ร่างรธน.'มีชัย': เพิ่มมาตรการพิเศษ ถ้าผ่านแล้วแก้ไขแทบไม่ได้

ร่างรธน.'มีชัย': เพิ่มมาตรการพิเศษ ถ้าผ่านแล้วแก้ไขแทบไม่ได้

เมื่อ 9 ก.พ. 2559
ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย กำหนดให้แก้ไขยากมาก จะแก้ไขได้ส.ว. 1 ใน 3 ต้องลงมติเห็นชอบ และต้องมีส.ส.ทุกพรรคลงมติเห็นชอบด้วย ในประเด็นหลักการใหญ่ รวมทั้งเรื่องคุณสมบัติไม่เคยทุจริตของนักการเมือง การแก้ไขต้องผ่านประชามติก่อน สุดท้ายยังอาจถูกร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญคว่ำได้อีกชั้นหนึ่ง
 
 
รัฐธรรมนูญคือกติกาหลักและข้อตกลงร่วมของการปกครองในรัฐๆหนึ่ง ซึ่งตามระบอบประชาธิปไตย หลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญคือแบ่งแยกอำนาจ โดยทั่วไปจะแบ่งออกเป็นสามฝ่าย นิติบัญญัติ ทำหน้าที่ออกกฎหมาย บริหาร ทำหน้าที่ดำเนินกิจกรรมภายในและภายนอก และตุลาการ ทำหน้าที่วินิจจัยตัดสินข้อพิพาทตามกฎหมาย เพื่อให้เกิดการถ่วงดุลระหว่างแต่ละฝ่าย ไม่ให้ฝ่ายใดใช้อำนาจตามอำเภอใจ 
 
หลักทั่วไป คือ รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด ต้องมีความศักดิ์สิทธิ์ แต่ไม่ใช่จะไม่มีทางแก้ไขได้เลย เพราะเมื่อสภาพสังคมการเมืองเปลี่ยนแปลงไป รัฐธรรมนูญก็ต้องถูกปรับให้เข้ากับสถานการณ์ เพื่อให้การปกครองของรัฐนั้นๆ ยังคงทันสมัยสอดรับกับสภาพสังคมและความต้องการของประชาชน
 
แม้แต่รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาที่มีอายุกว่า 200 ปี ก็ยังถูกแก้ไขมาแล้ว กว่า 27 ครั้ง
 
กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) นำโดยมีชัย ฤชุพันธุ์ ภายใต้รัฐบาล คสช. เพิ่งเผยร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่เรียกกันว่า 'ฉบับมีชัย' กำหนดหลักการใหญ่ไว้ในมาตรา 252 มีข้อห้ามสำคัญ คือ ห้ามแก้ไขเพิ่มเติมเรื่องเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ ซึ่งหลักเกณฑ์นี้ก็เขียนเหมือนกันกับรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ 2540 และ 2550 
 
 
 
ร่างรัฐธรรมนูญมีชัย จะแก้ไขได้ส.ว. 1 ใน 3 ต้องเอาด้วย ต้องมีส.ส.ทุกพรรคโหวตสนับสนุน
 
ในภาพรวมของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ อยู่ในมาตรา 253 ซึ่งกำหนดว่า ผู้มีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วย 1)คณะรัฐมนตรี 2)สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด, สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภารวมกันไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของรัฐสภา และ 3)ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า 50,000 คนเข้าชื่อกัน 
 
การพิจารณาของรัฐสภากำหนดเป็น 3 วาระ วาระที่ 1 ขั้นรับหลักการ วาระที่ 2 ขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา และวาระที่ 3 ขั้นให้ความเห็นชอบสุดท้าย โดยการลงมติในวาระที่ 1 นอกจากจะต้องได้เสียงเห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งแล้วยังต้องได้เสียงเห็นชอบจากสมาชิกวุฒิสภาไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของสมาชิกวุฒิสภา ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ด้วย และในวาระที่ 3 จะต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากทุกพรรคการเมืองที่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในสภาฯ ไม่น้อยกว่า10 คนลงมติเห็นชอบไม่น้อยกว่าร้อยละ10 และต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบไม่น้อยกว่า1ใน 3 ด้วย ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญถึงจะผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา
 
กระบวนการลงมติตามมาตรา 253 ของร่างฉบับนี้ อาจทำให้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่อาจแก้ไขได้เลย เพราะต้องใช้เสียงวุฒิสภาอย่างน้อย 1 ใน 3 และเสียงไม่น้อยกว่าร้อยละ 10 จากทุกพรรคการเมือง ถ้าเป็นข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมจากกลุ่มที่มีอำนาจและฐานเสียงในสภาอยู่มากก็ยังพอมีโอกาสหาเสียงสนับสนุนได้ แต่ถ้าเป็นข้อเสนอจากกลุ่มที่มีอำนาจต่อรองทางการเมืองน้อย หรือเป็นข้อเสนอที่ขัดกับผลประโยชน์ของกลุ่มที่มีอำนาจมากในรัฐสภา ก็ดูแทบจะไม่มีทางแก้ไขรัฐธรรมนูญได้เลย 
 
