้าหน้าที่ควรไปศาลด้วยตนเองเพื่ออธิบายรายงานและตอบข้อสงสัยของศาล ทั้งนี้ศาลยังสามารถใช้ดุลพินิจอันเป็นอิสระว่าจะให้ปล่อยชั่วคราวหรือไม่
(2) คุมประพฤติหลังปล่อยชั่วคราว
มีเงื่อนไขหลายวิธี แบ่งเป็น 1.แจ้งเตือนให้ผู้ต้องหาหรือจำเลยมาศาลตามนัดหมาย เพราะโดยส่วนใหญ่แล้วผู้คนมักจะหลงลืมหรือไม่เห็นความสำคัญของการมาตามนัด เจ้าหน้าที่จะโทรหา ส่งเอสเอ็มเอส ส่งอีเมล์ ส่งจดหมาย เพื่อเตือนความจำ 2. ศาลกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมในการปล่อยชั่วคราว เช่น จำกัดการเดินทาง ต้องอาศัยในบริเวณที่กำหนด, ห้ามเข้าใกล้ผู้เสียหายหรือพยาน, ห้ามออกนอกบ้านในเวลาที่กำหนดหรือเคอร์ฟิว, ให้เข้ารับการบำบัดรักษา อบรมหรืออยู่ในสถานที่ใดเป็นพิเศษ 
ตัวอย่างมาตรการของสำนักงานปล่อยชั่วคราวในพื้นที่ต่างๆ 
อริโซนา – หาที่พักชั่วคราวให้ผู้ต้องหาหรือจำเลยที่มีความจำเป็นต้องหาที่พักใหม่ 
โอไฮโอ – ให้สวมกำไลอิเล็กทรอนิกส์ที่จะส่งสัญญาณเข้าเครื่องรับทันทีที่ผู้ต้องหาเข้าใกล้สถานที่ที่สั่งห้าม
กรุงวอชิงตัน ดี.ซี. – ติดตามความเคลื่อนไหวของผู้ต้องหาหรือจำเลยด้วยระบบแสดงพิกัดที่อยู่หรือจีพีเอส 
ผลการศึกษาของศาลสหพันธรัฐในช่วงระหว่างปี 2001-2007 พบว่า มาตรการเหล่านี้มีประสิทธิภาพในการลดอัตราการหลบหนีและกระทำความผิดเพิ่ม โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับผู้ต้องหาหรือจำเลยที่มีความเสี่ยงระดับปานกลางถึงสูง ทั้งนี้เมื่อเจ้าหน้าที่พบว่าใครไม่ทำตามเงื่อนไขก็มีอำนาจเสนอเปลี่ยนเงื่อนไขให้เข้มขึ้น หรือเสนอศาลให้ยกเลิกการปล่อยชั่วคราวได้ 
บทสรุปใช้งบประมาณน้อยกว่าดูแลคนในคุก
นับตั้งแต่เริ่มมีสำนักงานปล่อยชั่วคราวในประเทศสหรัฐอเมริกา มีผลการศึกษาวิจัยรับรองแล้วว่า งบประมาณที่ต้องใช้ในการจัดตั้งและบริหารสำนักงานปล่อยชั่วคราวน้อยกว่าค่าใช้จ่ายในการดูแลผู้ต้องหาหรือจำเลยที่ล้นเรือนจำ และมีประสิทธิภาพในการลดผู้ต้องหาหรือจำเลยที่ถูกขังระหว่างพิจารณา ขณะเดียวกันก็ดูแลมิให้ผู้ต้องหาหรือจำเลยหลบหนีหรือก่อเหตุอันตรายเพิ่มเติมได้ 
ที่มาภาพ  catbleu4555
ตัวอย่างในสหราชอาณาจักร ไม่ตั้งองค์กรเฉพาะ-จ้างเอกชนคุมประพฤติ
สหราชอาณาจักร ได้แก่  อังกฤษ  เวลส์  สกอตแลนด์  และไอร์แลนด์เหนือ ก็พยายามแก้ไขปัญหาที่ผู้พิพากษาขาดแคลนข้อมูลในการพิจารณาสั่งขังหรือปล่อยชั่วคราว และขาดระบบการคุมความประพฤติผู้ต้องหาระหว่างปล่อยชั่วคราว โดยในประเทศอังกฤษและเวลส์สร้างระบบรายงานข้อมูลเพื่อการปล่อยชั่วคราว (Bail Information Scheme) และระบบจัดหาที่พักและสนับสนุนการปฏิบัติตามเงื่อนไขในการปล่อยชั่วคราว (Bail Accommodation and Support Service) ซึ่งมีต้นแบบจากสหรัฐอเมริกานั่นเอง
เดิมทีกลไกนี้มุ่งเน้นในคดีที่ผู้ต้องหาเป็นเยาวชน ต่อมาจึงทดลองใช้ในคดีผู้ใหญ่ในหลายท้องที่ ผ่านการสนับสนุนเรื่องงบประมาณหลายรูปแบบ ผ่านการปรับปรุงระบบงานหลายครั้ง จนในที่สุดมีการประเมินว่า ระบบนี้มีประโยชน์จริงจึงออกกฎหมายให้ต้องมีการสร้างระบบรายงานข้อมูลในเรือนจำทุกแห่ง และมีระบบสนับสนุนการปล่อยชั่วคราวที่ปฏิบัติงานได้ในระดับชาติ
แม้อังกฤษจะได้รับอิทธิพลในเรื่องนี้จากอเมริกา แต่ระบบของที่นี่ต่างออกไป เพราะไม่ได้ตั้งสำนักงานขึ้นมาใหม่ แต่ใช้ศาลหรือเรือนจำแล้วแต่กรณีสำหรับระบบการรายงานข้อมูล ส่วนระบบสนับสนุนการปล่อยชั่วคราวนั้น กระทรวงยุติธรรมว่าจ้าง Stonham ซึ่งเป็นองค์กรเอกชนผู้รับจัดหาบ้านแก่ผู้ด้อยโอกาสรายใหญ่ที่สุดในประเทศให้เป็นผู้ดำเนินงานทั้งด้านจัดหาที่พักให้ผู้ต้องหา และคุมความประพฤติตามเงื่อนไขที่ศาลกำหนด เริ่มต้นมาตั้งแต่ปี 2010  
นอกจากนี้ในอังกฤษและเวลส์ยังออก พ.ร.บ.ความช่วยเหลือทางกฎหมาย การพิพากษาและลงโทษผู้กระทำความผิด (The Legal Aid, Sentencing and Punishment of Offenders Act of 2012) ที่บัญญัติให้ศาลต้องปล่อยชั่วคราวผู้ต้องหาหรือจำเลยทุกกรณีที่พบว่า ผู้ต้องหาคนนั้นจะไม่น่าจะถูกพิพากษาให้ลงโทษจำคุก ตามหลักการที่เรียกว่า No Real Prospect Test ด้วยบทบัญญัตินี้ทำให้ป้องกันไม่ให้เกิดการขังที่เสียเปล่าได้
ข้อเสนอระยะสั้น-กลาง-ยาว สำหรับประเทศไทย
คณะผู้พิพากษาที่เดินทางดูงานที่สหรัฐอเมริกาและจัดทำรายงานที่ได้สรุปไปแล้วนั้น ยังได้นำเสนอแนวทางเบื้องต้นสำหรับปรับปรุงระบบในประเทศไทยด้วย ดังนี้ 
มาตรการระยะสั้น
1. ส่งเสริมให้ผู้พิพากษาเกิดความรู้ ความเข้าใจและใช้ดุลพินิจตามข้อบังคับของประธานศาลฎีกา (ที่กล่าวไปข้างต้น) อย่างจริงจัง เพราะผู้พิพากษา โดยส่วนใหญ่ไม่รู้ว่ามีข้อบังคับนี้ 
“แต่ถึงแม้จะรู้แล้ว การใช้ดุลพินิจที่ผิดแผกไปจากผู้พิพากษาท่านอื่นในศาลอาจก่อให้เกิดช่องโหว่ให้ผู้ไม่หวังดีแอบอ้างชื่อเพื่อเรียกเงินจากผู้ต้องหาและผู้ขอประกันได้ยิ่งกว่าเดิม ยิ่งในปัจจุบันมีการร้องเรียนและลงโทษทางวินัยกับผู้พิพากษาอันเนื่องจากการใช้ดุลพินิจปล่อยชั่วคราวที่แม้ไม่มีเรื่องทุจริตแต่ก็ไม่เป็นไปตามแนวปฏิบัติหลายเรื่องด้วยแล้ว การใช้ดุลพินิจต่างไปจากแนวปฏิบัติของศาลจึงเป็นเรื่องที่ต้องใช้ความระมัดระวังอย่างยิ่ง ตราบใดที่ยังไม่มีการปรับเปลี่ยนทัศนคติในการปล่อยชั่วคราวเสียใหม่ และทำให้การใช้ดุลพินิจตามข้อบังคับประธานศาลฎีกาฯ กลายเป็นแนวปฏิบัติตามปกติแล้ว เชื่อว่าความรู้สึกในทำนองเดียวกันนี้ก็คงต้องเกิดขึ้นกับผู้พิพากษาหลายท่านอย่างแน่นอน ดังนั้นการรณรงค์ ส่งเสริมและปรับเปลี่ยนทัศนคติในการใช้ดุลพินิจให้ปล่อยชั่วคราวตามข้อบังคับของประธานศาลฎีกาฯ จึงเป็นเรื่องเร่งด่วน” ผู้จัดทำรายงานระบุ 
2. เพิ่มเติมข้อบังคับประธานศาลฎีกาฯ กำหนดแนวปฏิบัติให้ศาลใช้ดุลพินิจให้ปล่อยชั่วคราวโดยไม่มีประกัน หรือกำหนดวงเงินประกันต่ำกว่าเกณฑ์ในบัญชีเกณฑ์มาตรฐานกลางได้ สำหรับความผิดที่การลงโทษตามบัญชีมาตรฐานการลงโทษของศาลนั้นๆ เป็นเพียงแค่รอการกำหนดโทษ  รอการลงโทษหรือต้องชำระค่าปรับจำนวนน้อยกว่าวงเงินประกันตามเกณฑ์ปกติ 
3. จัดทำฐานข้อมูลในศาลเกี่ยวกับผู้ต้องหาหรือจำเลยและผู้ประกันอาชีพแต่ละคนเพื่อประโยชน์ในการนำข้อมูลมาใช้ประกอบการพิจารณาสั่งคำร้องขอให้ปล่อยชั่วคราว
“แน่นอนว่าลำพังการจัดทำฐานข้อมูลของแต่ละศาลนั้นไม่เพียงพอ ในระยะยาวจำเป็นต้องมีการเชื่อมโยงระบบฐานข้อมูลระหว่างศาลทุกแห่งในประเทศด้วยเพื่อให้การรวบรวมและเข้าถึงข้อมูลมีประสิทธิภาพและครอบคลุมยิ่งขึ้น…การเชื่อมโยงฐานข้อมูลนี้ไม่เพียงแต่จะเป็นประโยชน์เฉพาะการพิจารณาคำร้องขอปล่อยชั่วคราวเท่านั้น  แต่ยังเป็นประโยชน์ในเรื่องอื่นเช่น  การพิจารณาว่าควรรอการกำหนดโทษหรือรอการลงโทษหรือไม่ด้วย” ผู้จัดทำรายงานระบุ
มาตรการระยะกลาง
1. เชื่อมโยงฐานข้อมูลของศาลยุติธรรมกับฐานข้อมูลขององค์กรอื่นที่อาจให้ข้อมูลสำคัญซึ่งเป็นปัจจัยในการพิจารณาสั่งคำร้องขอปล่อยชั่วคราวได้  
2. ให้พนักงานสอบสวนหรือพนักงานอัยการแล้วแต่กรณีแถลงมุมมองของผู้เสียหายต่อการปล่อยชั่วคราวผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีความผิดบางประเภทที่ผู้ต้องหาหรือจำเลยมีแนวโน้มจะข่มขู่หรือทำอันตรายผู้เสียหายได้ เช่น คดีเกี่ยวกับความรุนแรงในครอบครัวหรือความผิดเกี่ยวกับเพศ มาพร้อมในคำร้องขอฝากขังด้วย 
3. ควรดำเนินการให้ผู้ต้องหามีทนายความตั้งแต่ในชั้นจับกุมและฝากขัง หากผู้ต้องหาไม่มี แต่ต้องการทนายความต้องจัดหาทนายขอแรงให้ โดยให้ทนายความของผู้ต้องหามีหน้าที่รายงานข้อเท็จจริงเกี่ยวกับผู้ต้องหาเพื่อการขอปล่อยชั่วคราวตั้งแต่ในชั้นขอฝากขังครั้งแรก 
