ร่าง พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ คสช. เตรียมเขียนข้อผูกพันรัฐยาวนาน 20 ปี และ เตรียม "ลักไก่" ไม่ต้องมีส่วนร่วมอีก

ร่าง พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ คสช. เตรียมเขียนข้อผูกพันรัฐยาวนาน 20 ปี และ เตรียม "ลักไก่" ไม่ต้องมีส่วนร่วมอีก

เมื่อ 20 เม.ย. 2560
ไฟล์แนบขนาดไฟล์
draft_country_strategy_bill.PDF1.42 MB
Draft_20_Year_Country_Strategy.pdf7.6 MB
ร่าง พ.ร.บ. การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติฯ) นั้นจัดทำขึ้นตาม มาตรา 65 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ที่ได้บัญญัติให้รัฐทำกรอบยุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายในการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาลเพื่อใช้เป็นกรอบในการพัฒนาด้านต่างๆ ในการจัดทำกรอบยุทธศาสตร์ชาตินั้น จึงต้องอาศัยกฎหมายนี้กำหนดวิธีการจัดทำ ผู้มีหน้าที่จัดทำ และกรอบเวลา 
 
ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ ประกอบด้วย 3 หมวด คือ หมวดยุทธศาสตร์ชาติ หมวดคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ และหมวดการติดตาม การตรวจสอบ และการประเมินผล รวมทั้งบทเฉพาะกาล
 
เป้าหมาย ส่วนประกอบ และความสำคัญของแผนยุทธศาสตร์ชาติ  
 
ยุทธศาสตร์ชาติจะเป็นกรอบในการจัดทำแผนต่างๆ เพื่อพัฒนาประเทศ โดยร่าง พ.ร.บ. นี้ กำหนดให้กรอบระยะเวลาของแผนยุทธศาสตร์ชาติมีอายุไม่น้อยกว่า 20 ปี ต้องสอดคล้องกับหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง และการพัฒนาที่ยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาล และเป้าหมายการปฏิรูประเทศตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ รวมทั้งต้องมีการทบทวนแผนยุทธศาสตร์ชาติทุกๆ 5 ปี หรือตามสถานการณ์โลกที่เปลี่ยนแปลงไป การแก้ไขหรือเปลี่ยนแปลงแผนยุทธศาสตร์นั้นจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อน 
 
การประกาศยุทธศาสตร์ชาติจะต้องทำให้เป็นประกาศพระบรมราชโองการ และมีผลบังคับใช้เมื่อประกาศลงราชกิจจานุเบกษาแล้ว โดยหน่วยงานทุกหน่วยงานมีหน้าที่ดำเนินการตามแผนที่วางไว้ในยุทธศาสตร์ชาติ การกำหนดนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน การจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติ และแผนอื่นๆ รวมทั้งการจัดทำงบประมาณประจำปีต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 
 
สำหรับส่วนประกอบของยุทธศาสตร์ชาติ ได้ระบุไว้ในมาตรา 6 ว่า ยุทธศาสตร์ชาติจะต้องประกอบด้วย 
1) วิสัยทัศน์ในการพัฒนาประเทศ 
2) เป้าหมายการพัฒนาประเทศในระยะยาว ซึ่งจะต้องมีเรื่องด้านความมั่นคง ด้านคุณภาพและความเป็นอยู่ของประชาชน และด้านบทบาทของรัฐที่มีต่อประชาชน 
3) กำหนดระยะเวลาที่ต้องดำเนินการเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย และ
4) ตัวชี้วัดการบรรลุเป้าหมาย 
 
นอกจากนี้ มาตรา 8 ระบุให้การจัดทำร่างยุทธศาสตร์ชาตินั้นต้องมีการจัดให้ประชาชนทุกภาคส่วนได้เข้ามามีส่วนร่วม 2 ครั้ง คือ 1) การรับฟังความคิดเห็นเบื้องต้นเพื่อนำมาใช้จัดทำร่างยุทธศาสตร์เบื้องต้น และ 2) การรับฟังความคิดเห็นเมื่อจัดทำร่างยุทธศาสตร์ด้านต่างๆ แล้วเสร็จเบื้องต้น เพื่อนำมาปรับปรุงแก้ไข 
 
ความสำคัญของการมียุทธศาสตร์ชาติ ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ 142, 162 ที่กำหนดให้รัฐบาลทุกชุด รวมทั้งรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง จะต้องดำเนินนโยบาย และเสนองบประมาณ ให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติที่กำลังจะร่างขึ้นนี้   
 