 
 
 
ทั้งรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 กำหนดให้การแก้ไขใช้เสียงข้างมากธรรมดา
 
วิธีการลงมติแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญตาม ร่างฉบับมีชัย ถือว่าเป็นของใหม่ หากเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ก็จะเห็นว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญอาศัยเพียงเสียงข้างมากในสภาเป็นหลักเท่านั้น 
 
มาตรา 313 ของรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2550 กำหนดไว้ว่า ในวาระที่ 1 ขั้นรับหลักการ ให้ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ในวาระที่ 2 ขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ให้ถือเอาเสียงข้างมากเป็นประมาณ จากนั้น ให้รอไว้ 15 วัน กระทั่งวาระที่ 3 ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบที่จะให้ออกใช้เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา 
 
ขณะที่รัฐธรรมนูญปี 2550 ก็กำหนดเงื่อนไขคือการอาศัยเพียงเสียงข้างมาก โดยไม่ได้แบ่งแยกตามพรรคการเมือง ไม่ได้แบ่งแยกสถานะของส.ส.และส.ว. เช่นเดียวกัน 
 
มาตรา 291 ของรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2550 กำหนดไว้ว่า ในวาระที่ 1 ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วย ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ในวาระที่ 2 ให้รับฟังความคิดเห็นจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมด้วย การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ให้ถือเอาเสียงข้างมากเป็นประมาณ และในวาระที่ 3 ใช้วิธีเรียกชื่อและลงคะแนนโดยเปิดเผย ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา
 
 
การแก้ไขคุณสมบัติต้องห้ามนักการเมือง และหลักการสำคัญของกรธ. ต้องผ่านประชามติก่อน
 
ตามมาตรา 253 ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย แบ่งการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ออกเป็นสามระดับ คือ 
 
1) ระดับที่ห้ามแก้ไขเลย คือ การล้มล้างหรือเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ ซึ่งกำหนดไว้ในมาตรา 252
2) ระดับที่แก้ไขยาก คือ การแก้ไขหมวดทั่วไป, หมวดพระมหากษัตริย์, หมวดการแก้ไขรัฐธรรมนูญ, เรื่องคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ, และอำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระ จะต้องผ่านการทำประชามติ 
3) ระดับปกติ คือ ต้องอาศัยการลงมติ ตามวิธีการที่กล่าวมาแล้วข้างต้น
 
มีชัย ฤชุพันธุ์ เคยออกมาย้ำในเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญสามารถทำได้ ยกเว้นการล้มล้างหรือเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข โดยการแก้ไขหมวดทั่วไป หมวดพระมหากษัตริย์ หมวดแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และคุณสมบัติสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร, สมาชิกวุฒิสภา รวมถึงอำนาจขององค์กรอิสระ จะต้องผ่านการทำประชามติถามความเห็นจากประชาชนก่อน โดยเฉพาะหมวดพระมหากษัตริย์ ที่จะแก้ไขได้เพียงรายละเอียดปลีกย่อยเท่านั้น  เพื่อไม่ให้กระทบหลักการสำคัญที่คณะกรรมาการร่างวางไว้ ส่วนหมวดที่เหลือสามารถแก้ไขได้ตามขั้นตอนการพิจารณาของกฎหมาย
 
ขณะที่ในรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 แบ่งการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญออกเป็นเพียงสองระดับ คือ การแก้ไขที่มีล้มล้างหรือเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขหรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะทำไม่ได้ ส่วนการแก้ไขในประเด็นอื่น ไม่ว่าในหมวดใดก็อาศัยเพียงเสียงข้างมากของรัฐสภาเหมือนกันหมด
 
 
เขียนชัดๆ ให้ยื่นศาลรัฐธรรมนูญฟันธง อะไรแก้ได้อะไรแก้ไม่ได้
 
ก่อนหน้านี้ภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2550 สังคมไทยพบกับวิกฤติการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาแล้ว เมื่อศาลรัฐธรรมนูญเข้ามามีบทบาทตัดสินไม่ให้รัฐสภาแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญประเด็นที่มาของสมาชิกวุฒิสภา บทบาทของศาลรัฐธรรมนูญเช่นนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์เป็นอย่างมาก คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จึงสร้างความชัดเจนโดยการเขียนไว้เลยว่า ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจสูงสุดในการวินิจฉัย ว่าการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นเป็นเรื่องที่ต้องห้ามแก้ไขหรือไม่  
 
โดยในมาตรา 253(9) กำหนดขั้นตอนพิเศษไว้ด้วยว่า หลังจากรัฐสภาให้ความเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญแล้ว ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะนำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ ส.ส.หรือส.ว.จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 มีสิทธิเข้าชื่อเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นเป็นเรื่องที่ห้ามแก้ไขหรือไม่ หรือเป็นเรื่องที่ต้องทำประชามติก่อนหรือไม่ โดยศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วัน 
 
เห็นได้ว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีชัย ฤชุพันธุ์ ต้องการกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรชี้ขาดความขัดแย้งที่เกิดจากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน ให้ภาระหน้าที่นี้ถูกรับรองโดยรัฐธรรมนูญและไม่ต้องเป็นที่ถกเถียงกันอีก และยังมีมาตรา 207 ที่กำหนดกรอบการทำงานของศาลรัฐธรรมนูญไว้ด้วยว่า หากเรื่องใดไม่มีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ให้วินิจฉัยไปตามประเพณีการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งเป็นหลักการเดิมในมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2559 นำมาบัญญัติไว้ในหมวดว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อให้เป็นเครื่องมือในการชี้ขาด
 
 
 

ร่างรัฐธรรมนูญ 2559
หมวด ๑๕ 
การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ     
  
            มาตรา ๒๕๒  การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลง การปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลง รูปแบบของรัฐ จะกระทํามิได้  
 
 
            มาตรา ๒๕๓  ภายใต้บังคับมาตรา ๒๕๒ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ  ให้กระทําได้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการ ดังต่อไปนี้   
 
            (๑) ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องมาจากคณะรัฐมนตรี หรือจาก สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีจํานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจํานวนสมาชิกทั้งหมด เท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร หรือจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา มีจํานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา  หรือจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจํานวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนตามกฎหมายว่าด้วย การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย    
 
            (๒) ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต้องเสนอเป็นร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ต่อรัฐสภา และให้รัฐสภาพิจารณาเป็นสามวาระ   
 
            (๓) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ ให้ใช้วิธีเรียกชื่อ และลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา ซึ่งในจํานวนนี้ ต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกวุฒิสภา ทั้งหมดเท่าที่มีอยู่   
 
            (๔) การพิจารณาในวาระที่สองขั้นพิจารณาเรียงลําดับมาตรา โดยการ ออกเสียงในวาระที่สองนี้ ให้ถือเสียงข้างมากเป็นประมาณ แต่ในกรณีที่เป็นร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมที่ประชาชนเป็นผู้เสนอ ต้องเปิดโอกาสให้ผู้แทนของประชาชนที่เข้าชื่อกัน ได้แสดงความคิดเห็นด้วย   
 
            (๕) เมื่อการพิจารณาวาระที่สองเสร็จสิ้นแล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน เมื่อพ้นกําหนดนี้แล้ว ให้รัฐสภาพิจารณาในวาระที่สามต่อไป   
 
            (๖) การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดท้าย ให้ใช้วิธีเรียกชื่อ และลงคะแนนโดยเปิดเผย และต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยในการที่จะให้ออกใช้ เป็นรัฐธรรมนูญมากกว่ากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา  และในจํานวนนี้ต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองทุกพรรคการเมือง ที่มีสมาชิกอยู่ในสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่าสิบคน เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่า ร้อยละสิบของจํานวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของแต่ละพรรคการเมืองดังกล่าว  และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของพรรคการเมืองทุกพรรคการเมืองที่มีสมาชิกอยู่ใน สภาผู้แทนราษฎรน้อยกว่าพรรคการเมืองละสิบคน ถ้ารวมกันทุกพรรคการเมืองแล้ว มีจํานวนตั้งแต่สิบคนขึ้นไป ต้องเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละสิบของจํานวน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของทุกพรรคดังกล่าว และมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วย ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกวุฒิสภาทั้งหมดเท่าที่มีอยู่   
 
            (๗) เมื่อมีการลงมติเห็นชอบตาม (๖) แล้ว ให้รอไว้สิบห้าวัน  แล้วจึงนําร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และให้นํา มาตรา ๑๔๐ มาตรา ๑๔๑ และมาตรา ๑๔๓ มาใช้บังคับโดยอนุโลม   
 
            (๘) ในกรณีร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมหมวด ๑ หมวด ๒ หรือหมวด ๑๕ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดํารง ตําแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่หรืออํานาจของศาลหรือ องค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทําให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหนาที่หรือ อํานาจได้  ก่อนดําเนินการตาม (๗) ให้จัดให้มีการออกเสียงประชามติตามกฎหมาย ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วยกับ ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมจึงให้ดําเนินการตาม (๗) ต่อไป   
 
            (๙) ก่อนนายกรัฐมนตรีนําความกราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ตาม (๗) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกทั้งสองสภารวมกัน  มีจํานวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา หรือของ ทั้งสองสภารวมกัน แล้วแต่กรณี มีสิทธิเข้าชื่อกันเสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภา ที่ตนเป็นสมาชิกหรือประธานรัฐสภา แล้วแต่กรณี ว่าร่างรัฐธรรมนูญตาม (๗) ขัดต่อ มาตรา ๒๕๒ หรือมีลักษณะตาม (๘)  และให้ประธานแห่งสภาที่ได้รับเรื่องดังกล่าว ส่งความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ และให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายใน สามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง  ในระหว่างการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรีจะนําร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยมิได้