ม.44 ล้ม คำพิพากษาศาลปกครอง ปลดล๊อกที่ดิน ส.ป.ก. เอื้อธุรกิจพลังงาน

ม.44 ล้ม คำพิพากษาศาลปกครอง ปลดล๊อกที่ดิน ส.ป.ก. เอื้อธุรกิจพลังงาน

เมื่อ 1 ส.ค. 2560
ไฟล์แนบขนาดไฟล์
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด 31 มกราคม 2560 4.31 MB
คำพิพากษาศาลปกครองกลาง 20 พฤศจิกายน 25564 MB
 
20 มิถุนายน 2560 ที่ประชุมร่วมระหว่างคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติเห็นชอบให้ออกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 31/2560 อาศัยอำนาจ ตามมาตรา 44 แห่งรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ปลดล็อกให้กิจการด้านพลัง 3 ประเภทได้แก่ กิจการเหมืองแร่ ผลิตปิโตรเลียมและผลิตไฟฟ้าจากกังหันลม สามารถเข้าใช้ที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดิน ตามกฎหมายปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร หรือ “ที่ดินส.ป.ก.” 
 
ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา กิจการด้านพลังงาน ไม่สามารถทำในที่ดิน ส.ป.ก. ได้เนื่องจากติดปัญหา เพราะมีแนวคำสั่งศาลปกครองให้สามารถใช้ที่ดิน ส.ป.ก. สำหรับกิจกรรมการเกษตรหรือเพื่อส่งเสริมการเกษตรเท่านั้น จนภาคประชาชนอ้างอิงคำพิพากษาฉบับนี้เพื่อคัดค้านการประกอบกิจการอื่นๆ มาตลอด ทำให้กิจการ 3 ประเภทดังกล่าวในหลายพื้นที่ต้องหยุดชะงัก 
 
การใช้อำนาจพิเศษตาม ม.44 ออกคำสั่งเปิดทางให้กิจการด้านพลังงานในครั้งนี้ จึงเป็นเหมือนการใช้ทางลัดแก้ไขความยุ่งยาก ที่จะต้องแก้ไขข้อกฏหมายและระเบียบ ทำให้คำพิพากษของศาลปกครองไม่มีผล ทั้งยังไม่สามารถตรวจสอบการใช้อำนาจได้
 
 
ที่มาภาพ Abdulla Al Muhairi 
 
 
 
ภาคประชาชนแห่คัดค้าน กิจการเหมืองแร่  ปิโตรเลียม กังหันลม ในที่ดิน ส.ป.ก
 
พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร พ.ศ.2518 หรือ กฎหมาย ส.ป.ก. มีความมุ่งหมายเพื่อให้รัฐนำที่ดินของรัฐหรือของเอกชนที่ไม่ได้ทำประโยชน์ ไปจัดสรรให้แก่เกษตรกรที่ไม่มีที่ดินเป็นของตนเอง หรือมีที่ดินไม่เพียงพอ โดยกำหนดให้นำที่ดินไปใช้เพื่อการเกษตรหรือกิจกรรมที่ส่งเสริมการเกษตร แต่ภายหลังกลับมีเอกชนทำการขออนุญาตขอใช้ที่ดิน ส.ป.ก. ในกิจการลักษณะอื่นๆ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับการเกษตร โดยใช้อำนาจตาม ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม เรื่อง “การให้ความยินยอมในการนำทรัพยากรธรรมชาติในเขตปฏิรูปที่ดินไปใช้ประโยชน์ตามกฎหมายอื่น พ.ศ. 2541” 
 
ภาคประชาชนกลุ่มที่เคลื่อนไหวคัดค้านการประกอบกิจการเหล่านั้นอยู่ก่อนแล้ว จึงคัดค้านระเบียบที่อนุญาตให้ใช้ที่ดิน กันอย่างหนัก จนนำไปสู่การฟ้องคดีและเกิดเป็นแนวคำตัดสินของศาลปกครองที่สั่งให้เพิกถอนคำสั่งอนุญาตเข้าใช้ที่ดิน ส.ป.ก. เพื่อประโยชน์อื่น
 
