7 เรื่องต้องรู้: อ่าน “รัฐธรรมนูญ 2560” ฉบับเร่งรัด

7 เรื่องต้องรู้: อ่าน “รัฐธรรมนูญ 2560” ฉบับเร่งรัด

เมื่อ 6 เม.ย. 2560
ก่อนอื่นขอทวนความจำกันก่อนว่า รัฐธรรมนูญที่พระมหากษัตริย์จะทรงโปรดเกล้าเพื่อบังคับใช้เป็นกฎหมายสูงสูงของประเทศนั้น มีสมญานามหลายชื่อ ไล่ตั้งแต่ “รัฐธรรมนูญปราบโกง” “รัฐธรรมนูญฉบับลิ้นหัวใจรั่ว เอาชีวิตไม่รอด” “รัฐธรรมนูญฉบับศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระเป็นใหญ่ในแผ่นดิน”ไปจนถึง “รัฐธรรมนูญฉบับทุนขุนนาง” โดยสาเหตุที่มีชื่อแตกต่างกันมาจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้พยายามเพิ่มอำนาจของ “รัฐราชการ” ให้เข้ามาควบคุม “รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน” และหากจะให้สรุปสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญที่ต้องรู้ก็มีดังนี้
 
หนึ่ง: มาตรา 44 ยังไม่ตาย จนกว่าจะยกเลิก
 
ดูเหมือนเมื่อรัฐธรรมนูญผ่าน คสช. ก็ยังไม่ถอยจากอำนาจไปอย่างง่ายๆ เพราะว่า ในบทเฉพาะกาลมาตรา 265 กล่าวไว้ว่าให้ คสช. อยู่ในตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะมีคณะรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกตั้ง โดยระหว่างนี้ คสช. จะยังคงมีอำนาจตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว ปี 2557 อำนาจเบ็ดเสร็จของมาตรา 44 จะยังคงอยู่จนกว่าจะมีการเลือกตั้งเสร็จสิ้น พร้อมกับจัดตั้งรัฐบาลใหม่ได้เป็นที่เรียบร้อย เท่ากับว่า การเลือกตั้งและจัดตั้งรัฐบาลจะดำเนินไปโดยยังมีอำนาจพิเศษนี้ครอบงำอยู่ นอกจากนี้ บรรดาประกาศและคำสั่ง คสช. ที่รวมแล้วไม่น้อยกว่า 323 ฉบับ รวมไปถึงคำสั่งหัวหน้าคสช. (มาตรา 44) อีกอย่างน้อย 148 ฉบับ ที่เคยประกาศใช้ก็จะยังมีผลต่อไป ตราบที่รัฐบาลชุดใหม่ไม่ได้ออกพระราชบัญญัติมายกเลิก
 
สอง: ส.ว. วาระแรก สองร้อยห้าสิบนาย มาจากการ “แต่งตั้ง” โดยคสช.
 
ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ในวาระเริ่มแรก (ส.ว.ชุดแรก) มีทั้งหมด 250 คน ซึ่งมาจากการคัดเลือกของ คสช. เกือบทั้งหมด และมี ส.ว.โดยตำแหน่งที่เป็นผู้บัญชาการเหล่าทัพต่างๆ 6 คน ได้แก่ ปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ โดย ส.ว. ชุดนี้จะมีวาระดำรงตำแหน่งยาวนานกว่า ส.ว. ชุดอื่น คือ มีวาระ 5 ปี นอกจากนี้ ยังมีอำนาจร่วมโหวตเพื่อเลือกนายกรัฐมนตรี และมีอำนาจกำกับดูแลให้รัฐบาลชุดใหม่ต้องทำตามยุทธศาสตร์ชาติ ที่ คสช. จะจัดทำขึ้น
 
สาม: ปรากฎการณ์ “นายกฯ คนนอก”
 
ตามรัฐธรรมนูญกำหนดว่า พรรคการเมืองต้องเสนอชื่อผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีล่วงหน้า และเมื่อผ่านการเลือกตั้งมาจะเลือกใครนอกรายชื่อที่เสนอมาไม่ได้ เว้นแต่
 
