ไกล่เกลี่ยชั้นตำรวจ-อัยการชะลอฟ้อง ทางเลือกใหม่ไม่ต้องเอาคนขึ้นศาล

ร่าง พ.ร.บ.มาตรการแทนการฟ้องคดีอาญา เสนอช่องทางใหม่ ให้อำนาจตำรวจช่วยไกล่เกลี่ยคดี พร้อมกันนี้ให้อัยการสั่งชะลอการฟ้องศาลได้สามปี หวังคดีจบได้โดยไม่ต้องขึ้นศาล เพื่อลดปัญหาคดีรกศาลและคนล้นคุก

ในระบบกฎหมายปัจจุบัน เมื่อมีการกระทำความผิดเกิดขึ้นและมีพยานหลักฐานชัดเจน ตำรวจต้องสืบสวนสอบสวนและส่งสำนวนให้อัยการ จากนั้นอัยการต้องรวบรวมหลักฐานส่งฟ้องต่อศาล และให้ศาลเป็นคนตัดสินว่าจำเลยทำผิดจริงหรือไม่ และถ้าทำผิดควรจะมีโทษเช่นไร ซึ่งศาลเป็นองค์กรสุดท้ายที่สำคัญที่สุดเพราะมีอำนาจตัดสินใจในกระบวนการยุติธรรม

แต่ถึงอย่างนั้นก็ยังมีข้อยกเว้นสำหรับคดีที่มีอัตราโทษไม่สูง เช่น จำคุกไม่เกินหนึ่งเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท อาทิ ความผิดตามกฎหมายจราจร หรือความผิดตามกฎหมายความสะอาด ที่ตำรวจมีอำนาจ “เปรียบเทียบปรับ” หรือการตีราคาค่าปรับตามความร้ายแรงของพฤติการณ์ แล้วให้คดีจบไปได้เลย โดยไม่ต้องส่งเรื่องให้อัยการและศาล แต่ถ้าเป็นคดีที่มีโทษสูงกว่านี้ต้องส่งให้ศาลเป็นผู้พิจารณาทั้งหมด

อย่างไรก็ดี ตามระบบกฎหมายปัจจุบันที่กำหนดให้ศาลเท่านั้นที่มีอำนาจสิ้นสุดคดีในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ถูกมองว่า ‘มีข้อเสีย’ เพราะทำให้ผู้ต้องหาและคดีความต้องถูกส่งมาขึ้นศาลมากเกินความจำเป็น จนเป็นเหตุให้การพิจารณาคดีต้องใช้เวลานาน และทำให้มีคนถูกตัดสินว่ามีความผิดและต้องรับโทษมากเกินความจำเป็น

มิใช่แค่นั้น ผลกระทบที่ตามมาอีกก็คือ เรือนจำต้องอยู่ในสภาพแออัด และปัจจุบันมีนักโทษอยู่ในเรือนจำมากกว่าปริมาณที่เรือนจำจะรองรับได้ถึงสองเท่า และทำให้ประเทศไทยเป็นประเทศที่มีนักโทษมากเป็นอันดับที่ 6 ของโลก รองจากสหรัฐอเมริกา, จีน, รัสเซีย, บราซิล และ อินเดีย แต่ทว่าประเทศเหล่านี้ล้วนมีจำนวนประชากรมากกว่าไทยแทบทั้งสิ้น และถึงแม้ว่าคดีส่วนหนึ่งศาลจะตัดสินให้รอลงอาญา แต่มันก็ส่งผลให้จำเลยเหล่านั้นกลายเป็นคนมีประวัติไม่ดี และไม่สามารถดำรงตำแหน่งหน้าที่การงานที่สำคัญ รวมไปถึงมีอุปสรรคในการกลับตัวกลับใจและได้รับการยอมรับจากสังคม

ด้วยสาเหตุเหล่านี้จึงมีประเด็นให้สังคมต้องจับตา เมื่อกระทรวงยุติธรรมเสนอร่าง พ.ร.บ.มาตรการแทนการฟ้องคดีอาญา ขึ้นเพื่อเปิดช่องให้คนที่อาจจะกระทำความผิดที่ไม่อยากเข้าสู่วัฏจักรเช่นนี้ในกระบวนการยุติธรรมมีทางเลือกเพิ่มขึ้น คือ การไกล่เกลี่ยคดีอาญาในชั้นตำรวจ และการให้อัยการชะลอการฟ้องคดี

 

ลักทรัพย์-ทำร้ายร่างกาย จ่อไปไกล่เกลี่ยชั้นตำรวจ คดีร้ายแรงไกล่เกลี่ยไม่ได้

กระบวนการ “ไกล่เกลี่ย” หรือการมาตกลงหาทางออกทางอื่นร่วมกันโดยไม่ต้องไปต่อสู้คดี ปกติเป็นกระบวนการในชั้นศาลที่ใช้กับคดีแพ่ง ซึ่งเกี่ยวกับการจัดการทรัพย์สินเป็นหลัก และเพิ่งถูกนำมาทดลองใช้กับคดีอาญาในชั้นศาลเมื่อไม่กี่ปีมานี้ แต่ก็ยังใช้กันในชั้นศาลเท่านั้น แต่ทว่าร่าง พ.ร.บ.มาตรการแทนการฟ้องคดีอาญา เสนอให้นำกระบวนการไกล่เกลี่ยมาเป็นทางเลือกเพื่อจบคดีอาญาตั้งแต่ชั้นตำรวจ

โดยคดีที่จะเข้าสู่การไกล่เกลี่ยในชั้นตำรวจได้ ได้แก่ หนึ่ง คดีความผิดที่ยอมความได้ เช่น ความผิดฐานหมิ่นประมาท ความผิดฐานทำให้เสียทรัพย์ ความผิดฐานบุกรุก เป็นต้น สอง คดีความผิดลหุโทษ หรือคดีตามข้อหาที่มีโทษจำคุกไม่เกินหนึ่งเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท สาม คดีที่มีโทษจำคุกไม่เกินห้าปี และเป็นคดีความผิดที่กำหนดไว้ในบัญชีท้ายร่าง พ.ร.บ.นี้ เช่น ความผิดฐานปลอมเอกสาร ความผิดต่อเครื่องหมายการค้า ความผิดฐานทำร้ายร่างกาย ความผิดฐานลักทรัพย์ เป็นต้น

ส่วนคดีที่มีโทษหนัก หรือคดีสำคัญๆ เช่น คดีฆ่าคนตาย คดีข่มขืน คดีความผิดต่อความมั่นคงของรัฐ หรือคดียาเสพติด ไม่ใช่คดีที่ระบุอยู่ในบัญชีท้ายร่าง พ.ร.บ.นี้ และไม่สามารถใช้กระบวนการไกล่เกลี่ยในคดีอาญาได้

 

ถ้าผู้ต้องหากับผู้เสียหายไกล่เกลี่ยกันได้ คดีจบไป ไม่ต้องส่งฟ้อง

ตามร่าง พ.ร.บ.มาตรการแทนการฟ้องคดีอาญา กำหนดขั้นตอนว่า ในคดีที่คู่ความทั้งฝ่ายผู้ต้องหาและผู้เสียหายต้องการเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ย ให้ยื่นคำร้องต่อพนักงานสอบสวน และประชุมร่วมกันเพื่อตั้งผู้ไกล่เกลี่ยขึ้นมา ซึ่งผู้ไกล่เกลี่ยจะเป็นบุคคลที่ไม่มีประวัติความประพฤติเสียหายและผ่านการอบรมมาแล้ว

กระบวนการไกล่เกลี่ยให้ทำเป็นการลับ ผู้ต้องหาและผู้เสียหายต้องมาร่วมในการพูดคุยด้วยตนเอง โดยให้ผู้ที่ไว้ใจเข้าฟังด้วยได้สองคน ไม่จำเป็นต้องมีทนายความอยู่ร่วมด้วย คู่กรณีทั้งสองฝ่ายสามารถหาข้อตกลงร่วมกันได้โดยอิสระ เช่น การกำหนดให้ชดใช้ค่าเสียหายต่อกัน หรือกำหนดเงื่อนไขให้ทำสิ่งใดสิ่งหนึ่งทดแทน เป็นต้น

หากทั้งสองฝ่ายตกลงกันได้ ก็ให้ผู้ไกล่เกลี่ยจัดทำบันทึกข้อตกลงขึ้น ส่งให้ตำรวจ และให้ตำรวจส่งให้พนักงานอัยการให้ความเห็นชอบ หากอัยการเห็นว่าบันทึกนี้ทำไม่ถูกต้องตามกฎหมายและไม่เห็นชอบ ก็ให้สั่งให้ตำรวจดำเนินคดีนำผู้เสียหายฟ้องร้องตามกระบวนการปกติต่อไป หากอัยการเห็นชอบกับบันทึกข้อตกลงแล้ว ตำรวจก็มีหน้าที่ดูแลให้คู่กรณีปฏิบัติตามข้อตกลง เมื่อทุกฝ่ายปฏิบัติตามข้อตกลงเรียบร้อย ตำรวจก็จะรายงานไปยังอัยการให้สั่งยุติคดี

คำสั่งยุติคดีของอัยการมีผลให้การดำเนินคดีอาญาให้กรณีนั้นๆ สิ้นสุดลง ไม่มีใครสามารถยกคดีเดิมกลับมาฟ้องร้องดำเนินคดีใหม่ได้อีก

 

คดีโทษไม่เกินห้าปี ให้อัยการชะลอฟ้องได้ถ้าทุกฝ่ายยินยอม

กระบวนการ “ชะลอการฟ้อง” ไม่เคยมีมาก่อนในกฎหมายไทย และถูกเสนอขึ้นเป็นครั้งแรกตามร่าง พ.ร.บ.มาตรการแทนการฟ้องคดีอาญา โดยให้อำนาจดุลพินิจหลักตกอยู่ที่อัยการ

โดยคดีที่สามารถชะลอการฟ้องได้ ได้แก่ หนึ่ง คดีความผิดที่มีโทษปรับสถานเดียว สอง คดีที่มีโทษจำคุกอย่างสูงไม่เกินห้าปี โดยไม่จำกัดประเภทคดีความผิด สาม คดีความผิดที่กระทำไปโดยประมาท

คดีที่จะชะลอการฟ้องได้ต้องปรากฏว่า ผู้ต้องหาไม่ใช่คนมีประวัติเสีย เช่น ไม่เคยถูกศาลตัดสินให้จำคุกมาก่อน ไม่นับคดีที่กระทำไปโดยประมาท หรือคดีความผิดลหุโทษ หรือเคยจำคุกแต่พ้นโทษมาแล้วเกินห้าปี และปัจจัยที่สำคัญคือ ทั้งตัวผู้ต้องหาและตัวผู้เสียหายต้องยินยอมให้ชะลอการฟ้องคดีได้

เมื่อมีคดีที่เข้าเงื่อนไขชะลอการฟ้องมาถึงมือของอัยการ อัยการเป็นผู้มีดุลพินิจตัดสินใจว่าจะสั่งให้ชะลอการฟ้องหรือไม่ ซึ่งก่อนตัดสินใจชะลอการฟ้อง อัยการต้องหาข้อเท็จจริงเพิ่ม เช่น สั่งให้พนักงานคุมประพฤติไปสืบประวัติ ลักษณะนิสัยของผู้ต้องหา หรือจัดให้มีกระบวนการเยียวยาผู้เสียหาย เช่น ให้ขอโทษ ให้ชดใช้ค่าเสียหาย หรือสั่งให้บุคคลใดมาให้ถ้อยคำเพิ่มเติม หรือเชิญผู้เชี่ยวชาญมาให้ความเห็นหรือมาร่วมหารือ

