กฎหมายการชุมนุมสาธารณะ: ความจริง-ปัญหา-ความท้าทาย

กฎหมายการชุมนุมสาธารณะ: ความจริง-ปัญหา-ความท้าทาย

เมื่อ 10 พ.ย. 2558
ไฟล์แนบขนาดไฟล์
พระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ.PDF108.45 KB
ประกาศสํานักนายกรัฐมนตรี เรื่อง กําหนดวิธีการแจ้งการชุมนุมสาธารณะ.PDF56.79 KB
ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง เครื่องมือควบคุมฝูงชนในการชุมนุมสาธารณะ.PDF31.77 KB
 
5 พฤศจิกายน 2558 มีการจัดงานเสวนา "พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ สิทธิโดยชอบ หรือกรอบจำกัด" ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์รังสิต คณะนิติศาสตร์ โดยมีสมบัติ บุญงามอนงค์ หรือบ.ก.ลายจุด และพล.ต.ต.ศรกฤษณ์ แก้วผลึก ผู้บังคับการกองบังคับการฝึกอบรมตำรวจกลาง เป็นผู้ร่วมเสวนา โดยมีประเด็นเสวนาดังนี้
 
 
การชุมนุมในสังคมไทยกับที่มาของกฎหมายการชุมนุมสาธารณะ
 
สมบัติ  บุญงามอนงค์: กฎหมายต้องเห็นการชุมนุมเป็นสิทธิ เป็นการสื่อสารเพื่อต่อรองอำนาจ 
 
สมบัติ บุญงามอนงค์ หรือ บก.ลายจุด นักกิจกรรมอันดับต้นๆ ของเมืองไทย เปิดวงเสวนาด้วยการอธิบายสภาพทางสังคมและการเมืองว่า ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา สังคมต้องอยู่กับการชุมนุมขนาดใหญ่ ทำให้รัฐพยายามที่จะออกกฎหมายการชุมนุมมาโดยตลอด ดังนั้น กฎหมายการชุมนุมฯ จึงเกิดจากการประเมินผลกระทบทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม
 
แต่ทว่า การจะมีกฎหมายดังกล่าว จำเป็นต้องเข้าใจเนื้อแท้ของการชุมนุมว่า มันเป็นสิทธิเสรีภาพของประชาชน โดยเฉพาะในระบอบการปกครองที่เชื่อว่าอำนาจสูงสุดเป็นของประชาชน  และการชุมนุมก็เป็นวิธีการสื่อสารรูปแบบหนึ่ง 
 
"มันไม่ใช่เรื่องที่อยู่ดีๆ คนก็มาชุมนุม แต่มันเริ่มจากปัญหาปากท้อง ปัญหาแรงงาน และมันผ่านกระบวนการมาหลายขั้นแล้ว ยื่นหนังสือก็แล้ว เจรจาแล้ว ประชุมแล้ว แต่ไม่สำเร็จ เมื่อไม่มีอำนาจต่อรองมากพอ การชุมนุมจึงเป็นรูปแบบการสร้างอำนาจต่อรอง จึงต้องชุมนุมขนาดใหญ่หรือหาสถานที่ชุมนุมเพื่อสร้างแรงกดดันให้คู่กรณีลงมาต่อรอง" สมบัติกล่าว
 
สมบัติ บุญงามอนงค์: รัฐต้องหาวิธีจัดการกับผู้ชุมนุมแบบเข้าใจปัญหา เพราะถ้า "ขึ้นหลังเสือ" มันใช้กฎหมายแก้ไม่ได้
 
อย่างไรก็ดี สมบัติมีความกังวลเกี่ยวกับสายตาของรัฐที่มีต่อการชุมนุม เพราะหลายครั้งมีลักษณะเป็นคู่ขัดแย้งกัน จึงสำคัญมากว่ารัฐตีความการชุมนุมว่าเป็นการเจรจาแบบหนึ่งหรือไม่ 
 
สมบัติเล่าประสบการณ์การชุมนุมและทัศนคติของทหารให้ฟังว่า  "เมื่อครั้งไปชุมนุมที่หน้ากองทัพภาคที่ 3 ครั้งนั้นกองทัพมีท่าทีร้อนรนมาก รู้สึกโกรธกริ้วมาก คือรู้สึกว่าไปเหยียบหน้าบ้านเขา ถูกท้าทาย แต่ตัวผมไม่ได้รู้สึกแบบนั้น ดังนั้นการชุมนุมภายใต้รัฐที่ไม่เข้าใจที่มาหรือวิธีการชุมนุม ก็มีความเสี่ยงที่จะนำไปสู่ความรุนแรง เพราะมีการตีความการชุมนุมแตกต่างกัน"
 
บก.ลายจุด มองว่า กฎหมายไม่ใช่ทางแก้ปัญหาเสมอไป มันต้องปรับเปลี่ยน "ทัศนคติ" ของรัฐเสียใหม่ นอกจากนี้ ในกรณีที่การชุมนุมถูกยกระดับ มวลชนขึ้นหลังเสือ ตายเป็นตาย กฎหมายแทบจะไม่ได้ช่วยแก้อะไร ดังนั้น เมื่อมีการ "ยกระดับการชุมนุม" แล้วมันลงไม่ได้ แล้วเจ้าหน้าที่จะทำข้อตกลงร่วมกันกับผู้ชุมนุมที่ขึ้นหลังเสือแบบนี้อย่างไร? 
 
พล.ต.ต.ศรกฤษณ์ แก้วผลึก: เมื่อสังคมครหาว่า "ตำรวจเลือกปฏิบัติ" ไม่มีมาตรฐาน
 
พล.ต.ต.ศรกฤษณ์ แก้วผลึก ผู้บังคับการกองบังคับการฝึกอบรมตำรวจกลาง ในฐานะของเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบคู่มือการจัดการการชุมนุม ได้แสดงความรู้สึกน้อยใจ และอธิบายเหตุจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมายฉบับนี้ว่า ที่ผ่านมา ตำรวจมักจะถูกกล่าวหาอยู่เสมอว่าไม่มีระเบียบแบบแผน ไม่เป็นมืออาชีพ รวมไปถึงใช้ความรุนแรง ดังนั้น เมื่อการชุมนุมนั้นอยู่คู่กับสังคมไทยมาช้านาน แล้วทำไมถึงไม่คิดที่จะมีระเบียบแบบแผนหรือกฎหมายอะไรบางอย่าง
 
ทั้งนี้ พล.ต.ต.ศรกฤษณ์ ยืนยันว่า กฎหมายดังกล่าวจะไม่ตกเป็น "เครื่องมือ" ของใคร เพราะตำรวจมีหน้าที่ดูแลความสงบเรียบร้อยให้ทั้งผู้ชุมนุม และประชาชนทั่วไป ซึ่งบางครั้ง ตำรวจมีความลำบากใจ เพราะหากช่วยเหลือฝั่งไหนมากก็กลายเป็นเลือกปฏิบัติ และมาตรฐานในกฎหมายดังกล่าวก็มีความเป็นสากล เพราะได้ไปศึกษามาจากกฎหมายการชุมนุมในต่างประเทศ
 
 
การชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ กับช่องโหว่ทางกฎหมายและแนวทางปฏิบัติของเจ้าหน้าที่
 
สมบัติ บุญงามอนงค์: การชุมนุมต้อง "สงบและปราศจากอาวุธ" แต่รัฐต้องมีกระบวนการที่ชัดเจนเพื่อปกป้องสิทธิ
 
ประเด็นแรก ที่สมบัติกล่าวถึงก็คือ ขอบเขตของการนิยามการชุมนุมโดยสงบฯ ซึ่งต้องชัดเจนว่า เป็นความสงบที่กฎหมายอนุญาต หรือเป็นความสงบในความรู้สึกของประชาชน สมบัติยกตัวอย่างเช่น 
 
"ถ้าเราใช้กฎหมายเป็นเกณฑ์ก็ต้องไปดูว่า คุณมีอาวุธหรือเปล่า มีการทำร้ายร่างกายหรือเปล่า หรือความผิดเล็กๆน้อยๆ อย่างกฎหมายจราจร ที่ผ่านมา การชุมนุมบนถนนเลนหนึ่ง ผมมองว่ามันเป็นสิทธิ หรืออย่างการชุมนุมที่แยกราชประสงค์ซึ่งเป็นที่สาธารณะแต่ผู้ประกอบการไม่ยินยอม อย่างนี้ขอผมแบ่งใช้ได้ไหม แต่ผู้ประกอบการก็มองว่าไม่สงบ มันก็เป็นประเด็น"
 
ประเด็นที่สอง คือ เรื่องการปกปิดใบหน้าหรือการที่ผู้ชุมนุมบางคนพกพาอาวุธ ซึ่งสมบัติก็เห็นปัญหา เพราะที่ผ่านมาในการชุมนุม ความพยายามปกปิดใบหน้ามีเจตนาบางอย่าง และเวลาเกิดเหตุที่ไม่ดีคนกลุ่มนี้ก็จะปกปิดใบหน้าเหมือนกัน และมันทำให้พื้นที่การชุมนุมการเป็นพื้นที่ที่ไม่ปลอดภัย ซึ่งเขารับได้หากให้ทุกคนต้องเปิดเผยใบหน้า
 
ส่วนประเด็นที่สาม สมบัติเห็นด้วยว่าผู้ชุมนุมไม่ควรพกพาอาวุธ แต่ผู้ชุมนุมมักจะมีเหตุว่า เพราะหวาดกลัวผู้ไม่หวังดี ดังนั้นสมบัติจึงตั้งคำถามว่า "ตำรวจจะรับประกันได้ไหมว่า ถ้าเขาไม่มีอุปกรณ์เหล่านี้ แล้วมีคนมาก่อความวุ่นวาย ตำรวจจะดูแลเขาได้หรือเปล่า?"
 
และประเด็นสุดท้าย สมบัติทิ้งท้ายว่า ถ้ามีผู้ไม่หวังดีมาก่อกวนมาสวมรอย ปิดบังใบหน้าในพื้นที่การชุมนุมนั้นๆ การชุมนุมจะขาดความชอบธรรมเลยหรือเปล่า รัฐจะถือว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือเปล่า และเป็นได้หรือไม่ที่จะมีการตั้งคณะทำงานร่วมกันเพื่อดูแลรักษาความปลอดภัยภายในพื้นที่ชุมนุม
 
พล.ต.ต.ศรกฤษณ์ แก้วผลึก: กฎหมายมีช่องโหว่ ตำรวจมีการบ้าน แต่การดูแลความปลอดภัยเป็นหน้าที่ของตำรวจ
 
พล.ต.ต.ศรกฤษณ์ เปิดประเด็นเรื่องความปลอดภัยว่า "เรื่องดูแลได้จริงหรือไม่ได้จริง ไม่ใช่ประเด็น มันเป็นหน้าที่ที่เจ้าหน้าที่ตำรวจต้องทำ ไม่มีคำว่าน่าจะ และมีคู่มือปฏิบัติว่า ใครก็ตามที่รับผิดชอบต้องดูแลความปลอดภัยให้เขา"
 
แต่ตัวแทนเจ้าหน้าที่ตำรวจเองก็ยอมรับว่า ตำรวจเองก็ต้องปรับเปลี่ยนทัศนคติเสียก่อน ว่าการรักษาความปลอดภัยให้กับผู้ชุมนุมต้องทำอย่างไร เพื่อไม่ให้เกิดเป็นความขัดแย้งและความไม่ไว้วางใจระหว่างตำรวจกับประชาชน
 
