เปิดลายแทง ร่างพ.ร.บ.ปฏิรูปประเทศตามยุทธศาสตร์ทหาร เสี่ยงก้าวก่ายทั้งตุลาการ-องค์กรอิสระ

ตามที่รัฐธรรมนูญ ฉบับ 2560 กำหนดให้ ต้อง "ปฏิรูปประเทศ" และรัฐธรรมนูญยังได้วางกรอบแนวทางปฏิรูปเอาไว้ยาวรวมสามหน้าครึ่ง ในหมวด 16 พร้อมกำหนดให้ต้องออกกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศภายใน 120 วัน และเริ่มดำเนินการภายในหนึ่งปี โดยหวังผลสัมฤทธิ์ภายในห้าปี 
ทันทีที่รัฐธรรมนูญ มีผลบังคับใช้ ร่างพ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ (ร่างพ.ร.บ.ปฏิรูปฯ) จึงถูกเสนอต่อ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ทันที เพื่อจะทำหน้าที่คล้ายเป็นลายแทง กำหนดขั้นตอนและวิธีการทำงานของหน่วยงานต่างๆ พาเราเดินทางไปสู่การปฏิรูปที่คาดหวัง
ซึ่งร่างกฎหมายนี้ยังไม่ได้ทำหน้าที่กำหนดรายละเอียดให้เห็นกันว่า การปฏิรูปนั้นจะต้อง "ทำอย่างไร?" แต่กำหนดเพียงโครงสร้างการจัดตั้งคณะกรรมการและอำนาจหน้าที่ รวมถึงบทบาทของหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดแผนการปฏิรูปเท่านั้น
การปฏิรูปจะทำภายใต้กรอบ "ยุทธศาสตร์ชาติ" ที่ร่างโดยทหาร และภายใต้ คสช.
แม้ว่า รัฐธรรมนูญจะกำหนดกรอบการปฏิรูปไว้แล้ว 7 ด้าน ได้แก่ ด้านการเมือง ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านกฎหมาย ด้านกระบวนการยุติธรรม ด้านการศึกษา ด้านเศรษฐกิจ และด้านอื่นๆ แต่ตามร่างพ.ร.บ.ปฏิรูปฯ กำหนดให้มีการปฏิรูปถึงอย่างน้อย 11 ด้าน โดยเพิ่ม ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ด้านสาธารณสุข ด้านสื่อสารมวลชนและเทคโนโลยีสารสนเทศ และด้านสังคม เข้ามาด้วย และให้คณะรัฐมนตรีมีอำนาจเพิ่มกรอบการปฏิรูปด้านอื่นอีกก็ได้ (มาตรา 8)
การดำเนินการตามร่างพ.ร.บ.ปฏิรูปฯ กำหนดให้ตั้งคณะกรรมการปฏิรูปขึ้นมา ด้านละ 1 ชุด ชุดละ 15 คน รวมประธานกรรมการ ซึ่งแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีชุดปัจจุบัน คือ ชุดของ คสช. กรรมการทุกคนต้องมีสัญชาติไทยโดยกำเนิดและอายุไม่เกิน 75 ปี (มาตรา 10(1), 14) โดยคณะรัฐมนตรียังมีอำนาจพิเศษที่จะสั่งปลดกรรมการ "เพื่อให้การดำเนินการบรรลุวัตถุประสงค์" ก็ได้ แม้กรรมการที่แต่งตั้งมาจะไม่ได้ขาดคุณสมบัติเลยก็ตาม (มาตรา 29 วรรคสอง)
ที่ประชุมร่วมของประธานกรรมการปฏิรูปทุกด้าน ซึ่งมีตัวแทนของกรรมการยุทธศาสตร์ชาติอยู่ด้วย จะทำหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์การทำแผนปฏิรูป โดยคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติจะเป็นผู้เห็นชอบหลักเกณฑ์ชุดนี้ (มาตรา 10(2), 17)
เมื่อคณะกรรมการปฏิรูปแต่ละด้านจัดทำแผนปฏิรูปในด้านของตัวเองเสร็จแล้ว ต้องเสนอต่อที่ประชุมร่วม เสนอต่อคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติให้พิจารณาว่าสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติหรือไม่ และสุดท้ายเสนอให้คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบก่อนดำเนินการ (มาตรา 11)
จะเห็นว่า คณะรัฐมนตรีของ คสช. นอกจากจะเป็นผู้แต่งตั้งและมีอำนาจถอดถอนกรรมการปฏิรูปทุกคนแล้ว ยังเป็นผู้อนุมัติแผนการปฏิรูปในขั้นตอนสุดท้ายอีกด้วย 
ส่วนคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ที่จะมีบทบาทเข้ามาเกี่ยวข้องนั้น เป็นองค์กรที่กำลังจะจัดตั้งขึ้นตาม ร่างพ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน รองนายกรัฐมนตรี และประธานสนช.เป็นรองประธาน มีกรรมการโดยตำแหน่งหลายคนที่เป็นทหาร เช่น ปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ กรรมการจากหน่วยงานอื่นๆ อีก 7 คน และผู้ทรงคุณวุฒิที่คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งอีก 14 คน รวมแล้วกรรมการอย่างน้อย 31 คน เป็นคนของ คสช. ไปแล้ว 24 คน 
ดังนั้น การจัดทำแผนการปฏิรูปครั้งนี้ แม้จะมีขั้นตอนที่ออกแบบมาให้ดูซับซ้อน และเหมือนจะมีหลายองค์ประกอบเกี่ยวข้อง แต่สุดท้ายก็ไม่ต่างอะไรกับการจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศโดย คสช. ตามแนวทางของ คสช. นั่นเอง
ที่มาภาพ Thomas Kohler
แผนปฏิรูปของฝ่ายบริหาร จ่อเปิดทางก้าวก่ายอำนาจนิติบัญญัติ ตุลาการ และองค์กรอิสระ
โดยทฤษฎีแล้ว รัฐบาลซึ่งใช้อำนาจในทางบริหาร จะก้าวก่ายอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ ที่ทำหน้าที่ออกกฎหมาย ฝ่ายตุลาการ ที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี และองค์กรอิสระ ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบ ไม่ได้ แต่ตามร่างพ.ร.บ.ปฏิรูปฯ ฉบับที่กำลังพิจารณากันอยู่ เห็นเจตนารมณ์ที่ชัดเจนว่า แผนการปฏิรูปที่กำลังจะทำขึ้นมีแนวโน้มจะกินความรวมถึงการทำงานของฝ่ายนิติบัญญัติ ตุลาการ และองค์กรอิสระด้วย โดยในบทนิยาม เขียนชัดเจนว่า คำว่า "หน่วยงานของรัฐ" ภายใต้กฎหมายนี้ หมายถึงทั้งส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์กรมหาชน ทั้งที่ใช้อำนาจบริหาร นิติบัญญัติ ตุลาการ รวมทั้งองค์กรอิสระและองค์กรอัยการด้วย (มาตรา 3 วรรคหก)
โดยกฎหมายนี้จะบังคับใช้กับ "หน่วยงานของรัฐ" ทุกหน่วย ให้มีหน้าที่ดำเนินการตามแผนการปฏิรูปประเทศให้สัมฤทธิ์ผล ให้รัฐมนตรีมีหน้าที่กำกับดูแลให้ทำไปตามแผน โดยเขียนไว้ชัดเจนว่า หากเป็นองค์กรนิติบัญญัติ ตุลาการ หรือองค์กรอิสระ ที่รัฐมนตรีไม่มีอำนาจบังคับบัญชาโดยตรงก็ให้ใช้วิธีการประสาน การปรึกษา และการเสนอแนะ (มาตรา 6)
กรณีที่หน่วยงานใดไม่ยอมปฏิบัติตามแผนการปฏิรูป หากเป็นหน่วยงานรัฐทั่วไป ให้รัฐมนตรีประจำหน่วยงานนั้นแก้ไขปรับปรุง ถ้าหาข้อยุติไม่ได้ให้เสนอเรื่องต่อคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติให้ตัดสินข้อขัดแย้ง แต่หากเป็นกรณีองค์กรนิติบัญญัติ ตุลาการ หรือองค์กรอิสระ ไม่ยอมปฏิบัติตามแผนการปฏิรูป ร่างพ.ร.บ.ปฏิรูปฯ ก็เขียนไว้ชัดเจนว่า ให้ประสานงานเพื่อปรึกษาหารือกับหัวหน้าหน่วยงานนั้นๆ เพื่อแก้ไขปรับปรุง (มาตรา 26)
วางโรดแมป 8 เดือน ร่างแผนการปฏิรูปเสร็จ 9 ด้าน
ขั้นตอนและกรอบระยะเวลาการทำแผนปฏิรูปด้านต่างๆ ตาม ร่างพ.ร.บ.ปฏิรูปฯ กำหนดไว้ดังนี้
1. ให้คณะรัฐมนตรีแต่งตั้งกรรมการปฏิรูปทุกชุด ภายใน 15 วัน นับตั้งแต่กฎหมายนี้บังคับใช้ (มาตรา 29)
2. ให้ที่ประชุมร่วมประธานกรรมการทุกด้านกำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไขการจัดทำแผนภายใน 30 วัน และเสนอคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติพิจารณาภายใน 15 วัน (มาตรา 10(2))
3. ให้กรรมการปฏิรูปทุกชุดจัดทำแผนภายใน 90 วัน เสนอที่ประชุมร่วมเห็นชอบภายใน 30 วัน เสนอให้คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติพิจารณาความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ ภายใน 30 วัน และเสนอให้คณะรัฐมนตรี เห็นชอบภายใน 30 วัน (มาตรา11) ยกเว้นกรรมการด้านกระบวนการยุติธรรมและการศึกษา ให้ดำเนินการโดยอิสระตามกรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ไม่ได้ใช้กรอบระยะเวลานี้ (มาตรา 12)
