ใครออกกฎหมาย 1: ช่องทางออกกฎหมายผูกขาด-ขาดการมีส่วนร่วม

ใครออกกฎหมาย 1: ช่องทางออกกฎหมายผูกขาด-ขาดการมีส่วนร่วม

เมื่อ 24 ธ.ค. 2559
 
ภาพจาก Thaipublica
 
การออกกฎหมายเป็นหนึ่งในผลงานที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)ภาคภูมิใจ ภายในเวลาเพียงสองปีห้าเดือน สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จำนวนไม่เกิน 250 คน ที่คสช.แต่งตั้งสามารถออกพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ไปแล้วอย่างน้อย 207 ฉบับ นอกจากนี้ยังมีการออกกฎหมายโดยใช้อำนาจพิเศษตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญ(ฉบับชั่วคราว) 2557 อีก 122 ฉบับ  วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีด้านกฎหมาย แถลงเปรียบเทียบว่าในระยะเวลาเจ็ดปีสี่รัฐบาลตั้งแต่ปี 2551-2557  สภาสามารถออกพ.ร.บ.เพียง 120 ฉบับ หรือเฉลี่ยปีละ 17 ฉบับเท่านั้น ซึ่งน้อยกว่าการทำงานเพียงสองปีกว่าของคสช.  
 
ตลอดระยะเวลา 29 เดือนของการทำงาน สนช. ใช้เวลาเฉลี่ยในการออกกฎหมายประมาณเดือนละเจ็ดฉบับ โดยร่างกฎหมายที่พิจารณาเร็วที่สุดใช้เวลาเพียงหนึ่งวัน มีอยู่เจ็ดฉบับ เช่น พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2559 และ พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่าย พ.ศ.2559 ในส่วนของการใช้อำนาจพิเศษของหัวหน้าคสช.ตามมาตรา 44 ออกกฎหมาย ตั้งแต่เดือนธันวาคม 2557 จนถึงเดือนธันวาคม 2559 มีการออกกฎหมายด้วยวิธีนี้เฉลี่ยเดือนละห้าฉบับ
 
สนช.ออกกฎหมายเน้นปริมาณแต่เนื้อหาบกพร่องและขาดการมีส่วนร่วม
 
ในปี 2559 สนช.เห็นชอบร่างพ.ร.บ.จำนวนอย่างน้อย 66 ฉบับ เฉลี่ยเดือนละหกฉบับ ขณะที่ปี 2558 เห็นชอบอย่างน้อย 94 ฉบับ โดยเหตุปีที่นี้สนช.ผ่านกฎหมายได้น้อยลงอาจเป็นเพราะต้องเตรียมความพร้อมเพื่อสนับสนุนการออกเสียงประชามติ รวมทั้งมีเหตุการณ์ที่สำคัญได้แก่การสวรรคตของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวภูมิพลอดุลยเดช (รัชกาลที่ 9) และการขึ้นทรงราชย์ของสมเด็จพระเจ้าอยู่หัววชิราลงกรณ์ (รัชกาลที่ 10) ทำให้การพิจารณาร่างพ.ร.บ.ฉบับต่างๆ มีอันต้องช้าออกไปอย่างไรก็ตามแม้ปริมาณการออกกฎหมายจะน้อยลง แต่คุณภาพของกฎหมายหลายฉบับก็ยังมีข้อบกพร่องไม่ต่างจากปีก่อน
 
 
จากการติดตามกระบวนการออกกฎหมายของสนช. พบว่าร่างพ.ร.บ.ส่วนใหญ่ที่เข้าสู่การพิจารณาถูกเสนอจากหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ขณะเดียวกันผู้พิจารณาออกกฎหมาย คือ สมาชิกสนช.ซึ่งส่วนใหญ่เป็นตัวแทนของภาครัฐทั้งในฐานะอดีตข้าราชการหรือข้าราชการที่ยังปฏิบัติหน้าที่อยู่ ด้วยเหตุนี้ในการรับฟังความเห็นของคณะกรรมาธิการ (กมธ.) พิจารณาร่างพ.ร.บ.ฉบับต่างๆ ของสนช. จึงมีแนวโน้มจะรับฟังความเห็นจากเจ้าหน้าที่รัฐผู้ปฏิบัติงานมากกว่าประชาชนผู้ได้รับผลได้ผลเสีย เช่น 
 
ร่างพ.ร.บ.กองทุนให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษา (กยศ.) ซึ่งมีเนื้อหาให้ผู้กู้ต้องยินยอมให้ กยศ.เข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคล ต้องแจ้งให้นายจ้างทราบจำนวนหนี้กยศ.เพื่อให้หักเงินเดือนส่งชำระหนี้ รวมทั้งมีการปรับเพดานอัตราดอกเบี้ยสูงสุดที่กยศ.อาจเรียกเก็บจากลูกหนี้ จากไม่เกินร้อยละหนึ่งเป็นไม่เกินร้อยละเจ็ดจุดห้าต่อปีซึ่งเท่าที่ทราบในรายงานของกมธ. มีเพียงหน่วยงานรัฐเท่านั้นที่เข้าไปให้ความคิดเห็นต่อกมธ. ไม่มีข้อมูลว่ากรธ.เคยมีการรับฟังความคิดเห็นจากลุูกหนี้ผู้มีส่วนได้้เสีย หรือมีการจัดเวทีสาธารณะเพื่อรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้  
 
แม้จะมีร่างพ.ร.บ.บางฉบับจัดให้มีเวทีเปิดรับฟังความคิดเห็นซึ่งเป็นส่วนน้อยมาก แต่ในทางปฏิบัติการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นของสนช.กลับมีข้อจำกัด เช่น ร่างพ.ร.บ.ว่าการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ ที่แม้กมธ.ผู้ร่างกฎหมายของสนช. จะอ้างว่ามีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนถึงสองครั้ง แต่ในทางปฏิบัติพบว่าการรับฟังความคิดเห็นครั้งสุดท้าย เมื่อวันที่ 23 พฤศจิกายน 2559 มีข้อจำกัด เช่น การจัดงานในอาคารรัฐสภาที่ประชาชนทั่วไปเข้าถึงยาก การเปิดให้ลงทะเบียนเข้าร่วมงานผ่านแฟกซ์เท่านั้น และการแสดงความคิดจากประชาชนที่น้อยเพียงประมาณหนึ่งชั่วโมง
 
ร่างพ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ ถูกจับตามองจากสังคมอย่างมาก นอกจากเวทีรับฟังความคิดเห็นของสนช. ภาคประชาชนเองยังได้จัดเวทีสาธารณะ หรือใช้พื้นที่ออนไลน์เรียกร้องส่งเสียงไปยังสนช. ถึงเนื้อหาที่ยังคงบกพร่องจำนวนหลายครั้ง จนกระทั่งล่าสุดวันที่ 15 ธันวาคม 2559 เครือข่ายพลเมืองเน็ตนำรายชื่อประชาชนมากกว่าสามแสนที่ลงชื่อคัดค้านร่างพ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ ในเว็บไซต์ Change.org ให้สนช. อย่างไรก็ตามหนึ่งวันให้หลังสนช.ก็ผ่านร่างพ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ ด้วยคะแนนเห็นชอบ 168 เสียง ไม่เห็นชอบ 0 เสียง งดออกเสียง 5 เสียงแสดงให้เห็นว่าแม้จะมีกระแสท้วงติงจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เสียงสะท้อนเหล่านั้นก็มีความสำคัญไม่มากนักต่อการพิจารณาของสนช. 
 
 
 
 
หัวหน้าคสช.ใช้มาตรา 44 มากขึ้น เน้นเพิ่มอำนาจรัฐโดยไม่รับฟังเสียงประชาชน
 
ในปี 2559 หัวหน้าคสช.ใช้อำนาจตามมาตรา 44 ออกคำสั่งอย่างน้อย 73 ฉบับ หรือเฉลี่ยหกฉบับต่อเดือน ซึ่งเพิ่มขึ้นจากปี 2558 ที่ใช้ออกคำสั่งเพียง 48 ฉบับ โดยการใช้มาตรา 44 ออกคำสั่งหัวคสช. เป็นการออกกฎหมายที่ไม่มีขั้นตอนรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ไม่มีขั้นตอนการตรวจสอบถ่วงดุล ทั้งที่กฎหมายหลายฉบับที่ออกด้วยวิธีนี้มีผู้ได้รับผลกระทบอยู่ไม่น้อย โดยกฎหมายที่ออกด้วยวิธีพิเศษนี้ถูกออกด้วยวัตถุประสงค์ต่างๆ กัน เช่น 
 
การจัดระเบียบสังคม เช่น คำสั่งหัวหน้าคสช.ฉบับที่ 30/2559 ที่กำหนดให้ผู้ปกครองต้องรับโทษแทนหากลูกหลานมีเหตุทะเลาะวิวาท ซึ่งเดือนกรกฎาคม 2559 มีผู้ปกครองรายแรกต้องรับโทษ จำคุกหกเดือน ปรับ 60,000 บาท แต่ให้การรับสารภาพจึงลดโทษลงกึ่งหนึ่ง และโทษจำคุกให้รอลงอาญาสองปี  
 
การใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองเพื่อจำกัดสิทธิเสรีภาพ เช่น คำสั่งหัวหน้าคสช.ฉบับที่41/2559 กำหนดให้คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) มีอำนาจควบคุมไม่ให้มีการเสนอข้อมูลข่าวสารที่มีเนื้อหาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน โดยการกระทำของกสทช.ได้รับความคุ้มครองไม่ต้องรับผิดทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางวินัย คำสั่งนี้ถูกมองว่าเป็นความตั้งใจของคสช. ในการสร้างความมั่นใจให้กสทช.ในการปิดกั้นสื่อมวลชนที่ชอบวิพากษ์วิจารณ์การทำงานของคสช.
 
นอกนี้การออกคำสั่งหัวหน้าคสช.ยังถูกใช้เพื่อ'ปะผุ'ความผิดพลาดจากการออกกฎหมาย เช่น คำสั่งที่ 28/2559 กำหนดให้มีการเรียนฟรี 15 ปี ซึ่งออกมาหลังร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติถูกวิพากษ์วิจารณ์กรณีลดการเรียนฟรีเหลือ 12 ปี หรือคำสั่งหัวหน้าคสช.ที่ 49/2559 ที่กำหนดการอุปถัมภ์และคุ้มครองทุกศาสนาเป็นหน้าที่ของทุกหน่วยงานของรัฐที่ออกหมาหลังร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติกำหนดให้รัฐสนับสนุนพุทธศาสนา นิกายเถรวาท 
 
 
ที่ผ่านมาการออกกฎหมายทั้งโดยสนช.และโดยคำสั่งหัวหน้าคสช.คือความ 'เงียบ' อีกอย่างหนึ่งที่เกิดขึ้นในสังคมไทย ในขั้นตอนการออกกฎหมายแทบจะไม่มีเสียงหรือเจตนารมณ์ของประชาชนสะท้อนอยู่ในนั้นเลย การออกกฎหมายโดยสนช.แม้จะมีการเปิดรับฟังความเห็นบ้างแต่ก็มีขั้นตอนที่ซับซ้อนและรูปแบบเวทีที่ประชาชนเป็นผู้ฟังมากกว่าผู้พูดทำให้แทบจะไม่มีเสียงของประชาชนอยู่ในกฎหมายที่ผ่านออกมา ขณะที่การออกคำสั่งหัวหน้าคสช.เป็นกฎหมายก็เป็นวิธีการแบบบนลงล่างที่ไม่มีพื้นที่สำหรับเสียงของประชาชนเลย