4. วางแนวปฏิบัติให้ผู้พิพากษาใช้ดุลพินิจกำหนดวงเงินประกันได้ตามฐานะการเงินหรือรายได้ของผู้ต้องหาหรือจำเลย  โดยหากเป็นไปได้ควรกำหนดว่า วงเงินประกันในแต่ละความผิดควรคิดเป็นสัดส่วนเท่าใดของรายได้ของผู้ต้องหาหรือจำเลย  
5. จัดทำระบบแจ้งเตือนวันนัดและผลของการไม่มาศาลให้ผู้ต้องหาหรือจำเลยที่ได้รับการปล่อยชั่วคราวทราบ เพื่อป้องกันการไม่มาศาลด้วยเหตุหลงลืมหรือไม่ทราบความสำคัญของการมาศาล
6. กำหนดให้มีการชดเชยความเสียหายให้แก่ผู้ต้องหาหรือจำเลยที่ถูกขังแต่ในที่สุดศาลมีคำพิพากษายกฟ้องไม่ว่าด้วยเหตุผลใด เว้นแต่เฉพาะกรณีที่จำเลยเป็นผู้ทำให้เจ้าหน้าที่รัฐเข้าใจว่าจำเลยกระทำความผิด หรืออาจป้องกันการถูกดำเนินคดีและต้องขังได้แต่ไม่ทำ 
มาตรการระยะยาว
1. จัดตั้งหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบเช่นเดียวกับสำนักงานปล่อยชั่วคราวของประเทศสหรัฐอเมริกาหรือระบบงานในทำนองเดียวกันของประเทศในสหราชอาณาจักร 
2. หน้าที่ของหน่วยงานนี้ คือ รวบรวมข้อมูลเกี่ยวกับผู้ต้องหาหรือจำเลยที่เป็นปัจจัยในการพิจารณาคำร้องขอปล่อยชั่วคราวของศาล ตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลดังกล่าว ประเมินความเสี่ยงของผู้ต้องหาหรือจำเลยรายนั้น รายงานข้อมูลต่อศาลพร้อมเสนอความเห็นว่าควรปล่อยชั่วคราวหรือไม่ ภายใต้เงื่อนไขใด และควบคุมความประพฤติของผู้ต้องหาหรือจำเลยในระหว่างปล่อยชั่วคราว 
——————————————————–
*บทความนี้สรุปมาจากงานศึกษา 2 ชิ้น คือ 1.อิสรภาพราคาแพงสำหรับคนจน: การปล่อยชั่วคราว  สภาพปัญหาและหนทางแก้ไข 2.เงินไม่ใช่คำตอบ (อีกต่อไป): การปล่อยชั่วคราวที่ไม่ยึดโยงกับฐานะหรือทรัพย์สิน กรณีศึกษาของศาลในระดับท้องถิ่นและระดับสหพันธรัฐ ณ กรุงวอชิงตัน ดี.ซี. ประเทศสหรัฐอเมริกา งานศึกษาดังกล่าวเป็นผลงานของผู้พิพากษา 3 คน คือ นายมุขเมธิน กลั่นนุรักษ์ ผู้พิพากษาหัวหน้าศาลประจำสำนักประธานศาลฎีกา, นางสาวประพิณ ประดิษฐากร ผู้พิพากษาศาลชั้นต้นประจำสำนักประธานศาลฎีกา, นางสาวธัญญานุช ตันติกุล ผู้พิพากษาศาลชั้นต้นประจำสำนักประธานศาลฎีกา ซึ่งเดินทางไปร่วมประชุมหารือทางวิชาการเรื่องระบบประเมินความเสี่ยง ณ กรุงวอชิงตัน ดี.ซี. ประเทศสหรัฐอเมริกา ระหว่างวันที่ 30 มีนาคม 2559 ถึงวันที่ 8 เมษายน 2559 และเสนอต่อเลขาธิการสำนักงานศาลยุติธรรมเมื่อวันที่ 29 เมษายน 2559 สามารถอ่านงานศึกษาฉบับเต็มได้ตามไฟล์แนบ

ประเภทความเสี่ยง