กรณีเริ่มแรกคือ การที่ สำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร (ส.ป.ก.) อนุญาตให้บริษัทเขียวเหลือง จำกัด ได้เช่าที่ดิน ส.ป.ก. เพื่อประกอบกิจการเหมืองแร่ลิกไนต์ ที่ตำบลบ้านแหง อำเภองาว จังหวัดลำปาง กลุ่มประชาชนที่คัดค้านการประกอบกิจการเหมืองแร่ในพื้นที่จึงร้องเรียนไปยังผู้ตรวจการแผ่นดิน จนมีการนำเรื่องขึ้นฟ้องร้องต่อศาลปกครองกลาง  
 
20 พฤศจิกายน 2556 ศาลปกครองกลางมีคำวินิจฉัยว่า ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเรื่อง “การให้ความยินยอมในการนำทรัพยากรธรรมชาติในเขตปฏิรูปที่ดินไปใช้ประโยชน์ตามกฎหมายอื่น พ.ศ. 2541" ที่เป็นข้อยกเว้นให้สามารถนำที่ดิน ส.ป.ก. ไปให้ทางบริษัทใช้ประกอบกิจการเหมืองแร่นั้น ขัดต่อกฎหมายที่มีศักดิ์สูงกว่าอย่าง พ.ร.บ.การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 ที่กำหนดให้ใช้ที่ดิน ส.ป.ก. ในกิจการที่เกี่ยวเนื่องกับการเกษตรเท่านั้น จึงสั่งเพิกถอนระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม 2541 มีผลให้ยกเลิกคำสั่งอนุญาตให้บริษัท เขียวเหลือง จำกัด เช่าที่ดิน ส.ป.ก. เพื่อทำเหมืองแร่ลิกไนต์ 
 
31 มกราคม 2560 ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นต้น สั่งให้เพิกถอนมติของคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินจังหวัดชัยภูมิ (คปก.ชัยภูมิ) ที่ให้นำที่ดิน ส.ป.ก. ในพื้นที่ ต.บ้านไร่ อ.เทพสถิต จ.ชัยภูมิ  ไปให้บริษัท เทพสถิต วินด์ฟาร์ม จำกัด เช่าเพื่อใช้ในกิจการกังหันลมผลิตกระแสไฟฟ้า เนื่องเป็นกิจการผิดต่อวัตถุประสงค์สำคัญของการจัดสรรที่ดิน ส.ป.ก. เพราะกิจการกังหันลมผลิตกระแสไฟฟ้าไม่ใช่กิจกรรมที่เกี่ยวเนื่องกับเกษตรกรรม ทำให้โครงการ บริษัท เทพสถิต วินด์ฟาร์มต้องหยุดดำเนินกิจการลง คำพิพากษาดังกล่าว ส่งผลให้เกิดความไม่แน่นอนต่อธุรกิจกังหันลมผลิตกระแสไฟฟ้าอีกหลายแห่งที่ตั้งอยู่ในที่ดิน ส.ป.ก. โครงการอื่นๆ อีกกว่า 15 บริษัทด้วย
 
ทั้งยังมีคำพิพากษาศาลปกครองที่มีแนวคำวินิจฉัยไปในทางเดียวกัน อีกครั้ง เมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2560 ศาลปกครองสูงสุด มีคำพิพากษาให้เพิกถอน ระเบียบคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ.2541 ในกรณี บริษัทเอกชนเข้าขุดเจาะสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในเขตที่ดิน ส.ป.ก. ในตำบล ลานกระบือ อำเภอลานกระบือ จังหวัดกำแพงเพชร ทำให้กิจการด้านปิโตรเลียมในพื้นที่ทั้ง 7 บริษัทต้องหยุดลง โดยอธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ออกมาให้สัมภาษณ์กับสื่อว่า การที่ต้องหยุดหยุดกิจการด้านพลังงานปิโตรเลียมดังกล่าวจะทำให้รัฐเสียรายได้กว่า 17,000 ล้าน บาทต่อปี 
 
ไม่กี่วันหลังจากนั้น วันที่ 13 มิถุนายน 2560 พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงสั่งการในที่ประชุม ให้พิจารณาหาทางออกกรณีปัญหาการใช้พื้นที่ ส.ป.ก. ดำเนินการด้านพลังงาน เป็นประเด็นเร่งด่วน นำมาสู่การใช้อำนาจตามมาตรา 44 ปลดล๊อกที่ดิน ส.ป.ก. เปิดทางให้กิจการด้านพลังงานทั้ง 3 ลักษณะเข้าทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก.
 
ส.รัตนมณี พลเกล้า ผู้ประสานงานมูลนิธิศูนย์ข้อมูลชุมชน กล่าวว่า หลังจากมีคำพิพากษาของศาลปกครองเกี่ยวกับที่ดิน ส.ป.ก. ออกมา ภาคประชาชนได้ใช้ประเด็นดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการคัดค้านโครงการอุตสาหกรรมในหลายพื้นที่ โดยเฉพาะกลุ่มที่คัดค้านการทำเหมืองแร่ นอกจากรณียื่นฟ้องต่อศาลปกครองแล้วยังมีการยื่นหนังสือคัดค้านการอนุญาตใช้พื้นที่ ส.ป.ก. โดยอ้างคำพิพากษาของศาลปกครอง 
 
“เรื่องที่ดิน ส.ป.ก. เป็นสิ่งหนึ่งที่ประชาชนเอามาใช้ต่อสู้ ทำให้ปัจจุบัน ส.ป.ก. ไม่กล้าจะอนุมัติที่ดินแปลงอื่นๆ ให้เอกชนอีก หลังจากมีคำพิพากษาศาลปกครอง แต่เมื่อมีคำสั่ง คสช. ออกมา ทางส.ป.ก. ก็เหมือนมีทางออกที่จะอนุมัติที่ดินให้กับกิจการ 3 ประเภทที่มีคำสั่งยกเว้นไว้ ซึ่งจะเป็นปัญหาสำหรับชาวบ้านที่ต่อสู้คัดค้านเหมือนกัน” ส.รัตนมณี กล่าว
 
 
พยายามแก้กฎหมายแล้วไม่สำเร็จ ก็อาศัย ม.44 เป็น “ทางลัด” 
 
ก่อนหน้าการอาศัย “ทางลัด” มาตรา 44 ออกคำสั่งดังกล่าว มีความพยายามแก้กฎหมายให้นำที่ดิน ส.ป.ก. ไปใช้ในกิจการประเภทอื่นที่ไม่ใช้เพื่อการเกษตรมาก่อนแล้ว โดยใน ปี 2557 เลขาธิการสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมเคยเสนอต่อที่ประชุมคณะกรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (คปก.) เพื่อให้แก้ไข พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ทั้งหมด 3 มาตรา โดยหนึ่งในนั้นมีการเสนอให้ ส.ป.ก. สามารถนำที่ดินที่ไม่เหมาะสมกับการเกษตรไปแลกเปลี่ยนกับที่ดินเอกชนที่เหมาะสมกับการเกษตรมากกว่า หรือได้พื้นที่มากกว่าได้ แต่ไม่ได้รับความเห็นชอบจากที่ประชุม เนื่องจากมองว่าจะเป็นการเอื้อประโยชน์ในกับกลุ่มเอกชนรายใหญ่ ให้นำที่ดินที่มีอยู่มาแลกที่ดิน ส.ป.ก. ที่มูลค่ามากกว่าได้ 
 
โดยก่อนหน้าที่จะมีการใช้ ม.44 ออกคำสั่งดังกล่าว วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีด้านกฎหมาย ได้เสนอแนวทาง 4 ประการในการแก้ปัญหา
          1. ประกาศเพิกถอนสถานะที่ดิน ส.ป.ก.ให้กับสู่สถานะเดิมแล้วนำมาใช้ประโยชน์
          2. แก้กฎหมาย ส.ป.ก ซึ่งคาดว่าจะใช้เวลานาน 
          3. ออกระเบียบ ส.ป.ก. มาแก้ปัญหาโดยอาจจะมีปัญหาไปขัดกับพระราชบัญญัติอีก 
          4. ใช้อำนาจตาม มาตรา 44 ออกคำสั่ง
 