  1. ส.ส.ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง หรือ 250 คน เข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภา
  2. รัฐสภา ซึ่งประกอบด้วย ส.ส. และ ส.ว.ทั้งหมด ลงมติด้วยคะแนนเสียง 2 ใน 3 หรือ 500 คนจาก 750 คน ให้มีนายกรัฐมนตรีนอกเหนือจากรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ได้
  3. ส.ส. เข้าชื่อกัน 1 ใน 10 หรือ 50 คนเสนอชื่อบุคคลใดก็ได้เป็นนายกรัฐมนตรี และให้รัฐสภาลงมติเห็นชอบด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่ง หรือ 251 คน
ซึ่งทั้งหมดนี้คือที่มาหรือขั้นตอนของการเปิดทางไปสู่ “นายกฯ คนนอก” นั่นเอง
 
สี่: ระบบเลือกตั้งแบบ “จัดสรรปันส่วนผสม” ที่มีบัตรเลือกตั้งแค่ใบเดียว
 
หลังรัฐธรรมนูญใหม่ประกาศใช้ ประเทศไทยจะใช้ระบบการเลือกตั้งแบบใหม่ ชื่อว่า  “ระบบจัดสรรปันส่วนผสม” โดยระบบการเลือกตั้งแบบนี้ จะมีลักษณะเด่นอยู่ที่ “บัตรเลือกตั้งใบเดียว” โดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญพยายามชี้ชวนว่าระบบเลือกตั้งแบบนี้จะทำให้ “ทุกเสียงมีความหมาย” คะแนนจากการเลือกตั้ง ส.ส.เขต จะไม่สูญเปล่า แต่จะถูกนำมาคำนวณเป็นที่นั่งของ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ (ปาร์ตี้ลิสต์) แทน หรือหมายความว่า การครั้งเดียวเท่ากับเลือกทั้งคนทั้งพรรค
 
ซึ่งประเด็นดังกล่าวเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์อย่างมากว่า เป็นระบบเลือกตั้งที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของประชาชน เพราะคะแนนเสียงอาจถูกบิดเบือนไปเลือกคนหรือพรรคที่ไม่ชอบโดยปริยาย นอกจากนี้ ยังมีนักวิชาการรัฐศาสตร์ อาทิ  รศ.สิริพรรณ นกสวน อาจารย์จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้ความเห็นว่า ระบบเลือกตั้งแบบนี้ มีแนวโน้มที่จะซื้อเสียงมากขึ้น เพราะพรรคการเมืองจะแข่งขันที่ตัวบุคคลมากกว่านโยบาย รวมไปถึง เป็นระบบที่ทำให้พรรคขนาดกลางมีอำนาจต่อรองสูงขึ้นและมีโอกาสเกิดรัฐบาลผสมที่ขาดเสถียรภาพทางการเมือง อีกทั้ง ตัดโอกาสการเกิดขึ้นของพรรคการเมืองขนาดเล็ก เนื่องจากไม่สามารถส่งผู้สมัครแบบแบ่งเขตได้ทุกเขต[1]
 
ห้า: องค์กรอิสระมีอำนาจกำกับดูแลรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง
 
ตามรัฐธรรมนูญใหม่ มีการเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญเพื่อควบคุมสภาและรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง โดยมีการกำหนดให้องค์กรอิสระสามารถยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่า รัฐมนตรีคนใดขาดคุณสมบัติ อาทิ ไม่มี “ความซื่อสัตย์สุจริต” เป็นที่ประจักษ์ หรือฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม “มาตรฐานทางจริยธรรม” ที่องค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญจะเขียนขึ้น นอกจากนี้ ยังมีกลไกควบคุมอื่นๆ อีก เช่น ให้ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินควบคุมการใช้จ่ายของรัฐบาลให้เป็นไปตาม “กฎหมายว่าด้วยวินัยทางการเงินการคลัง” ซึ่งรัฐบาล คสช. และสนช. จะเขียนขึ้น
 
หก: รัฐธรรมนูญฉบับนี้ “แก้ไขยาก” กว่าทุกฉบับ!
 