"ในกฎหมายฉบับนี้ ได้ระบุว่าเจ้าหน้าที่ที่ลงปฏิบัติงานดูแลการชุมนุม จะต้องได้รับการฝึกอบรมเพื่อให้มีทักษะที่เข้าใจ และอดทนต่อการชุมนุม และเจ้าหน้าที่ทุกคนจะต้องปฏิบัติตามข้อบังคับโดยไม่ละเว้น ถ้าวันนี้ทุกคนมีความเข้าใจเช่นนี้ รูปแบบการทำงานร่วมกันก็จะเกิดการประนีประนอม พ.ร.บ. ฉบับนี้ไม่ได้มีเพื่อแก้ไขปัญหาการชุมนุม แต่เป็นไปเพื่อรักษาความปลอดภัยหากมีหน่วยงานอื่นจะเข้าร่วมดูแลกลุ่มผู้ชุมนุมด้วย ก็จะต้องผ่านการอบรบเช่นกัน ซึ่งเรื่องนี้เป็นสิ่งที่ต้องทำ" พล.ต.ต.ศรกฤษณ์ กล่าว
 
ส่วนประเด็นการยุติการชุมนุมนั้น ในมุมมองส่วนตัวของ พล.ต.ต.ศรกฤษณ์ ไม่ง่าย มันมีหลายขั้นตอน เช่น การจะไปขอให้ศาลสั่งให้คนยุติการชุมนุม มันต้องผ่านขั้นตอนที่เจ้าหน้าที่เห็นว่ามีการกระทำความผิดที่ไม่ได้เป็นไปตามกฎหมาย เจ้าหน้าที่ต้องแจ้งให้ผู้จัดการชุมนุมทราบเพื่อแก้ไข แล้วถ้าผู้ชุมนุมไม่ทำ ยืนยันไม่แก้ไข เจ้าหน้าที่ก็ต้องไปหาข้อมูลแล้วค่อยนำความขึ้นสู่ศาลแพ่งหรือศาลจังหวัด เพื่อให้ศาลสั่งแก้ไขอีกขั้น และถ้าไม่แก้ไขอีกจึงให้อำนาจเจ้าหน้าที่ตำรวจเข้าไปจัดการ
 
 
ข้อจำกัดเรื่องสถานที่ในกฎหมายการชุมนุมสาธารณะกับโอกาสและความท้าทายใหม่ๆ
 
สมบัติ บุญงามอนงค์: การชุมนุมต้องมีวิวัฒนาการ อย่าให้เรื่องสถานที่มาเป็นข้อจำกัด
 
สมบัติ บุญงามอนงค์ เชื่อว่าม็อบมันมีวิวัฒนาการ เมื่อก่อนต้องไปสนามหลวง เดี๋ยวนี้ไปที่อื่น และแม้จะมีกฎหมายออกมา จุดอ่อนเรื่องนี้ไม่ใช่ปัญหาของกฎหมาย แต่เป็นจุดอ่อนของผู้จัดการชุมนุมในเมืองไทย เพราะค่อนข้างจะยึดติดรูปแบบ เหมือนการไปล้อมทำเนียบแล้วจะกดดันรัฐบาลได้ แต่มันก็ไม่จริงเสมอไป ดังนั้น ข้อจำกัดเรื่องสถานที่จึงไม่เป็นปัญหาเสียทีเดียว เพราะสาระสำคัญคือการดึงสื่อให้มาสนใจประเด็นปัญหา ถ้าคนทำม็อบมีความสร้างสรรค์มากพอ สมบัติเชื่อว่า ข้อจำกัดเหล่านี้จะไม่เป็นปัญหาอีกต่อไป 
 
สมบัติ ยกตัวอย่าง การประท้วงของการประชุมของผู้นำรัฐในต่างประเทศ ที่หญิงสาวเขียนลายบนร่างกายแล้วแก้ผ้าวิ่งไปก่อนผู้นำทางการเมือง สิ่งเหล่านี้มันสะท้อนให้เห็นว่า ไม่ต้องใช้พื้นที่แบบไปปิดล้อมการประชุม แค่ใช้คนคนเดียวก็สร้างความสนใจได้ และกรณีนี้ก็เป็นเรื่องฮือฮาที่ส่งสารไปทั่วโลก
 
หรืออย่างกรณีที่พลเมืองชาวเน็ตไม่เห็นด้วยกับการดำเนินนโยบาย Single Gateway ก็พากันไปถล่มเว็บไซต์ของรัฐด้วยการกดคีย์บอร์ดที่ปุ่ม F5 มันก็คือการทำอะไรบางอย่างที่ไม่ใช่การชุมนุม แต่เป็นการแสดงออกอย่างหนึ่ง หรือแม้แต่การนัดใส่เสื้อแดง มันไม่ใช่การชุมนุม เป็นเพียงการนัดใส่เสื้อ แต่มันสะเทือนขนาดที่ฝ่ายความมั่นคงต้องลงไปตรวจตรา เป็นต้น
 
สมบัติมองว่า สังคมไทยยังมีทางเลือกใหม่ เช่น เว็บ Change.org ซึ่งมีสถานะไม่แตกต่างไปจากสนามหลวงในพื้นที่ออนไลน์ ที่คนเข้าไปโหวตเรื่องการยกเลิกการเกณฑ์ทหารให้ไปใช้ระบบสมัครใจ ดังนั้น ถ้าทำให้สื่อหรือสังคมให้ความสนใจ มันจะไปกดดันรัฐให้ต้องแก้ไขอะไรบางอย่างเอง
 
พล.ต.ต.ศรกฤษณ์ แก้วผลึก: กฎหมายเปิดช่องว่าง ถ้าชุมนุมที่เอกชน หรือโซนที่รัฐจัดไว้ให้ชุมนุมได้ทันที
 
พล.ต.ต.ศรกฤษณ์ กล่าวว่ากฎหมายฉบับนี้บังคับใช้เฉพาะพื้นที่สาธารณะ ดังนั้นถ้าเป็นการชุมนุมขนาดใหญ่ในพื้นที่ส่วนบุคคล กฎหมายดังกล่าวก็จะไม่ใช้บังคับ นอกจากนี้ในกรณีที่รัฐจัดพื้นที่ไว้ให้ ประชาชนก็สามารถชุมนุมได้เลย โดยไม่ต้องดำเนินการใดตามที่กฎหมายฉบับนี้กำหนด และเจ้าหน้าที่ก็ไม่สามารถล่วงละเมิดบังคับใช้กฎหมายได้
 
 
ช่วงท้ายของงานเสวนา มีการเปิดให้ผู้เข้าร่วมได้ซักถาม โดยมี พล.ต.ต.ศรกฤษณ์ แก้วผลึกเป็นผู้ตอบคำถามดังนี้
 
หนึ่ง เจ้าหน้าที่จะมีแนวทางในการปรับปรุงแบบฟอร์มให้สะดวกต่อผู้ใช้ได้มากกว่านี้หรือไม่ เพราะวิธีแจ้งการชุมนุมตามประกาศสำนักนายกฯ กำหนดไว้เพียงสามวิธีคือ ไปยื่นโดยตรง ใช้โทรสาร และอีเมล ทั้งนี้ต้องเป็นไปตามแบบฟอร์มที่กำหนดให้ และวิธีการดังกล่าวอาจจะไม่เหมาะกับผู้ต้องการใช้สิทธิบางกลุ่ม รวมไปถึงต้องให้เจ้าหน้าที่ตรวจสอบความถูกต้องจากการกรอกแบบฟอร์มเสียก่อนจะก่อให้เกิดความล้าช้าไปด้วยหรือไม่?
 
พล.ต.ต.ศรกฤษณ์: เรื่องความสะดวกสบายในการแจ้งการชุมนุมก็เป็นข้อจำกัด ซึ่งต้องเข้าใจก่อนว่ามันค่อนข้างเป็น "ระบบราชการ" ส่วนการขอให้เจ้าหน้าที่แก้ไขนั้น ก็ให้เป็นไปตามประกาศสำนักนายกฯ และถ้าภายใน 24 ชั่วโมงไม่มีการแจ้งให้แก้ไขได้ ผู้ชุมนุมก็สามารถดำเนินการได้ในทันที
 
สอง เรื่องการขอผ่อนผันการแจ้งการชุมนุม ไม่มีการกำหนดรายละเอียดอย่างแน่ชัดว่า หลักเกณฑ์ที่จะให้ขอผ่อนผันได้หรือไม่ได้เป็นอย่างไร และยังเปิดช่องให้เป็นการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ตำรวจที่จะอนุญาต ซึ่งถ้าเป็นอย่างนั้น กระบวนการดังกล่าวก็ไม่ต่างกับการขออนุญาตการชุมนุมใช่หรือไม่ ถ้ามีเหตุเร่งด่วน?
 
พล.ต.ต.ศรกฤษณ์: กฎหมายไม่ได้เขียนไว้โดยละเอียด แต่ทางสำนักงานตำรวจแห่งชาติมีความห่วงใยเรื่องปัญหาชาวบ้านเดือดร้อน และมันมีระบบการพิจารณาตามสายบังคับบัญชา เจ้าหน้าที่ระดับสูงจะเป็นคนพิจารณาเอง และตนไม่เชื่อว่าหากการชุมนุมหรือการขอผ่อนผันที่เป็นไปตามระเบียบแล้วจะไม่ได้รับการอนุญาตให้ผ่อนผัน แต่ตนก็ไม่สามารถยืนยันได้
 
สาม การกำหนดหน้าที่ของผู้จัดการชุมนุมต้องรับผิดชอบร่วมกับผู้ชุมนุมที่ทำผิดไปจากข้อกำหนดตามกฎหมาย แล้วมีกรณีคนมาสวมรอยเช่นนี้ จะมีกระบวนการที่ชัดเจนอย่างไรในการแก้ปัญหาดังกล่าวที่ไม่เป็นการผลักภาระให้ผู้จัดการชุมนุม ?
 
พล.ต.ต.ศรกฤษณ์: เรามีหน้าที่และมีใครที่เป็นคนรับผิดชอบ หากมีเหตุการณ์ที่ไม่ดีเกิดขึ้น ตำรวจก็มีหน้าที่ดูแล และมีสายบังคับบัญชาดูแลชัดเจน แม้ว่ากฎหมายจะไม่ได้ลงรายละเอียด แต่การจัดการภายในมีลักษณะแบบนั้น และมันก็เป็นการบ้านและข้อกังวลใจที่เราจะพัฒนาต่อ
 
สี่ จากการอภิปรายที่ผ่านมาทางรัฐเองก็ยอมรับว่ากฎหมายดังกล่าวมีปัญหา ดังนั้น ควรจะผ่อนปรนการบังคับใช้ชั่วคราว หรือเสนอให้แก้ไขกฎหมายดังกล่าว จนกว่าจะผ่านการถกเถียงและทำให้มันชัดเจนกว่านี้แล้วหรือไม่ ?
 
พล.ต.ต.ศรกฤษณ์: ทุกกฎหมายมีช่องโหว่ และเราก็พยายามออกคู่มือในการจัดการชุมนุมอย่างไร และสิ่งเหล่านี้จะเป็นมาตรฐานในการดูแล ซึ่งมาจากการที่เจ้าหน้าที่และผู้บังคับบัญชาระดับสูงเข้ามาแลกเปลี่ยนกัน และตนเชื่อว่าผู้ออกกฎหมายคิดมาดีแล้ว และมันบังคับใช้แล้วก็ต้องให้เป็นไปตามนั้น