มาตรา 29 ของร่างพ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติฯ ยังระบุว่า ถ้ามติคณะรัฐมนตรี รวมถึงชุดที่จะมาทำหน้าที่หลังการเลือกตั้ง ไม่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติหรือแผนแม่บท ให้วุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. (ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 269) ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย เมื่อศาลฯวินิจฉัยแล้วเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติส่งเรื่องไปยัง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเพื่อตรวจสอบภายใน 60 วันนับตั้งแต่วันที่ได้รับเรื่องจากคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ 
 
"ประยุทธ์" เตรียมนั่งหัวโต๊ะ ผบ. เหล่าทัพ เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง พร้อมให้ คสช. แต่งตั้งอีกเพียบ
 
ร่างพ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติฯ กำหนดให้มีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ทั้งหมด 17 คน ประกอบไปด้วย
 
1. นายกรัฐมนตรี เป็นประธาน
2. ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นรองประธานกรรมการคนที่ 1
3. ประธานรัฐสภา เป็นรองประธานกรรมการคนที่ 2
4. รองนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมาย เป็นรองประกรรมการคนที่ 3 
 
กรรมการโดยตำแหน่ง 14 คน ประกอบด้วย 
1. ปลัดกระทรวงกลาโหม
2. ผู้บัญชาการทหารสูงสุด 
3. ผู้บัญชาการทหารบก 
4. ผู้บัญชาการทหารเรือ
5. ผู้บัญชาการทหารอากาศ
6. ผู้บัญญชาการตำรวจแห่งชาติ 
7. เลขาธิการความมั่นคงแห่งชาติ
8. ประธานกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
9. ประธานสภาเกษตรแห่งชาติ
10. ประธานสภาหอการค้าไทย
11. ประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย
12. ประธานสภาหอการค้าแห่งประเทศ
13. ประธานสภาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย
14. ประธานสมาคมธนาคารไทย
 
ยังมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ไม่เกิน 14 คนซึ่งมาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐมนตรี จากผู้มีสัญชาติไทยและอายุไม่เกิน 75 ปี ซึ่งมีความรู้ ความเชี่ยวชาญ หรือมีประสบการณ์จากด้านต่างๆ คือ ด้านความมั่นคง ด้านการเมืองและการบริหาราชการแผ่นดิน ด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม ด้านวัฒนธรรม ด้านการศึกษา ด้านวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ด้านทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ด้านโครงสร้างพื้นฐาน โดยมีวาระในการดำรงตำแหน่งคราวละ 5 ปี เมื่อพ้นวาระยังสามารถได้รับการแต่งตั้งได้อีก 
 
คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติมีหน้าที่ 1) จัดทำยุทธศาสตร์ชาติเพื่อเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณา 2) กำหนดวิธีการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำร่างยุทธศาสตร์ รวมทั้งส่วนร่วมในการติดตาม ตรวจสอบและประเมินผล  3) เสนอความเห็นต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือหน่วยงานของรัฐให้ดำเนินตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ 4) กำกับดูแลการปฏิรูปประเทศให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูป  
 
นอกจากนี้ คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ยังจะแต่งตั้ง "คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ" ขึ้นอีกจากผู้เชี่ยวชาญด้านต่างๆ โดยอาจแต่งตั้งได้หลายคณะ คณะละไม่เกิน 15 คน เพื่อจัดทำร่างยุทธศาสตร์ชาติในด้านต่างๆ 
 
กรอบเวลา 1 ปีเต็ม จัดทำและพิจารณายุทธศาสตร์ชาติ 
 
ตามที่มาตรา 275 ของรัฐธรรมนูญ ระบุไว้ว่า ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีกฎหมายตามมาตรา 65 วรรคสอง ให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ และดําเนินการจัดทํายุทธศาสตร์ชาติให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่กฎหมายดังกล่าวใช้บังคับ
 
ในมาตรา 28 ของ ร่างพ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติฯ จึงระบุไว้ว่า เพื่อให้การดำเนินการเป็นไปตามกำหนดเวลาที่บัญญัติไว้ในมาตรา 275 ของรัฐธรรมนูญ จึงกำหนดขั้นตอนและกรอบเวลาการทำงานให้ 
 