จากปัญหาที่สั่งสมในรัฐธรรมนูญนี้ มีปัญหาก้อนใหญ่มากอีกก้อนก็คือ "มันแก้ยากจนเหมือนแก้ไม่ได้" เพราะเงื่อนไขใหม่คือ ต้องมี ส.ว. เห็นชอบ ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ทั้งในวาระแรกและวาระที่สาม นอกจากนี้ ต้องมี ส.ส. จากพรรคฝ่ายค้าน ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือรองประธานผู้แทนราษฎร เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของพรรคฝ่ายค้านทุกพรรคอีกด้วย และบางหมวดถ้าจะแก้ไขก็ต้องผ่านการออกเสียงประชามติก่อนด้วย
 
เจ็ด: มีกฎหมายอีกหลายฉบับที่ต้องจับตา
 
นอกจากโครงสร้างอำนาจในรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ยังไปกำหนดให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และรัฐบาลหรือ คสช. ต้องเข็นกฎหมายใหม่ๆ ออกมาอีกหลายฉบับ อันได้แก่
 
“ยุทธศาสตร์ชาติ”
 
โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐบาลเป็นผู้จัดทำยุทธศาสตร์ชาติขึ้นเพื่อเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศ ทั้งนี้ ให้จัดทำกฎหมายเกี่ยวกับยุทธศาสตร์ชาติขึ้น ภายใน 120 วัน และจัดทำยุทธศาสตร์ชาติให้เสร็จภายในหนึ่งปี นับจากที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ นั่นหมายความว่า ครม. ชุดปัจจุบัน (รัฐบาลคสช.) จะเป็นผู้เขียนขึ้นเอง
 
“มาตรฐานจริยธรรม”
 
โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญกับองค์กรอิสระ เป็นผู้เขียนมาตรฐานทางจริยธรรมขึ้นบังคับใช้ ภายใน 1 ปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เมื่อเขียนขึ้นแล้วจะบังคับใช้กับตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กรอิสระ ฯลฯ รวมทั้ง ส.ส. ส.ว. และ ครม.ด้วย ผู้ฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมต้องพ้นจากตำแหน่ง และอาจถูกเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งไม่เกิน 10 ปี
 
“กฎหมายลูก 10 ฉบับ”
 
โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้กรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ(กรธ.) อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อ เพื่อจัดทําพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือ "กฎหมายลูก" 10 ฉบับ ให้เสร็จภายในระยะเวลา 240 วัน หรือ 8 เดือนนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญถูกประกาศใช้ โดยมีกฎหมายสำคัญ เช่น กฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้ง ที่มา ส.ว. และกฎหมายเกี่ยวกับองค์กรอิสระ
 
“กฎหมายว่าด้วยการปฏิรูป และคณะกรรมการปฏิรูปสองชุด”
 
โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีกลไกการปฏิรูปที่ร่างรัฐธรรมนูญวางเอาไว้ อยู่ในหมวดที่ 16 มาตรา 257-261 กำหนดให้รัฐบาลปัจจุบันจัดทำกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอนการปฏิรูปภายใน 120 วัน และให้เริ่มดำเนินการตามแผนภายใน 1 ปี นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้ โดยต้องคาดหวังว่าจะเห็นผลในระยะเวลา 5 ปี
 
นอกจากนี้ ให้มีคณะกรรมการพิเศษขึ้นมาชุดหนึ่งด้วย โดยมีทั้งคนที่เคยเป็นตำรวจและไม่เคยเป็นตำรวจมาทำงานด้วยกัน ซึ่งต้องทำงานให้เสร็จภายใน 1 ปี ส่วนการปฏิรูปการศึกษาก็ให้มีคณะกรรมการอิสระขึ้นมาอีกคณะหนึ่งเช่นกัน ซึ่งต้องแต่งตั้งภายใน 60 วัน คณะกรรมการทั้งสองชุดมาจากการแต่งตั้งของรัฐบาลปัจจุบัน
 
“กฎหมายปฏิรูปสามฉบับ”
 
ร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 278 กล่าวถึงกฎหมายอีกสามฉบับที่ต้องเร่งรัดให้ออกให้ได้โดยเร็ว หากร่างรัฐธรรมนูญผ่านประชามติ ได้แก่ กฎหมายเกี่ยวกับการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนและการรับฟังความคิดเห็นก่อนการดำเนินโครงการใด ตามมาตรา 58 กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ตามมาตรา 62 และกฎหมายที่คุ้มครองประชาชนที่ชี้เบาะแสการทุจริตคอร์รัปชั่น ตามมาตรา 63 อีกทั้งยังกำกับอีกด้วยว่าต้องดำเนินการร่างทั้งสามฉบับให้เสร็จภายใน 240 วัน และให้สนช.พิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน