ศาลสิ่งแวดล้อมใหม่ จำเป็นจริงหรือ?

เรื่องโดย สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์

ภาพประกอบ Posttoday

เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมาสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ได้มีมติเห็นชอบรายงานของคณะกรรมาธิการประเทศด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม เรื่อง แนวทางการจัดตั้งศาลสิ่งแวดล้อม ขึ้นเป็นศาลชำนัญพิเศษในศาลยุติธรรม “เพื่อพัฒนานิติรัฐและประชาธิปไตยด้านสิ่งแวดล้อมเพื่อให้การแก้ไขปัญหาคดีสิ่งแวดล้อมเบ็ดเสร็จในศาลเดียว”[1] ผู้เขียนเห็นว่าข้อเสนอข้างต้น มีปัญหาสำคัญอย่างน้อยสี่ประการ ได้แก่ ๑. ปัญหาขาดการมีส่วนร่วม ๒. ปัญหาความเข้าใจคดีสิ่งแวดล้อมคลาดเคลื่อน ๓. ปัญหาความไม่เข้าใจความแตกต่างของศาลปกครองและศาลชำนัญพิเศษ ๔. ปัญหาการตัดตอนองค์ความรู้ในการพิจารณาคดีปกครองด้านสิ่งแวดล้อม

ประการแรกข้อถกเถียงเรื่องควรจะมีการจัดตั้งศาลสิ่งแวดล้อมขึ้นในประเทศไทยหรือไม่ ไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นเรื่องที่มีการถกเถียงเป็นประเด็นสาธารณะมานานกว่า ๑๐ ปี[2] แต่ภายใต้บรรยากาศประชาธิปไตยที่เปิดให้ทุกภาคส่วนทั้งศาลยุติธรรม ศาลปกครอง นักวิชาการและประชาชนสามารถเข้าร่วมการถกเถียงแลกเปลี่ยนได้อย่างเสรี โดยไม่มีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีอำนาจเด็ดขาดบังคับอีกฝ่ายหนึ่งได้ ข้อเสนอดังกล่าวแม้จะเป็นที่สนใจของสาธารณะแต่ก็ยังไม่ได้รับความเห็นพ้องจากทุกภาคส่วน

อย่างไรก็ตามข้อเสนอดังกล่าวได้ค่อย ๆ ปรับเปลี่ยนไปตามข้อถกเถียงของฝ่ายต่าง ๆ จนได้ข้อสรุประดับหนึ่งว่าปัญหากระบวนการยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมสามารถปรับปรุงให้ดีขึ้นได้ด้วยการปรับเปลี่ยนวิธีพิจารณาคดีของศาลโดยไม่จำต้องมีการตั้งศาลขึ้นมาใหม่  ซึ่งในระยะต่อมาทั้งศาลยุติธรรมและศาลปกครองได้มีการจัดตั้งแผนกคดีสิ่งแวดล้อมขึ้นและได้มีการออกคำแนะนำของประธานศาลฎีกา[3] และประธานศาลปกครองสูงสุด[4] เพื่อแก้ไขปัญหาวิธีพิจารณาคดีที่ผ่านมา ล่าสุดสำนักงานศาลยุติธรรมได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีสิ่งแวดล้อมขึ้นฉบับหนึ่ง[5] โดยร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ก็มุ่งปรับเปลี่ยนวิธีพิจารณาคดีในศาลยุติธรรมเพื่อให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นโดยไม่ได้เสนอให้มีการตั้งศาลชำนัญพิเศษขึ้นแต่อย่างใด

กระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมเป็นเรื่องสำคัญที่เกี่ยวกับคนไทยทุกคนการจะปรับเปลี่ยนแก้ไขในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับผู้คนที่หลากหลายเช่นนี้ จำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องเปิดโอกาสให้ผู้เกี่ยวข้องได้มีส่วนในการแสดงความคิดเห็นอย่างเต็มที่ ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นได้ยากหรือแทบเป็นไปไม่ได้เลยภายใต้รัฐบาลทหารที่กำกับควบคุมการใช้เสรีภาพของประชาชนอย่างเข้มงวดเช่นที่เป็นอยู่ ในบรรยากาศเช่นนี้การผลักดันในเรื่องนี้โดยตัวมันเองจึงไม่เป็นการ “พัฒนานิติรัฐและประชาธิปไตยด้านสิ่งแวดล้อม” ตั้งแต่เริ่มต้นแล้วจะคาดหวังผลลัพธ์ที่เป็นเลิศได้อย่างไร

ประการที่สอง ข้อเสนอของ สปท. วางอยู่บนความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนเกี่ยวกับจำนวนคดีสิ่งแวดล้อมในศาลยุติธรรมและในศาลปกครองโดย สปท.เห็นว่าการที่คดีสิ่งแวดล้อมมีทั้งที่อยู่ในเขตอำนาจศาลยุติธรรมและศาลปกครองเป็นปัญหาใหญ่ในการอำนวยความยุติธรรม จากสถิติคดีในช่วงปี ๒๕๕๗-๒๕๕๙ ของศาลยุติธรรมและศาลปกครองชี้ว่าคดีสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในศาลยุติธรรมมีสัดส่วนมากกว่าที่อยู่ในศาลปกครองจึงควรรวมเอาคดีสิ่งแวดล้อมทั้งหมดมาอยู่ภายใต้ศาลยุติธรรมศาลเดียว

หาก สปท.พิจารณาลงไปในรายละเอียดคดีจะพบว่าคดีที่เรียกว่าคดีสิ่งแวดล้อมในศาลยุติธรรมนั้นส่วนใหญ่เป็นคดีเกี่ยวกับป่าไม้และการคุ้มครองสัตว์ป่า ที่รัฐมีหน้าที่นำผู้กระทำความผิดมาลงโทษคดีเหล่านี้จึงเป็นอาญาโดยสภาพส่วนคดีสิ่งแวดล้อมที่ขึ้นสู่การพิจารณาของศาลปกครองทั้งหมดนั้นเป็นคดีที่เกี่ยวกับข้องกับหน่วยงานรัฐ ชุมชนและเอกชน โดยรัฐเข้าไปเกี่ยวข้องทั้งในฐานะผู้อนุมัติ ผู้กำกับควบคุมและผู้มีหน้าที่แก้ไขฟื้นฟูสิ่งแวดล้อม คดีเหล่านี้จึงถือเป็นคดีสิ่งแวดล้อมโดยแท้ที่รัฐชุมชนและประชาชนเข้ามาเกี่ยวข้องไม่ใช่ฐานะจำเลยแต่ในฐานะผู้มีส่วนในการปกป้องคุ้มครองสิ่งแวดล้อมร่วมกัน ซึ่งทั้งหมดอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองเมื่อเป็นเช่นนี้ศาลที่มีความรู้ความและประสบการณ์ในการพิจารณาคดีสิ่งแวดล้อมโดยแท้จึงเป็นศาลปกครอง การเสนอให้นำคดีที่ศาลปกครองมีความรู้ความเชี่ยวชาญไปให้ศาลใหม่พิจารณาพิพากษาจึงเป็นข้อเสนอที่ประหลาด

ประการที่สาม  ข้อเสนอของ สปท.วางอยู่บนความไม่เข้าใจความแตกต่างของศาลปกครองและศาลชำนัญพิเศษในศาลยุติธรรมเหตุผลสำคัญประการหนึ่งที่มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นเป็นศาลอีกระบบหนึ่งแยกต่างหากจากศาลยุติธรรมทั้ง ๆ ที่ก่อนหน้านั้นในศาลยุติธรรมก็มีศาลชำนัญพิเศษ คือ “ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมได้รับการศึกษาอบรมให้มีความรู้และความชำนาญในกฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญาเท่านั้น ยังขาดความรู้ความเข้าใจในกฎหมายมหาชน”[6] ดังได้กล่าวไว้แล้วว่าคดีสิ่งแวดล้อมโดยแท้นั้นเป็นคดีปกครอง แม้คดีปกครองด้านสิ่งแวดล้อมจะมีความซับซ้อนกว่าคดีปกครองทั่วไปในแง่ของเนื้อหาคดี แต่ก็จำเป็นอย่างยิ่งที่ผู้พิพากษาต้องมีความรู้ความเชี่ยวชาญในกฎหมายมหาชน ซึ่งเป็นเรื่องเกี่ยวกับประโยชน์สาธารณะ ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนและระหว่างหน่วยงานรัฐด้วยกัน เพราะความรู้และความเชี่ยวชาญเหล่านี้เป็นพื้นฐานที่จะทำให้การอำนวยความยุติธรรมด้านสิ่งแวดล้อมมีความเป็นธรรม สอดคล้องกับการกำหนดคุณสมบัติของผู้พิพากษาศาลปกครองที่ต้องมีประสบการณ์หรือมีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนเป็นพิเศษ  จริงอยู่ศาลยุติธรรมมีประสบการณ์ในการจัดตั้งศาลชำนัญพิเศษและผู้พิพากษาศาลยุติธรรมจำนวนหนึ่งมีความเชี่ยวชาญอันเกิดจากการปฏิบัติงาน แต่ต้องไม่ลืมว่าหลักเกณฑ์ในการรับผู้พิพากษาของศาลยุติธรรมและหลักเกณฑ์ในการผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนผู้พิพากษาของศาลยุติธรรมไม่ได้ให้หลักประกันว่าศาลสิ่งแวดล้อมที่ตั้งขึ้นใหม่จะได้ผู้พิพากษาที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนและกฎหมายสิ่งแวดล้อมมาปฏิบัติหน้าที่

ประการที่สี่ข้อเสนอของ สปท. ละเลยบทเรียนและประสบการณ์ที่มีคุณค่าที่ถูกพัฒนาขึ้นตลอดช่วง ๑๖ ปี นับตั้งแต่มีการจัดตั้งศาลปกครอง ศาลปกครองในฐานะศาลที่มีอำนาจในการพิจารณาคดีปกครองด้านสิ่งแวดล้อมได้พัฒนาหลักกฎหมายและวางบรรทัดฐานในคดีสิ่งแวดล้อมที่มีลักษณะก้าวหน้าในแง่ของการขยายขอบเขตการคุ้มครองสิทธิด้านสิ่งแวดล้อมให้กว้างขวางขึ้นจนเป็นที่ยอมรับทั้งในและต่างประเทศไว้เป็นจำนวนมาก ผู้เขียนขอยกตัวอย่างบางคดีที่ถือเป็นผลงานสำคัญ ได้แก่ ๑. คดีประกาศเขตควบคุมมลพิษ ในพื้นที่นิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด จ.ระยอง ๒. คดียุติโครงการหรือกิจกรรมในพื้นที่ จ.ระยองที่ไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ม. ๖๗ ๓. คดีรับรองสิทธิชุมชนในการปกป้องโบราณสถานของกลุ่มศรีทวารวดี จ.นครปฐม ๔. คดีรับรองสิทธิชุมชนในการอยู่ในสิ่งแวดล้อมที่ดีของชาวบ้านคลิตี้ จ.กาญจนบุรี ๕. คดีการละเลยไม่จัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ในการสร้างเขื่อนกันคลื่นชายหาดสะกอม จ.สงขลาคำพิพากษาเหล่านี้อันถือเป็นหมุดหมายของความก้าวหน้าในกระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมเกิดขึ้นได้ส่วนสำคัญย่อมมาจากการมีความรู้ความเข้าใจในหลักกฎหมายมหาชนและกฎหมายสิ่งแวดล้อมเป็นอย่างดีของผู้พิพากษา องค์ความรู้และประสบการณ์ที่เกิดขึ้นระหว่างการพิจารณาคดีจนนำไปสู่คำพิพากษาที่ก้าวหน้าเหล่านี้ ไม่ใช่ผลงานของศาลปกครองแต่โดยลำพัง แต่เป็นผลของการทำงานร่วมกันของทั้งศาลปกครอง หน่วยงานรัฐ ประชาชน ชุมชน และนักวิชาการ องค์ความรู้และประสบการณ์เหล่านี้เป็นเหมือนจุดเริ่มต้นของการปรับปรุงกระบวนการยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อมที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องและต้องถือว่าเป็นสมบัติร่วมที่มีค่าของสังคมที่ควรถูกพัฒนาต่อยอดไม่ใช่ถูกทำลายทิ้งเช่นนี้

