รวมข้อโต้แย้ง ‘ไร้ความหมาย’ ต่อกฎหมายลูกของกกต.

13 กรกฎาคม 2560 ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.)  มีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. …  ด้วยคะแนนเสียงท้วมท้น ภายหลังมีการตั้งกรรมาธิการวิสามัญร่วม 3 ฝ่าย เนื่องจากองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้องพิจารณาแล้วเห็นว่ากฎหมายนั้นไม่ตรงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 267 วรรคห้า ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 แต่ทว่า สนช. ก็ยังยืนยันที่จะผ่านกฎหมายที่มีเนื้อหาสาระเหมือนเดิม มิได้ปรับแก้ตามที่ กกต. ได้ให้ความเห็นไว้แต่อย่างใด

ทั้งนี้ ประเด็นกฎหมายที่กกต. ยังคลางแคลงใจมีด้วยกัน 6 มาตรา โดยแต่ละมาตราเกี่ยวข้องกับการตัดอำนาจของกกต. ในการจัดการเลือกตั้ง การเพิ่มคุณสมบัติของกกต. ให้เข้มข้นมากขึ้น รวมไปถึงการเซ็ตซีโร่หรือโละกกต.ชุดปัจจุบันออก ซึ่งพอจะสรุปประเด็น ได้ดังนี้

หนึ่ง การเพิ่มคุณสมบัติของคณะกรรมการสรรหาและคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดย พ.ร.ป.ว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ…. มาตรา 11 วรรคสาม และมาตรา 12  วรรคหนึ่ง เป็นการเพิ่มคุณสมบัติของกรรมการสรรหาและคุณสมบัติของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ตามลำดับ ซึ่ง กกต. มองว่าการกำหนดบทบัญญัติดังกล่าวในกฎหมาย ทำให้การหาคนมาดำรงตำแหน่งนั้นยากขึ้นเพราะคุณสมบัติสูงเกินไป และอาจจะขัดต่อรัฐธรรมนูญเพราะบัญญัติเกินกว่าที่รัฐธรรมนูญกำหนด

โดย มาตรา 11 วรรคสาม ได้เพิ่มเติมคุณสมบัติของกรรมการสรรหาเข้าไป ว่า “…โดยให้คัดเลือกจากบุคคลซึ่งมีความเป็นกลาง ซื่อสัตย์สุจริตมีความเข้าใจในภารกิจของคณะกรรมการการเลือกตั้งและไม่มีพฤติการณ์ยอมตนอยู่ใต้อาณัติของพรรคการเมืองใดๆ…” ซึ่งการเพิ่มเติมคุณสมบัติดังกล่าวนี้ กกต. เห็นว่า เป็นการกำหนดคุณสมบัติของกรรมการสรรหาเกินกว่ารัฐธรรมนูญ มาตรา 217 วรรคหนึ่ง  และมาตรา 203 มาตรา 201 และมาตรา 202 เพราะ ในรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าวไม่ได้มีข้อความดังที่เขียนใน พ.ร.ป.ว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ…. แต่อย่างใด และไม่เป็นไปตามหลักนิติธรรม เพราะเป็นการจำกัดสิทธิ ปิดกั้น และรอนสิทธิของบุคคลผู้ที่มีคุณสมบัติครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญ

นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งกรรมการสรรหาต้องเปลี่ยนใหม่ทุกครั้งที่มีการสรรหาคณะกรรมการเลือกตั้งก็เป็นอีกหนึ่งประเด็นที่เป็นปัญหา เนื่องจาก คุณสมบัติของคณะกรรมการสรรหาค่อนข้างสูงหากต้องแต่งตั้งบ่อย

ส่วน มาตรา 12 วรรคหนึ่ง นั้นได้เพิ่มคุณสมบัติของคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยกำหนดว่าต้อง “…ไม่มีพฤติการณ์ยอมตนอยู่ใต้อาณัติของพรรคการเมืองใดๆ รวมตลอดทั้งมีทัศนคติที่เหมาะสมในการปฏิบัติหน้าที่ให้เกิดผลสำเร็จ…” ซึ่ง กกต. เห็นว่า เป็นการกำหนดคุณสมบัติเกินกว่าบทบัญญัติมาตรา 216 และมาตรา 222 ของรัฐธรรมนูญ เพราะ ในรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าวไม่ได้มีข้อความดังที่เขียนใน พ.ร.ป.ว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ…. แต่อย่างใด

สอง การลดทอนอำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยทาง กกต. ได้แย้งว่ามาตรา 26, 27 และ 42 นั้น มีการใช้ถ้อยคำที่บัญญัติไม่ชัดเจนหรือเกินกว่ารัฐธรรมนูญ อันเป็นเหตุให้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งลดลง

มาตรา 26 ในวรรคหนึ่ง ได้ตัดอำนาจกรรมการการเลือกตั้งแบบรายบุคคลที่เกี่ยวกับการแก้ไข เปลี่ยนแปลง ยกเลิก หรือดำเนินการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งในหน่วยเลือกตั้งบางหน่วยหรือทุกหน่วยออกไป เพราะ ในพ.ร.ป.ว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้งมาตราดังกล่าว กำหนดให้การใช้อำนาจแก้ไข เปลี่ยนแปลง ยกเลิก หรือดำเนินการต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง ต้องผ่านที่ประชุมของคณะกรรมการการเลือกตั้ง  ซึ่งขัดต่อมาตรา  224 ของรัฐธรรมนูญที่กำหนดว่า ให้กรรมการการเลือกตั้งแต่ละคนซึ่งพบเห็นการกระทำความผิดมีอำนาจในการสั่งระงับ ยับยั้ง แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิก หรือดำเนินการใหม่การเลือกตั้งนั้นๆ ได้ตั้งแต่ที่พบเห็นการกระทำความผิด

นอกจากนี้ การตัดอำนาจดังกล่าว ยังถือเป็นการขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ที่ต้องการให้การจัดการเลือกตั้งเสร็จสิ้นโดยเร็ว จึงให้อำนาจกรรมการการเลือกตั้งท่านเดียวในการยกเลิกการเลือกตั้งและสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ได้ และการตัดอำนาจดังกล่าวนั้น จะส่งผลกระทบต่อกระบวนการจัดการเลือกตั้งเป็นอย่างมาก เพราะการไม่ดำเนินการระงับ ยับยั้ง หรือยกเลิก การเลือกตั้งในทันทีทำให้สิ้นเปลืองงบประมาณและเสียเวลาเป็นอย่างมากในการจะจัดการเลือกตั้งให้เสร็จสิ้นแต่ละครั้ง

นอกจากนี้ กกต. ยังได้ยกปัญหาในทางปฏิบัติอีกว่า ในกรณีที่กรรมการการเลือกตั้งพบการกระทำผิดโดยมีการปลอมบัตรลงคะแนน แล้วไม่ได้สั่งยกเลิกการเลือกตั้ง ก็อาจถูกประชาชนฟ้องร้องได้เพราะถือว่าไม่กระทำการตามบทบัญญัติมาตรา 224 วรรคหนึ่ง (3) ประกอบกับวรรคสาม และในทางกลับกันหาก กกต. สั่งยกเลิกการเลือกตั้งดังกล่าว ก็อาจถูกฟ้องได้ว่าไม่มีอำนาจ เนื่องจากพระราชบัญญัติดังกล่าวไม่ได้ให้อำนาจกับกรรมการการเลือกตั้งท่านดียวในการยกเลิกการเลือกตั้งไว้

อีกมาตราที่เกี่ยวข้องกับการลดทอนอำนาจของ กกต. ก็คือ มาตรา 27 โดยมาตราดังกล่าว มิได้ระบุให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจในการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน ซึ่งคณะกรรมการการเลือกตั้งได้อ้างว่า มาตรา 27 นั้นบัญญัติอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งในเรื่องดังกล่าวโดยมีถ้อยคำไม่ครบถ้วน และไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติตามมาตรา 224 ของรัฐธรรมนูญ โดยวรรคหนึ่ง (1) และ (2) กำหนดหลักการเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจในการจัดการเลือกตั้งไว้ว่า ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้ควบคุมและดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้งหรือการสรรหาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

นอกจากนี้ เจตนารมณ์ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 และรัฐธรรมนูญฉบับที่ประกาศใช้อยู่ ต้องการให้มี กกต. ที่เป็นอิสระและมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการเลือกตั้งทุกระดับ และเป็นไปตามหลักสากล ดังนั้น พ.ร.ป.ว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. … จึงต้องบัญญัติให้ กกต. ยังคงเป็นองค์กรที่มีหน้าที่เกี่ยวกับการดำเนินการในเรื่องการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม

อีกทั้ง กกต.ยังได้อ้างถึงปัญหาในทางปฏิบัติหากเขียนกฎหมายโดยให้อำนาจ กกต. ไม่ชัดเจนในการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นอีกว่า ใครจะเป็นผู้จัดการเลือกตั้งในระดับดังกล่าว เพราะท้องถิ่นไม่สามารถจัดการเลือกตั้งด้วยตัวเองได้ แต่เมื่อกฎหมายระบุอำนาจ กกต. ไม่ชัด ก็อาจจะเกิดความสับสนและขัดแย้งต่อกฎหมายได้ในท้ายที่สุด

มาตราถัดมาคือ มาตรา 42 วรรคหนึ่ง ที่กำหนดว่า “ให้กรรมการมีอำนาจสืบสวน ไต่สวน หรือดำเนินคดีตามมาตรา 41 และเพื่อให้การดำเนินการสืบสวนหรือไต่สวนหรือการดำเนินคดีดังกล่าวเป็นไปโดยรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ ให้คณะกรรมการมีอำนาจแต่งตั้งเลขาธิการหรือพนักงานของสำนักงานเป็นเจ้าพนักงานมีอำนาจในการสืบสวน สอบสวน หรือไต่สวน หรือดำเนินคดีได้ตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนด ซึ่งอย่างน้อยต้องกำหนดระยะเวลาในการดำเนินการ และขอบเขตแห่งหน้าที่และอำนาจของผู้ได้รับแต่งตั้งแต่ละระดับไว้ให้ชัดเจน รวมตลอดทั้งการออกบัตรประจำตัวเจ้าพนักงานที่เกี่ยวข้องด้วย” ซึ่งการบัญญัติเช่นนี้ กกต. เห็นว่า เป็นการบัญญัติกฎหมายโดยมีถ้อยคำเกินกว่าบทบัญญัติมาตรา 224 ของรัฐธรรมนูญ เพราะบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญนั้นไม่มีคำว่า สอบสวน แต่อย่างใด ย่อมทำให้เกิดการโต้แย้งได้ว่า การสอบสวนของเจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ได้รับมอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยไม่มีอำนาจจะเป็นการสอบสวนโดยไม่ชอบและเกิดการฟ้องร้องในที่สุด

สาม การเซ็ตซีโร่ กกต. ซึ่งตามมาตรา 70 วรรคหนึ่ง วางหลักว่า ประธาน กกต.และ กกต. ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนที่ พ.ร.ป.ว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ….  บังคับใช้ ต้องพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันที่ พรป.นี้บังคับใช้ โดย กกต.ได้มีความเห็นว่ามาตราดังกล่าวเป็นไปในลักษณะที่ไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติและไม่ตรงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย อีกทั้งไม่เป็นไปตามหลักนิติธรรม หลักนิติประเพณี หลักธรรมมาภิบาล รวมทั้งขาดการถ่วงดุลอำนาจซึ่งกันและกัน  ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้

ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ที่บัญญัติไว้ในมาตรา 273 วรรคหนึ่งนั้นมีเจตนารมณ์ที่จะให้คณะกรรมการการเลือกตั้งชุดที่ดำรงตำแหน่งอยู่นี้ ดำรงตำแหน่งอยู่ต่อไป แต่จะดำรงตำแหน่งแค่ไหนนั้นให้เป็นไปตาม พรป.ดังกล่าว โดยมิได้มีเจตนาให้สิ้นสุดในทันที เช่นนี้แล้ว กล่าวได้ว่า หากพิจารณาตามรัฐธรรมนูญแล้วนั่น การจัดทำร่าง พ.ร.ป. นี้ ต้องคำนึงถึงหลักการที่ว่า “การดำรงตำแหน่งต่อไปเป็นเพียงใด” แต่มาตรา 70 แห่ง พ.ร.ป.ว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ…. นั้นกลับบัญญัติให้ กกต.พ้นตำแหน่ง ทันทีที่ พ.ร.ป.ฉบับนี้ประกาศใช้ จึงย่อมเป็นการบัญญัติข้อความไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญนั่นเอง

นอกจากนี้เมื่อพิจารณาจากหลักนิติธรรม นั้นจะพบว่า ตามหลักนิติธรรมนั้น การออกกฎหมายต้องเป็นไปตามเจตนารมณ์และบัญญัติเป็นลายลักษณ์อักษรเพื่อประโยชน์กับคนส่วนใหญ่ของประเทศ ผดุงไว้ซึ่งความยุติธรรม มีความเป็นสากล ไม่เลือกปฏิบัติ และต้องออกโดยสถาบันที่มีตัวแทนของประชาชนที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่ง กกต. นั้นมีความเห็นว่ามาตรา 70 ดังกล่าวนั้นไม่เป็นไปตามหลักนิติธรรม เพราะ ปัจจุบันสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ยังไม่มีความเห็นชัดเจนในการออกกฎหมายเกี่ยวกับตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ และผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน แต่กลับมีการออกกฎหมายที่เกี่ยวกับความคงอยู่ของ กกต. เช่นนี้ย่อมถือว่าขาดความยุติธรรมและเลือกปฏิบัติ

ทั้งนี้เมื่อพิจารณาจากหลักนิติประเพณี จะพบว่า หลักกฎหมายย่อมไม่มีผลย้อนหลัง เพื่อเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคล ยกตัวอย่างเช่น การยกร่างกฎหมายตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 มาตรา 299 นั้นให้ผู้ซึ่งดำรงตำแหน่งในวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ยังคงดำรงตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะสิ้นสุดวาระ แม้ว่าที่มาและคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งจะมาจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ก็ตาม ดังนั้นการที่มาตรา 70 นี้ ให้ กกต.ทั้งหลายพ้นจากตำแหน่งในวันนี้ พ.ร.ป. ฉบับนี้ประกาศใช้ ย่อมถือเป็นการใช้กฎหมายย้อนหลัง อันเป็นการขัดต่อหลักประเพณีนั่นเอง

อย่างไรก็ดี แม้สนช. จะไม่แก้ไขกฎหมายตามที่ กกต. เสนอมา กกต. ก็ยังคงขอสู้ต่อ โดย สมชัย ศรีสุทธิยากร กกต.ด้านบริหารกลาง กล่าวถึงกรณีช่องทางการยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิฉัยร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญ ว่า ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 (1) สำหรับกระบวนการนำเรื่องสู่คำวินิจฉัย สามารถกระทำได้ 4 กรณี คือ 

ซึ่ง 4 ช่องทางดังกล่าวอาจจะเป็นการต่อสู้ครั้งสุดท้ายของ กกต. หากไม่ประสบความสำเร็จ กกต. ก็ต้องยอมรับความพ่ายแพ้แม้ว่า กฎหมายฉบับดังกล่าวจะทำให้ตนเองต้องพ้นจากตำแหน่ง ถูกลดทอนอำนาจ และมีปัญหาในการบังคับใช้จริงก็ตาม