พ.ร.บ.โอนเงินงบประมาณ: ของดีที่มีความเสี่ยง

พ.ร.บ.โอนเงินงบประมาณฯ หรือในชื่อเต็มว่า "พระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่าย" อาจเป็นกฎหมายที่ไม่คุ้นหูประชาชนมากนัก แต่ทว่า กฎหมายดังกล่าวเคยผ่านการพิจารณาโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือ สนช. มาแล้วถึงสองครั้งด้วยกัน โดยครั้งแรกคือ วันที่ 20 สิงหาคม 2558 ที่สนช. ทำการพิจารณา พ.ร.บ.โอนเงินงบประมาณฯ ปี 2558 และครั้งที่สองคือ วันที่ 26 พฤษภาคม 2559 ที่สนช. ทำการพิจารณา พ.ร.บ.โอนเงินงบประมาณฯ ปี 2559 ซึ่งทั้งสองครั้งสภาได้ทำการพิจารณาแบบ 3 วาระรวดในวันเดียว
สาระสำคัญของกฎหมายดังกล่าวก็คือ การโอนเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีในปีนั้นๆ ที่ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นๆ ไม่สามารถดำเนินการก่อหนี้ผูกผันหรือใช้จ่ายได้ทันตามกำหนดระยะเวลาที่รัฐบาลวางไว้ มาตั้งเป็น "งบกลาง" หรือ รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น โดยวงเงินงบประมาณที่ถูกโอนไปมีจำนวนเท่ากับ 7,917,077,700 บาท และ 22,106,555,000 บาท ตามลำดับ
จากการสอบถามไปยังแหล่งข่าวในสำนักงบประมาณซึ่งให้ความเห็นเกี่ยวกับกฎหมายดังกล่าวไว้ว่า เป็นเรื่องปกติทางงบประมาณและมีข้อดีคือ เพิ่มประสิทธิภาพทางการคลังที่รัฐบาลปกติทำไม่ได้ด้วยซ้ำ ยกตัวอย่างเช่น ตั้งงบสร้างอาคารไว้ 100 ล้าน แต่สุดท้ายผู้รับเหมามาประมูล 95 ล้าน ก็จะเหลือเงินคงเหลืออีก 5 ล้านที่ปกติต้องส่งคืน แต่กฎหมายดังกล่าว ทำให้โยกงบดังกล่าวไปใช้ต่อในกรณีอื่นที่จำเป็นได้ 
จะเห็นได้ว่า ข้อมูลดังกล่าวสอดคล้องกับที่ วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี เคยกล่าวชี้แจงเกี่ยวกับ พ.ร.บ.โอนเงินงบประมาณฯ ปี 2558 ต่อสภานิติบัญญัติไว้ว่า  การโอนงบประมาณรายจ่ายนั้นมีความจำเป็น เนื่องจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2558 มีบางส่วนราชการยังไม่สามารถเบิกจ่ายหรือจัดซื้อจัดจ้างตามโครงการต่าง ๆ ได้โดยยังไม่สามารถนำงบประมาณมาใช้ได้จึงจำเป็นต้องโอนงบประมาณมาใช้ให้กับหน่วยงานที่มีความจำเป็น อาจจะเป็นหน่วยงานเดิมที่ดำเนินการยังไม่แล้วเสร็จ หรือเป็นหน่วยงานอื่น โดยนำมาไว้ในงบกลาง เพื่อให้การดำเนินการสามารถปฏิบัติได้อย่างบรรลุเป้าหมาย
จากการข้อมูลที่ได้รับมา ก็พอจะเชื่อได้ว่ากฎหมายดังกล่าวมี "ของดี" แต่ทว่า กฎหมายดังกล่าวก็มีข้อน่ากังวลอยู่เหมือนกัน
ข้อกังวลประการแรก ก็คือ การโอนเงินงบประมาณดังกล่าวไปตั้งไว้เป็น "งบกลาง" มีความสุ่มเสี่ยงต่อวินัยการเงินการคลัง เพราะปัญหาของรายจ่ายงบกลางมีอยู่สองลักษณะคือ หนึ่ง  การตั้งงบกลางโดยไม่แสดงแผนการใช้จ่ายเงินในรายละเอียด และ สอง การตั้งงบกลางในรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และด้วยเหตุนี้ งบดังกล่าวจึงเปิดช่องให้ฝ่ายบริหารสามารถใช้ดุลพินิจใช้จ่ายงบกลางได้อย่างกว้างขวาง 
โดยปัญหาที่กล่าวมาข้างต้น คือข้อสังเกตของ จรัส สุวรรณมาลา อาจารย์จากคณรัฐศาสตร์ จุฬาฯ ผู้เชี่ยวชาญด้านการงบประมาณและการคลังของรัฐ ในรายงานโครงการศึกษาวิจัย “การปฏิรูประบบงบประมาณของไทยเพื่อต่อต้านการทุจริต” 
โดย จรัส ตั้งข้อสังเกตว่า การตั้งเงินงบประมาณเป็นงบกลางมีปัญหาว่า งบประมาณถูกนำมาใช้เป็นค่าใช้จ่ายที่พรรคการเมืองได้สัญญาไว้กับประชาชนในรูปของ “นโยบาย” อย่าง ในยุครัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ได้ใช้งบกลางเพื่อขับเคลื่อนนโยบายของรัฐบาลโดยเฉพาะนโยบายที่สร้างคะแนนนิยมทางการเมือง เช่น การตั้งงบกลาง 60,000 ล้านบาท สาหรับโครงการ SML เป็นต้น ซึ่งถูกตั้งแง่ว่าเป็น "การสร้างคะแนนนิยมทางการเมือง"
ข้อกังวลประการที่สอง เนื่องจากการโอนเงินงบประมาณดังกล่าวถูกยกไปไว้ในหมวดที่ไม่มีการกำหนดรายละเอียดการใช้เงินให้ชัดเจน ดังนั้น รัฐต้องการันตีว่า "ระบบตรวจสอบ" มีประสิทธิภาพเพียงพอ ทั้งนี้ ระบบตรวจสอบเงินงบประมาณแบ่งออกเป็นสองส่วนสองขั้นตอน ได้แก่
ขั้นตอนที่หนึ่ง การโอนเงินงบประมาณจะต้องเป็นไปตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ในมาตรา 18 ที่กำหนดว่า รายจ่ายที่กําหนดไว้สําหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจใดตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย ประจําปีก็ดี พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมก็ดี จะโอนหรือนําไปใช้สําหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ อื่นมิได้ เว้นแต่จะได้ตราเป็นพระราชบัญญัติ
ดังนั้น ภาระของการตรวจสอบจึงตกเป็นของรัฐสภา ผู้ทำหน้าที่การพิจารณากฎหมาย พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่าย ซึ่งผู้ที่ทำหน้าที่นี้ในรัฐบาล คสช. ก็คือ สภานิติบัญญัติแห่งชาติที่มาจากการแต่งตั้งโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติหรือ คสช. 
และประเด็นนี้เองที่ อาจารย์ปรีชา สุวรรณทัต อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินการคลัง ได้แสดงความเป็นห่วงไว้ในบทสัมภาษณ์ของ สำนักข่าวอิศรา ว่า การที่ สนช.พิจารณาร่างกฎหมายโอนงบประมาณ 3 วาระรวดนั้น ถือว่าผิดหลักการ เพราะกฎหมายงบประมาณเป็นกฎหมายสำคัญในระบอบประชาธิปไตย ต้องมีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ เพื่อกลั่นกรองอย่างรอบคอบ
ขั้นตอนที่สอง ถึงแม้ว่า สภาจะทำหน้าที่ตรวจสอบผ่านการพิจารณากฎหมายได้อย่างไม่รอบคอบ แต่ก็ยังมีองค์กรอิสระที่จะเข้ามาช่วยทำหน้าที่ตรวจสอบอีกทางหนึ่ง นั้นก็คือ "สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน" และที่ผ่านมาองค์กรดังกล่าวก็ได้พิสูจน์ความสามารถในการทำงานมาแล้ว อย่างเช่น การตรวจสอบกรณีอุทยานราชภักดิ์ ที่นำโดย "พิศิษฐ์ ลีลาวชิโรภาส" ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของรัฐบาล คสช. อีกเช่นเดียวกัน
ถึงแม้ว่า พ.ร.บ.โอนเงินงบประมาณฯ จะมีข้อดีแต่มันก็มีความสุ่มเสี่ยงอยู่เหมือนกัน ดังนั้น ถ้าถามว่าประชาชนต้องกังวลมากน้อยแค่ไหนกับกฎหมายฉบับนี้ ก็อยู่ที่ประชาชนมีความเชื่อมั่นต่อระบบตรวจสอบถ่วงดุลที่ได้กล่าวมามากน้อยเพียงใด…
ไฟล์แนบ