แม้ สปท. จะมีเจตนาดีที่ต้องการ “พัฒนานิติรัฐและประชาธิปไตยด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อให้การแก้ไขปัญหาคดีสิ่งแวดล้อมเบ็ดเสร็จในศาลเดียว” อย่างไรก็ตาม กระบวนการผลักดันให้มีการจัดตั้งศาลสิ่งแวดล้อมที่เป็นอยู่ กลับไม่ได้สะท้อนความเป็นนิติรัฐและประชาธิปไตยด้านสิ่งแวดล้อม ทั้งยังตั้งอยู่บนความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนเกี่ยวกับลักษณะของคดีสิ่งแวดล้อม ความแตกต่างของศาลปกครองและศาลชำนัญพิเศษในศาลยุติธรรมท้ายที่สุดข้อเสนอนี้ยังเป็นการทำลายองค์ความรู้และประสบการณ์การพิจารณาคดีสิ่งแวดล้อมของศาลปกครอง เช่นนี้ผู้เขียนจึงเห็นว่าการผลักดันศาลสิ่งแวดล้อมนอกจากจะไม่ช่วยแก้ไขปัญหาแล้ว ยังจะทำให้ปัญหาเก่าขยายตัวและสร้างปัญหาใหญ่เรื่องใหม่ให้กับสังคมในอนาคต

    

[1] https://www.matichon.co.th/news/605787,  เข้าถึงเมื่อ 20 ก.ค. 2560

[2] ดู งานเสวนาวิชาการ “เรื่องการระดมสมองเพื่อการพัฒนากฎหมายวิธีพิจารณาคดีสิ่งแวดล้อมและวิเคราะห์ความเป็นไปได้ในการจัดตั้งศาลสิ่งแวดล้อม (Environment Court) ในประเทศไทย?” จัดขึ้นเมื่อ ๒๙ มี.ค. ๒๕๕๐, http://www.ftawatch.org/node/11021,เข้าถึงเมื่อ ๒๒ ก.ค. ๒๕๖๐

[3] คำแนะนำของประธานศาลฎีกา เกี่ยวกับการดำเนินคดีสิ่งแวดล้อม, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๑๒๘ ตอนที่ ๓๐ ก,๒๒ เม.ย. ๒๕๕๔, น. ๔๗

[4] คำแนะนำของประธานศาลปกครองสูงสุดในการดำเนินคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม, ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๑๒๘ ตอนที่ ๕๔ ก, ๔ ก.ค. ๒๕๕๔, น. ๑๘

[5] ดู ร่าง พระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดีสิ่งแวดล้อม พ.ศ. ………. ได้ที่ http://enlawfoundation.org/newweb/wp-content/uploads/Draft-EnviProcedureLaw_COJ.pdf, เข้าถึงเมื่อ ๒๒ ก.ค. ๒๕๖๐

[6] วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, ความหมายและความสำคัญของศาลปกครอง, ใน ศาลปกครอง, นิติธรรม : กรุงเทพฯ, ๒๕๓๘, น.๑๘