1) ให้คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งกรรมการผู้ทรงวุฒิให้เสร็จภายใน 30 วัน หลังจาก พ.ร.บ. นี้ประกาศใช้  
2) ให้คณะกรรมการแต่งตั้งคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติภายใน 30 วันหลังจากวันที่ได้รับการแต่งตั้ง 
3) ให้ถือว่า การรับฟังความเห็นเมื่อวันที่ 30 มิถุนายน 2558 นั้นเป็นการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นเพื่อจัดทำยุทธศาสตร์ชาติแล้ว แต่อาจจะมีการรับฟังความเห็นเพิ่มเติมได้ 
4) ให้คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติใช้ร่างยุทธศาสตร์ 20 ปี เป็นหลักในการจัดทำร่างยุทธศาสตร์เบื้องต้น โดยมีกรอบเวลาทั้งหมด 120 วัน รวมทั้งให้นำข้อเสนอแนะ หรือข้อคิดเห็นจากสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) คณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดินตามกรอบการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.) มาประกอบการพิจารณา 
 
รวมแล้ว หากร่างพ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติฯ ประกาศใช้เมื่อใด ก็จะใช้เวลาอีกประมาณ 30+30+120 = 180 วัน ก็จะได้เห็นร่างยุทธศาสตร์ชาติเบื้องต้น
 
เมื่อมีร่างยุทธศาสตร์ชาติเบื้องต้นแล้ว ให้จัดรับฟังความคิดเห็นภายใน 30 วัน และให้คณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติแก้ไขพิ่มเติมให้สอดคล้องกับการรับฟังความคิดเห็นภายใน 45 วัน หลังจากนั้นก็ต้องเสนอต่อคณะรัฐมนตรีภายใน 30 วัน คณะรัฐมนตรีต้องพิจารณาและเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ภายใน 30 วัน  สนช. ต้องลงมติเห็นชอบภายใน 30 วัน จากนั้นให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯภายใน 10 วัน
 
รวมแล้ว มีขั้นตอนการพิจารณา ประมาณ 30+45+30+30+30+10 = 175 วัน 
 
รวมขั้นตอนทั้งการจัดทำร่างยุทธศาสตร์ชาติ การพิจารณาและประกาศใช้ จะใช้เวลาประมาณ 12 เดือน
 
แต่ถ้าหาก สนช. สิ้นสุดลงก่อนพิจารณาให้ความเห็นชอบต่อร่างยุทธศาสตร์ชาติแล้วเสร็จ เนื่องจากมีการเลือกตั้งและมีสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งแล้ว ร่างพ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติฯ กลับไม่ได้ให้สภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งทำหน้าที่พิจารณาเห็นชอบ แต่กลับให้คณะรัฐมนตรีเสนอร่างต่อให้วุฒิสภา ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของ คสช. พิจารณาแทน 
 
 
ข้อสังเกต ร่าง พ.ร.บ. ยุทธศาสตร์ชาติ เตรียม "ลักไก่" ไม่เปิดรับฟังความคิดเห็น
 
ข้อสังเกตประการที่หนึ่ง ร่างพ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติฯ กำหนดให้ วางกรอบระยะเวลาของยุทธศาสตร์ชาตินานถึง 20 ปี เป็นการวางแผนที่ยาวนานเกินไปอาจทำให้ยุทธศาสตร์ชาติไม่สอดคล้องกับเหตุการณ์ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต 
 
หากเรามองย้อนไปเมื่อ 20 ปีที่แล้ว นับจากวันที่รัฐธรรมนูญ ปี 2540 บังคับใช้ คงยากที่จะคาดการณ์อนาคตได้ว่า เมื่อผ่านไปเพียง 9 ปี พ.ศ. 2549 จะเกิดการรัฐประหารยึดอำนาจรัฐบาลพลเรือน และเกิดขึ้นซึ้้าอีกในปี 2557 หรือยากที่จะเตรียมวางแผนการได้ว่า ประชาชนจะแบ่งออกเป็นขั้วการเมืองเสื้อเหลือง เสื้อแดง 
 
จะเห็นว่าในช่วงระยะ 20 ปี อาจมีเหตุการณ์สำคัญๆ เกิดขึ้นหลายอย่างซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญต่อการเปลี่ยนแปลงทางด้านนโยบายการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม จึงเป็นการยากที่จะวางแผนยุทธศาสตร์ได้ล่วงหน้ายาวนานถึง 20 ปี โดยเฉพาะในบริบททางการเมืองของสังคมไทยที่ยังมีความขัดแย้งและไม่แน่นอน การเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นได้ตลอดเวลา ถึงแม้ว่าจะมีการทบทวนกรอบกันทุกๆ 5 ปีก็ตาม แต่หากเกิดการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่การทบทวนอาจจะไม่เพียงพอ แต่อาจจะต้องปรับเปลี่ยนโครงสร้างสังคมกันเสียใหม่เพื่อรองรับปัญหาที่อาจเกิดขึ้น
 