“คสช.เลือกใช้ ม.44 เท่ากับว่าปัจจุบันคำพิพากษาก็ไม่ศักดิ์สิทธิ์แล้ว เพราะมันสามารถยกเลิกคำสั่งของศาลได้ จริงๆ คสช.ควรจะใช้วิธีแก้กฎหมาย มากกว่า” ส.รัตนมณีกล่าว 
 
ซึ่งเห็นได้ชัดว่า แนวทางการออกคำสั่งนี้ มีทิศทางเอื้อต่อการลงทุนตามแนวนโยบายที่ คสช. เคยประกาศไว้ เพราะที่ผ่านมานักลงทุนไม่สามารถเข้าลงทุนในกิจการดังกล่าวได้ ในทางกลับกันการออกคำสั่งดังกล่าวจะส่งผลต่อภาคประชาชนที่ใช้ข้อกฎหมาย ส.ป.ก ในการคัดค้านโครงการเหล่านี้ ซึ่งมีอยู่อีกหลายพื้นที่ยากจะตรวจสอบและแก้ไข
 
“คสช. ถูกนับเป็นฝ่ายนิติบัญญัติที่สามารถออกกฎหมายได้ ทั้งๆ ที่เขามีระดับแค่เป็นฝ่ายบริหาร” ส.รัตนมณีกล่าวเพิ่มเติม ว่า การออกคำสั่งในลักษณะดังกล่าวทำให้ คสช. มีสถานะราวกับเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ เนื่องมีผลไปเปลี่ยนแปลงแนวคำพิพากษาศาลปกครองที่ผ่านมาก็ได้ 
 
โดยมีกรณีที่คล้ายคลึงกันคือการใช้อำนาจตาม มาตรา 44 ออกคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 4/2559 “เรื่องการยกเว้นการใช้บังคับกฎกระทรวงให้ใช้บังคับผังเมืองรวมสำหรับการประกอบกิจการบางประเภท” ที่มีผลให้ยกเว้นกฎหมายและระเบียบเกี่ยวกับผังเมืองทั่วประเทศ ให้แก่กิจการด้านต่างๆ ได้แก่ กิจการด้านพลังงาน และกิจการด้านการจัดลดจำนวนขยะ
 
ซึ่งในเวลาต่อมาเครือข่ายภาคประชาชน 8 จังหวัด ร่วมกับมูลนิธินิติธรรมสิ่งแวดล้อม (EnLAW) ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด ขอเพิกถอน คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 4/2559 และในวันที่ 4 พฤศจิกายน 2559 ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องดังกล่าวไว้พิจารณา โดยให้เหตุผลว่า คำสั่งหัวหน้า คสช. เป็นกฎที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป และถือเป็นกฎหมายที่ต้องผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อาศัยอำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญฯ ชั่วคราว พ.ศ.2557 มาตรา 44 คสช. มีอำนาจออกคำสั่งหรือกระทำการใดๆ และให้ถือว่าชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญ และเป็นที่สุด ซึ่งเท่ากับว่าแม้แต่ศาลปกครองเองก็ไม่มีอำนาจในการตรวจสอบอำนาจการใช้ ม.44 ของ คสช.
 
ส.รัตนมณี มองว่าการที่ คสช. เลือกออกคำสั่งโดยใช้ มาตรา 44 ในกรณีที่ดิน ส.ป.ก. เป็นผลมาจากการที่ศาลปกครองไม่รับคำฟ้องในกรณีขอเพิกถอน คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 4/2559 เพราะเท่ากับเป็นเครื่องยืนยันว่า คำสั่ง คสช. ตามมาตรา44  เป็นกฎหมายอย่างสมบูรณ์แล้ว สามารถออกคำสั่งอย่างไรก็ได้ แม้แต่ศาลยังไม่สามารถตรวจสอบได้ซึ่งหากใช้วิธีการอื่นยังอาจจะถูกโต้แย้งโดยตามกระบวนการกฎหมายได้ 
 
“พวกเราก็คุยกันอยู่ว่าอาจจะลองใช้สิทธิทางกฎหมายฟ้องดูอีก เพื่อให้สังคมเห็นว่าการใช้ มาตรา 44 ออกคำสั่งมีปัญหาในตัวมันเอง” ส.รัตนมณีทิ้งท้าย