หากอัยการเห็นว่าการชะลอการฟ้องจะเป็นประโยชน์ทั้งต่อผู้ต้องหา ผู้เสียหาย และสังคม ก็ให้สั่งชะลอการฟ้อง และให้ส่งเรื่องให้อัยการสูงสุดเห็นชอบอีกชั้นหนึ่ง

 

สั่งชะลอการฟ้อง แล้วให้คุมประพฤติต่อได้สามปี

เมื่อคดีใดอัยการสั่งให้ชะลอการฟ้อง ถ้าผู้ต้องหาถูกควบคุมตัวอยู่ก่อนก็จะถูกปล่อยตัวทันที หลังการสั่งชะลอการฟ้องอัยการยังอาจกำหนดเงื่อนไขการคุมประพฤติผู้ต้องหาได้ โดยมีระยะเวลาไม่เกินสามปี เช่น ให้มารายงานตัวเป็นครั้งคราว ให้ทำกิจกรรมสาธารณะประโยชน์ ให้ไปฝึกอาชีพ ให้เลิกคบหาสมาคมกับคนบางกลุ่ม ให้ไปบำบัดรักษา ให้ไปเข้ารับการอบรม ให้แสดงความสำนึกผิด เป็นต้น

ถ้าต่อมาผู้ต้องหาไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขการคุมประพฤติ ให้อัยการดำเนินคดีกับผู้ต้องหาเพื่อเอาผิดต่อไป แต่ถ้าผู้ต้องหาปฏิบัติตามเงื่อนไขการคุมประพฤติครบถ้วนแล้ว ก็ให้อัยการสั่งยุติการดำเนินคดีอาญากับผู้ต้องหานั้น และคดีเป็นอันระงับไป ฟ้องร้องดำเนินคดีใหม่ไม่ได้

 

เมื่ออำนาจตัดสินคดีที่เคยเป็นของศาล กำลังจะถูกแบ่งไปใช้ในชั้นตำรวจและอัยการ

ร่าง พ.ร.บ.มาตรการแทนการฟ้องคดีอาญาฉบับนี้ เสนอหลักการใหม่ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ทั้งกระบวนการไกล่เกลี่ยในชั้นตำรวจ และการให้อัยการชะลอการฟ้องคดี เป้าหมายเพื่อจะลดปริมาณคดีเล็กๆ น้อยๆ ที่ขึ้นสู่ศาลจำนวนมาก และลดปริมาณนักโทษที่แออัดกันในเรือนจำ

ข้อสังเกตประการแรก ร่าง พ.ร.บ.มาตรการแทนการฟ้องคดีอาญา อาจยังไม่สามารถตอบโจทย์วัตถุประสงค์การลดปริมาณผู้ต้องขังในเรือนจำได้มากนัก เพราะจากสถิติของกรมราชทัณฑ์เมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2559 พบว่าร้อยละ 70 ของผู้ต้องขังทั้งหมด เป็นผู้ต้องขังในคดีเกี่ยวกับยาเสพติด แต่คดียาเสพติดไม่ถูกระบุไว้ในบัญชีแนบท้ายของร่างกฎหมายนี้ จึงไม่อาจเข้าสู่กระบวนการไกล่เกลี่ยคดีอาญาในชั้นตำรวจได้ และคดียาเสพติดก็เป็นความผิดต่อแผ่นดินไม่ใช่คดีที่จะมีผู้เสียหายมาให้ความยินยอมให้ชะลอการฟ้องได้