ข้อสังเกตประการที่สอง ยุทธศาสตร์ชาติที่จะจัดทำขึ้นนี้ อย่างไรเสียก็จะอยู่ในมือของ คสช. เอง แม้ว่าขั้นตอนการจัดทำและการพิจารณาเห็นชอบจะมีรายละเอียดซับซ้อน และมีหลายหน่วยงานที่เข้ามาเกี่ยวข้อง แต่คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติที่จะเกี่ยวข้องโดยตรง ก็มีหัวหน้า คสช. นั่งเป็นประธาน โดยรัฐบาล คสช. ยังเป็นผู้แต่งตั้งกรรมการทั้งหลาย รวมทั้งส่งผู้นำเหล่าทัพมานั่งเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง 
 
แม้ว่า คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติจะต้องส่งร่างยุทธศาสตร์ชาติให้ คณะรัฐมนตรีพิจารณา แต่จริงๆ แล้ว "หัวโต๊ะ" ของ คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติและคณะรัฐมนตรีก็เป็นคนเดียวกัน และรองนายกรัฐมนตรีก็ยังเป็นรองประธานกรรมการยุทธศาสตร์ชาติด้วย เมื่อต้องส่งร่างยุทธศาสตร์ชาติให้ สนช. พิจารณา สนช. ก็ล้วนมาจากการแต่งตั้งของ คสช. ทั้งหมด รวมทั้งหาก สนช. หมดหน้าที่ไปแล้ว ร่างกฎหมายนี้ก็ยังให้วุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้งของ คสช. ทำหน้าที่แทน โดยไม่ให้สภาผู้แทนราษฎรเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย 
 
ข้อสังเกตประการที่สาม ในบทเฉพาะกาลได้กำหนดให้นำร่างยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อ 30 มิถุนายน 2558 มาเป็นกรอบในการดำเนินงานจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ เท่ากับว่า ร่างยุทธศาสตร์ชาติที่ว่านี้ มีการจัดทำไว้ล่วงหน้าอยู่ก่อนแล้ว โดยที่ประชาชนไม่เคยเห็นมาก่อน ซึ่งจัดทำขึ้นก่อนที่จะมีการร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ และก่อนที่จะมีรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 เสียด้วยซ้ำ ดังนั้นการร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้จึงไม่ใช่เพียงกฎหมายที่จะนำไปสู่การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ แต่เป็นการร่างขึ้นมาเพื่อรับรองกระบวนการจัดทำยุทธศาสตร์ที่เกิดขึ้นไปแล้วก่อนหน้านี้ ให้สมบูรณ์และมีผลทางกฎหมาย 
 
ข้อสังเกตประการที่สี่ การกำหนดให้กระบวนการรับฟังความคิดเห็นตามมาตรา 8 นั้นเสร็จสิ้นตั้งแต่ 30 มิถุนายน 2558 เท่ากับว่าได้มีการจัดทำกระบวนการรับฟังคิดเห็นก่อนที่ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้จะผ่านสภาและประกาศใช้ การเขียนเช่นนี้เป็นการเปิดช่องให้ "ลักไก่" ไม่ต้องจัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นอีก และเป็นวิธีการหลีกเลี่ยงการรับฟังความคิดเห็นตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้ว่า กฎหมายทุกฉบับจะต้องมีกระบวนการรับฟังความเห็นก่อนประกาศใช้ 
 
ข้อสังเกตประการสุดท้าย ในบทเฉพาะกาลไม่ได้มีบัญญัติไว้ว่า หากร่างยุทธศาสตร์ชาติไม่ได้รับความเห็นชอบโดยวุฒิสภาแล้วจะมีขั้นตอนอย่างไรต่อ และจะใช้เวลาเท่าไร ซึ่งวุฒิสภาที่จะทำหน้าที่ให้ความเห็นชอบก็มาจากการแต่งตั้ง โดย คสช. ทั้งหมดอยู่แล้ว ดังนั้นอนาคตยุทธศาสตร์ชาติจะเดินหน้าได้หรือไม่ ก็ยังอยู่ในมือของ คสช. นั่นเอง