รวมระยะเวลาตั้งแต่ ร่างพ.ร.บ.ปฏิรูปฯ จนถึงวันที่จัดทำแผนการปฏิรูปประเทศด้านต่างๆ เสร็จ เท่ากับ 15+30+15+90+30+30+30= 240 วัน หรือประมาณ 8 เดือน 
และยังมี มาตรา 259 ของรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดกรอบเวลาไว้ว่า "ให้เริ่มดําเนินการปฏิรูปในแต่ละด้านภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ รวมตลอดทั้งผลสัมฤทธิ์ที่คาดหวังว่าจะบรรลุในระยะเวลาห้าปี" 
โดยกฎหมายนี้ยังกำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ หรือ "สภาพัฒน์ฯ" ทำหน้าที่งานธุรการ รับผิดชอบการประสานงาน การเผยแพร่ และการประเมินผลการทำงานของคณะกรรมการปฏิรูป และคณะอนุกรรมการทุกชุดด้วย
บังคับต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชน แต่เปิดช่องหลบเลี่ยงได้
ตามร่างพ.ร.บ.ปฏิรูปฯ กำหนดไว้ชัดเจนว่า ในการจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศให้เชิญหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปในด้านนั้น เข้าร่วมชี้แจงหรือแสดงความคิดเห็น รวมทั้งจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน โดยวิธีการที่ประชาชนสามารถแสดงความคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะได้โดยสะดวกและทั่วถึง ต้องแสดงข้อมูลที่เพียงพอให้ประชาชนเข้าใจและสามารถแสดงความคิดเห็นได้ด้วย (มาตรา 11 วรรคสอง)
และยังกำหนดด้วยว่า ให้ที่ประชุมร่วมของประธานกรรมการทุกชุดกำหนดวิธีการมีส่วนร่วมของประชาชนและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในการจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศ และการมีส่วนร่วมในการติดตามตรวจสอบ และมาตรการส่งเสริมให้ประชาชนดำเนินการให้สอดคล้องกับแผนการปฏิรูปประเทศ (มาตรา 18(3))
แต่อย่างไรก็ดี ในบทเฉพาะกาลกลับกำหนดไว้ว่า การรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปประเทศ ที่เคยจัดทำแล้วโดย คสช., สนช., สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.), สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.), คณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดินตามกรอบการปฏิรูปประเทศ ยุทธศาสตร์ชาติ และการสร้างความสามัคคีปรองดอง (ป.ย.ป.), กระทรวงกลาโหม และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้ถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการรับฟังความคิดเห็นในการจัดทำแผนการปฏิรูปประเทศตามกฎหมายนี้ด้วย (มาตรา 32) 
เท่ากับว่า คณะกรรมการปฏิรูปชุดต่างๆ ก็อาจจะนำข้อมูลจากที่หน่วยงานต่างๆ เคยทำไว้ก่อนแล้วมาพิจารณาโดยไม่จำเป็นต้องเปิดพื้นที่รับฟังความคิดเห็นจากประชาชนเพิ่มขึ้นอีกเลย ก็ยังสามารถทำได้ 
สุดท้าย แม้ว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหรือประชาชนจะแสดงความคิดเห็นว่า อยากให้การปฏิรูปประเทศเดินหน้าไปในทิศทางใด ก็อาจจะยังไม่มีผลเปลี่ยนแปลงทิศทางที่อาจจะเกิดขึ้นได้มากนัก เพราะตาม ร่างพ.ร.บ.ปฏิรูปฯ ฉบับนี้เอง ก็ได้เขียนเป้าหมายเอาไว้ล่วงหน้าแล้วว่า การปฏิรูปประเทศต้องดำเนินการเพื่อให้ ประเทศชาติมีความสงบเรียบร้อย มีความสามัคคีปรองดอง มีการพัฒนาอย่างยั่งยืนตามหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง สังคมมีความสงบสุข เป็นธรรม ประชาชนมีความสุข ฯลฯ และอย่างไรเสียก็ต้องเป็นไปในทิศทางเดียวกับยุทธศาตร์ชาติที่ คสช. กำลังจะจัดทำขึ้น (มาตรา 5)
ไฟล์แนบ