ข้อสังเกตประการที่สอง ในปัจจุบันทางปฏิบัติของตำรวจก็ดำเนินการลักษณะคล้ายกระบวนการไกล่เกลี่ยเป็นประจำอยู่แล้ว ในคดีความผิดไม่ร้ายแรง หากผู้ต้องหายอมรับผิด ยอมชดใช้ค่าเสียหาย และผู้เสียหายไม่ติดใจเอาความ เมื่อเห็นว่าจะเป็นผลดีกับทุกฝ่ายตามปกติตำรวจก็จะไม่ดำเนินคดีต่อ เพราะไม่มีประโยชน์ที่จะต้องเพิ่มภาระให้ศาลและเอาประชาชนเข้าไปอยู่ในคุก แต่ปัจจุบันการตัดสินใจไม่ดำเนินคดีต่อเช่นนี้ไม่มีกระบวนการตามกฎหมายรองรับให้ตำรวจมีอำนาจดุลพินิจได้โดยลำพัง การเสนอระบบการไกล่เกลี่ยในชั้นตำรวจไว้ในร่าง พ.ร.บ.มาตรการแทนการฟ้องคดีอาญา จึงเป็นการเขียนกฎหมายขึ้นเพื่อรองรับทางปฏิบัติที่ทำกันเป็นปกติอยู่แล้วให้ชอบด้วยกฎหมาย และมีกระบวนการตรวจสอบถ่วงดุลโดยผู้ไกล่เกลี่ยและอัยการให้โปร่งใสชัดเจนขึ้น

ข้อสังเกตประการที่สาม ในระบบกฎหมายปัจจุบันถือว่า ศาลเป็นองค์กรเดียวที่ถืออำนาจตุลาการ เป็นองค์กรเดียวที่ทำหน้าที่ตัดสินถูกผิดในกระบวนการยุติธรรมได้ ระบบการบริหารงานของศาลและผู้พิพากษาจึงต้องออกแบบไว้อย่างละเอียดอ่อนเพื่อรับประกันความเป็นอิสระของผู้พิพากษาที่จะตัดสินใจชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานในแต่ละคดี 

ทั้งกระบวนการไกล่เกลี่ยในชั้นตำรวจ และการให้อัยการมีอำนาจชะลอการฟ้องคดีอาญา เป็นการเพิ่มทางเลือกให้คดีอาญาจบไปในชั้นตำรวจและอัยการ โดยไม่ต้องให้ไปถึงชั้นศาล ซึ่งขัดกับหลักการเดิมที่อำนาจนี้เป็นของศาลเท่านั้น ร่าง พ.ร.บ.มาตรการแทนการฟ้องคดีอาญา เป็นข้อเสนอที่จะแบ่งอำนาจการจัดการข้อพิพาทในคดีอาญาที่มีโทษไม่ร้ายแรงมาก และอำนาจการใช้ดุลพินิจชั่งน้ำหนักว่าผู้ต้องหาคนใดควรได้รับโทษหรือควรได้รับโอกาสกลับตัว จากเดิมที่เป็นของศาลเพียงองค์กรเดียว ไปให้ผู้ไกล่เกลี่ย ตำรวจ และอัยการ ช่วยกันทำหน้าที่นี้ในสังคมด้วย

การให้อำนาจยุติคดีส่วนหนึ่งอยู่ที่ตำรวจและอัยการ อาจมาพร้อมกับคำถามว่าสองสถาบันนี้มีความพร้อมมากขนาดไหนในแง่คุณภาพบุคลากร โครงสร้างที่เป็นอิสระขององค์กร และความไว้ใจของประชาชน ว่าทั้งตำรวจและพนักงานอัยการจะใช้ดุลพินิจไปตามตัวบทกฎหมายและข้อเท็จจริงในคดีโดยอิสระ ปราศจากแรงกดดันและการแทรกแซงในรูปแบบต่างๆ

ดูความเห็นคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายประกอบได้ คลิกที่นี่