ร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม เส้นทางต่อสู้เรื่องบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ

หลังรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 การแก้ไขฎหมายปิโตรเลียม เป็นประเด็นเร่งด่วนที่รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ให้ความสำคัญ เนื่องจากการบริหารจัดการแหล่งก๊าซธรรมชาติรอบปัจจุบันกำลังจะสิ้นสุดสัมปทานในปี 2565-2566 ส่งผลให้รัฐบาลจำเป็นต้องเร่งดำเนินการจัดหาเอกชนเพื่อเข้ามาบริหารจัดการแหล่งก๊าซธรรมชาติรอบใหม่เพื่อเปิดสำรวจและผลิตปิโตรเลียมรอบที่ 21 
8 ธันวาคม 2558 ร่างพ.ร.บ.ปิโตรเลียม และ ร่างพ.ร.บ.ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม หรือที่อาจเรียกรวมกันว่า “ร่างกฎหมายปิโตรเลียม” ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) หลักการสำคัญของการแก้ไขร่างกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับ คือ การกำหนดการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียมและสามารถนำระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตหรือระบบสัญญาจ้างสำรวจและผลิตมาใช้ในการบริหารจัดการทรัพยากรปิโตรเลียม นอกเหนือไปจากการพิจารณาให้สัมปทานปิโตรเลียมเพียงอย่างเดียว
ร่างกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับ เป็นร่างพ.ร.บ.ที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ใช้เวลาพิจารณาอย่างยาวฉบับหนึ่ง นับตั้งแต่สนช.รับหลักการร่างพ.ร.บ.ทั้งสองฉบับ เมื่อ 24 มิถุนายน 2559 ถึงวันมีมติเห็นชอบเมื่อ 30 มีนาคม 2560 เป็นเวลากว่า 280 วัน ที่ร่างกฎหมายปิโตรเลียมอยู่ในการพิจารณา ของสนช. โดยมีประเด็นสำคัญที่ทำให้ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับมีความล่าช้า คือการถกเถียงเรื่อง การตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ (NOC) 
คปพ. ค้านร่างพ.ร.บ.ปิโตรเลียม 
ตั้งแต่เริ่มต้นร่างกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับ กระทรวงพลังงานเป็นเจ้าภาพหลัก ในการร่างกฎหมายปิโตรเลียมแต่หนทางไม่ได้ราบรื่นเหมือนร่างกฎหมายฉบับอื่นๆ ที่จะต้องเสนอต่อ สนช. เนื่องจากร่างกฎหมายปิโตรเลียมถูกจับตามองจากภาคประชาชนในนาม “เครือข่ายประชาชนปฏิรูปพลังงาน” หรือ “คปพ.” โดยมีแกนนำกลุ่มคนสำคัญ เช่น รสนา โตสิตระกูล อดีตสมาชิกวุฒิสภา และอดีตสมาชิกสภาปฎิรูปแห่งชาติ และ ปานเทพ พัวพงษ์พันธ์ อดีตโฆษกกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย ฯลฯ 
เมื่อรัฐบาลมีความเคลื่อนไหวเกี่ยวข้องกับประเด็นร่างกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับครั้งใด คปพ.ก็จะมีการเคลื่อนไหวตอบโต้คัดค้านเกี่ยวกับร่างกฎหมายทั้งสองฉบับอย่างทันที ด้วยหลากหลายวิธีการตั้งแต่การยื่นหนังสือ แถลงการณ์ จัดเสวนา และการชุมนุม เพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลคสช.ยุติการพิจารณาร่างกฎหมายปิโตรเลียมที่ร่างโดยกระทรวงพลังงาน ซึ่งพวกเขามองว่า แม้จะมีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายปิโตรเลียมให้มีระบบแบ่งฝันผลผลิต และระบบจ้างบริการตามที่พวกเขาเห็นชอบแล้ว แต่ก็จะไม่สามารถปฏิบัติได้จริง หากไม่มีการตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ ทำหน้าที่เป็นผู้ขายหรือจำหน่ายปิโตรเลียมในส่วนที่เป็นของรัฐ ด้วยเหตุนี้จะทำให้ต้องฝากเอกชนเป็นผู้บริหารและขายปิโตรเลียมแทนรัฐเหมือนกับระบบสัมปทาน 
คปพ. ค้านร่างพ.ร.บ.ปิโตรเลียม
คสช. สั่งสนช.ตั้งกมธ.ศึกษาปัญหากฎหมายปิโตรเลียม
ก่อนที่ สนช.พิจารณารับหลักการร่างกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับ ในเดือนกุมภาพันธ์ 2558 รัฐบาลคสช.มอบหมายให้ สนช. ศึกษาปัญหาการบังคับใช้กฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับ จึงได้มีการตั้ง “คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาปัญหาการบังคับใช้พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ.2514 และ พ.ร.บ.ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม พ.ศ.2514” โดยประกอบด้วย ตัวแทนจาก สนช., กระทรวงพลังงาน, กระทรวงการคลัง, กระทรวงยุติธรรม, ผู้ทรงคุณวุฒิด้านพลังงาน คณาจารย์จากสถาบันการศึกษา และภาคประชาชน โดยรายงานผลการศึกษาของคณะกรรมาธิการฯ เผยให้เห็นว่า ในการบริหารจัดการทรัพยากรปิโตรเลียมในรูปแบบสัญญานั้น รัฐต้องมีการจัดบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ เพื่อเป็นผู้รับมอบอำนาจจากรัฐ โดยเป็นผู้มีสิทธิในปิโตรเลียมและรับผิดชอบในการสำรวจและแสวงหาประโยชน์ในปิโตรเลียม รายงานฉบับนี้การเป็นข้อเสนอสำคัญในการเคลื่อนไหวเรียกร้องของ คปพ.
สนช.รับหลักการร่างปิโตรเลียม สอดบรรษัทพลังงานเพื่ม
อย่างไรก็ตาม ครม.ก็ส่งร่างกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับ ให้สนช.พิจารณารับหลักการโดยไม่มีประเด็นการตั้งบรรษัทน้ำแห่งชาติในร่างพ.ร.บ.ทั้งสองฉบับ ดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่าร่างกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับ สนช.ใช้เวลาในการพิจารณายาวนาน เนื่องจากคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างกฎหมายมีการขอขยายเวลาเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายทั้งสองฉบับออกจำนวนหกครั้ง โดยระหว่างการพิจารณาคณะกรรมาธิการฯ ได้มีมติแก้ไขเพิ่มเติมหลักการร่างกฎหมายทั้งสองฉบับ และวันที่ 28 พฤศจิกายน 2559 ได้เสนอร่างกฎหมายดังกล่าวกับไปที่ครม. ซึ่งเป็นการแก้ไขหลักการในประเด็นเปลี่ยนคำนิยาม จาก “จ้าง สำรวจ ผลิต” มาเป็น “จ้าง บริการ” รวมทั้งการเพิ่มประเด็นการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ
หลังจากรอครม.เห็นชอบหลักการใหม่ วันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2560 พล.อ.อกนิษฐ์ หมื่นสวัสดิ์ โฆษกกรรมาธิมาการฯ พิจารณาร่างกฎหมายปิโตรเลียม แถลงว่า ครม.เห็นชอบหลักการแล้ว โดยการแก้ไขหลักการให้มีการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม 3 วิธี คือ 1. สัมปทาน 2. สัญญาแบ่งปันผลผลิต และ 3.สัญญาจ้างสำรวจและผลิต โดยผู้รับสัญญาจ้างบริการจะเป็นผู้รับความเสี่ยงเอง ส่วนการตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติที่ได้ให้มีการบัญญัติไว้ในร่างแต่การจัดตั้งต้องมีความพร้อมก่อน
ปรีดียาธร แถลงบรรษัทน้ำมันทำประเทศถอยหลัง
อย่างไรก็ตาม ก่อนวันพิจารณาของที่ประชุม สนช. ในวาระสอง และวาระสาม ก็เกิดข่าวใหญ่ขึ้นเมื่อวันที่ 27 มีนาคม 2560 ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เทวกุล อดีตรองนายกรัฐมนตรี ของรัฐบาลคสช. ทำจดหมายเปิดผนึกถึง สนช. ใจความคือการแสดงความไม่เห็นด้วยกับร่างกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับที่มีการแก้ไขหลักการทั้งที่ได้ผ่านความเห็นชอบมาแล้ว โดยเฉพาะ มาตราที่เพิ่มเติมใหม่นี้คือ มาตรา 10/1 ซึ่งมีข้อความว่า 
                    มาตรา 10/1 ให้มีการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติเมื่อมีความพร้อม โดยพิจารณาจากผลการศึกษาของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในรายละเอียดของรูปแบบและวิธีการดำเนินการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ
ปรีดียาธร ตั้งโต๊ะแถลงไม่เห็นด้วยกับบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ
สำหรับสาเหตุที่ไม่ควรมีการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาตินั้น ปรีดิยาธรเห็นข้อความในร่างที่มีผู้เตรียมเสนอจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ ระบุว่า “บรรษัทน้ำมันแห่งชาติ เป็นผู้ถือสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียมทุกชนิดของประเทศ” และ  “ในระยะเริ่มต้นของการดำเนินงาน ให้กรมพลังงานทหารเป็นหน่วยงานที่บริหารบรรษัทน้ำมันแห่งชาติไปก่อน…” หากเป็นไปตามร่างดังกล่าว จะทำให้กิจการน้ำมันของประเทศก็จะถอยหลังไปเมื่อ 50 ปีก่อน โดยยกตัวอย่าง 
“ขณะที่กรมพลังงานดูแลกิจการน้ำมัน เรามีน้ำมัน ‘สามทหาร’ ของไทยที่มีส่วนการตลาดน้อยมากและถูกครอบงำโดยบริษัทน้ำมันต่างชาติเป็นสำคัญ  ต่อมาเราก่อตั้งการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) เป็นรัฐวิสาหกิจ ที่ทำหน้าที่เสมือนบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ ซึ่งปรากฏว่า พัฒนามาได้ดีอย่างรวดเร็ว ปัจจุบันครองส่วนแบ่งตลาดอันดับ 1 เหนือกว่าบริษัทน้ำมันต่างชาติทั้งหมด” 
ทั้งนี้ ความคิดเห็นของปรีดิยาธร เป็นไปในทางตรงกันข้ามกับ คปพ.ที่ต้องการให้มีการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติทันที 
สนช.เห็นชอบ ตัดบรรษัทน้้ำมัน ตั้งเป็นข้อสังเกตุแทน 
สุดท้าย วันที่ 30 มีนาคม 2560 ที่ประชุม สนช. ลงมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม โดยคณะกรรมาธิการวิสามัญยอมตัดมาตรา 10/1 ว่าด้วยการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติออก และบันทึกไว้เป็นข้อสังเกตของร่างกฎหมายฉบับนี้ จากนั้นที่ประชุม สนช. และคณะกรรมาธิการวิสามัญได้ร่วมกันกำหนดข้อสังเกตเกี่ยวกับการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติเพื่อเสนอครม.ดำเนินการต่อไป โดยมีรายละเอียดดังนี้ คือ 
“ในการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ (NOC) โดยร่างกฎหมายฉบับนี้ได้มีการเพิ่มระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต และสัญญาจ้างบริการ เพื่อนำมาใช้ในการบริหารจัดการทรัพยากรปิโตรเลียม ซึ่งการบริหารจัดการตามระบบที่เกิดขึ้นใหม่ทั้ง 2 ระบบนี้ จะมีความแตกต่างจากระบบที่เป็นอยู่ในปัจจุบันหรือระบบอื่นใดที่จะเกิดขึ้นในอนาคต รวมทั้งการดำเนินการตามระบบที่เพิ่มขึ้นใหม่จะมีผลทำให้รัฐมีกรรมสิทธิ์ในการผลิตปิโตรเลียมไม่ว่าบางส่วนหรือทั้งหมด รัฐจึงควรจัดตั้งองค์กรขึ้นใหม่เพื่อทำหน้าที่บริหารจัดการทรัพยากรปิโตรเลียมนั้นให้มีประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์สูงสุดโดยเร็ว ดังนั้น คณะรัฐมนตรีจึงควรแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาภายใน 60 วัน ทั้งนี้เพื่อพิจารณาศึกษารายละเอียดของรูปแบบและวิธีการในการจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติที่เหมาะสมภายใน 1 ปีต่อไป”
สนช.พิจารณาเห็นชอบวาระสอง และสาม ร่างกฎหมายปิโตรเลียมทั้งสองฉบับ