นักกฎหมายสับเละ ร่างประกาศกสทช. ไม่ชอบธรรม-ละเมิดเสรีภาพสื่อ-ทำเกินหน้าที่

นักกฎหมายสับเละ ร่างประกาศกสทช. ไม่ชอบธรรม-ละเมิดเสรีภาพสื่อ-ทำเกินหน้าที่

เมื่อ 12 ต.ค. 2556
10 ตุลาคม 2556 สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) จัดเสวนา "เสรีภาพสื่อ VS การใช้กฎหมายกำกับดูแล" ที่โรงแรมเซ็นจูรี่พาร์ค เพื่อรับฟังความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญเกี่ยวกับร่างประกาศ กสทช. เรื่องหลักเกณฑ์การกำกับดูแลเนื้อหารายการในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ ซึ่งออกมาประกอบมาตรา 37 ของพ.ร.บ.การประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ.2551 โดยเวทีเสวนานี้มีนักวิชาการด้านกฎหมายและผู้เกี่ยวข้องกับการบังคับใช้กฎหมายมาให้ความเห็นและวิพากษ์วิจารณ์ร่างประกาศกสทช.หลายท่านด้วยกัน
 
 
สุภิญญา กลางณรงค์ กสทช. กล่าวเปิดการเสวนาว่า สังคมให้ความสนใจเรื่องการออกร่างประกาศกสทช. และวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง โดยหลายกลุ่มก็มีความเห็นต่างกันไป บ้างก็ว่ากสทช.ไม่มีอำนาจออกประกาศฯ บ้างก็ว่า กสทช. มีอำนาจ แต่ควรทำให้พอดี กสทช.จึงจัดงานเสวนานี้ขึ้นเพื่อรับฟังความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายว่า กสทช.ควรใช้อำนาจแค่ไหน เพื่อนำเสนอต่อคณะกรรมการชุดใหญ่ว่าควรใช้โมเดลใดในการกำกับดูแลสื่อ เนื่องจากตอนนี้ในกสทช.เองก็ยังไม่สรุป การรับฟังความคิดเห็นครั้งนี้จึงมีความสำคัญต่อการตัดสินใจของคณะกรรมการ กสทช.ชุดใหญ่
 
รศ.สมชาย ปรีชาศิลปกุล อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ให้ความเห็นว่า โดยส่วนตัว อยากให้ร่างประกาศนี้ออกมาและมีผลบังคับใช้ โดยเหตุผลที่ควรให้ออกมาคือ ร่างฯ นี้ไม่มีความชอบธรรมใดๆ เลย ความชอบทางกฎหมายก็ไม่มี สังคมจึงน่าจะได้เรียนรู้อะไรเมื่อมีร่างนี้ออกมา กสทช.จะเป็นจุดสนใจและกลายเป็นเป้าในการถกเถียงมากขึ้น ในท้ายที่สุดจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง กสทช. ทั้งหมด
 
รศ.สมชายอธิบายว่า ต้องมาดูว่ากสทช.ตั้งขึ้นมาด้วยจุดประสงค์ใด กสทช.ถูกคาดหวังให้มาทำหน้าที่ดูระบบเกี่ยวกับกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม เช่น ดูแลเรื่องการแข่งขันอย่างเป็นธรรม สื่อต้องมีประสิทธิภาพ สิ่งเหล่านี้เป็นความคาดหวังที่เรามีต่อกสทช.มาแต่ต้น แต่การที่ กสทช.ออกประกาศฯ นี้ ตนคิดว่า กสทช. กำลังกระโดดจากบทบาทผู้ดูแลโครงสร้าง มากลายเป็นสภาองค์กรวิชาชีพ เป็นสภาองค์กรสื่อที่ไร้สื่อ ทั้งนี้ สังคมไทยควรมีองค์กรที่มากำกับสื่อ แต่องค์กรวิชาชีพสื่อในเมืองไทยมันอ่อนแออย่างมาก  เช่น เมื่อลื๊อทำผิด อั๊วลาออก และในอนาคตเรากำลังเผชิญความเปลี่ยนแปลงในสื่อมวลชนอย่างมาก ทั่วโลกมีคนที่มาทำสื่อมากมายเต็มไปหมด ภูมิทัศน์ของสื่อเปลี่ยนไป มันไม่เหมือนในอดีต ซึ่งยิ่งยุ่งยากเข้าไปอีก การคิดถึงการกำกับจริยธรรมในโลกของสื่อในไทยมันยากขึ้น
 
สิ่งที่กสทช.ควรทำแต่ไม่ได้ทำ คือ ทำให้เกิดความเข้มแข็งของหลายๆ กลุ่ม อย่าหวังให้องค์กรวิชาชีพมันเปลี่ยนจากหน้ามือเป็นหลังมือ สิ่งที่ทำได้คือทำให้เกิดกลุ่มต่างๆ เพื่อมาร่วมกันตรวจสอบ ทำให้เกิดการประเมินองค์กรอย่างเป็นระบบ แต่กสทช.อย่าโดไปทำหน้าที่นั้นเอง 
 
 
นอกจากนี้ รศ.สมชายยังกล่าวถึงการนิยามถ้อยคำในกฎหมายด้วยว่า การตีความถ้อยคำในกฎหมายที่มีความหมายอย่างกว้างๆ เช่น ศีลธรรมอันดี ความมั่นคง ลามกอนาจาร ก็มักอยู่ในมือของข้าราชการแก่ๆ ที่มักจะตีความออกมาได้ไม่เข้ากับบริบทของยุคสมัย ทั้งที่ความหมายของศีลธรรมอันดีก็ขยับไปตามยุคสมัย มีหลายเรื่องที่เมื่อหลายสิบปีก่อนเป็นอย่างหนึ่งแต่ปัจจุบันกลับเปลี่ยนจากหน้ามือเป็นหลังมือ  สิ่งสำคัญคือการกำกับดูแลต้องเข้ากับสถานการณ์ของสังคมที่เปลี่ยนไปตลอดเวลา
 
อำนาจ เนตยสุภา อัยการประจำจังหวัด สำนักงานอัยการสูงสุด กล่าวถึงอำนาจในการออกประกาศของ กสทช. ว่า ส่วนตัวเห็นว่า การที่กสทช.ออกประกาศฉบับนี้ออกมาไม่มีความชอบธรรม เนื่องจากร่างประกาศฯ นี้เป็นการกำหนดนิยามและขยายความของถ้อยคำตามมาตรา 37 วรรคแรก ออกมา ซึ่งเป็นลักษณะของกฎหมายรองจากกฎหมายมาตราหลัก การออกประกาศลักษณะนี้ กฎหมายต้องระบุไว้ชัดเจนว่า กสทช.มีอำนาจในการออกหรือไม่  แต่ในมาตรา 37 ของพ.ร.บ.กิจการโทรทัศน์ฯ ไม่ได้ระบุไว้ให้กสทช.ออกประกาศได้  เมื่อเป็นอย่างนี้ กสทช.ทราบหรือไม่ว่าตัวเองไม่มีอำนาจในการออก เมื่อออกประกาศมาใช้แล้วอาจมีความเสี่ยงถูกฟ้องร้องในทางปกครอง จนอาจมีผลในการเพิกถอนยกเลิกประกาศดังกล่าว และในทางอาญา อาจะมองได้ว่า เมื่อไม่มีอำนาจแล้วออกประกาศมา จะมีผลเสียหายอย่างไรบ้าง
 
อำนาจยังกล่าวด้วยว่า แม้ไม่มีประกาศฉบับนี้ กสทช.ก็ใช้อำนาจตามมาตรา 37 ได้ อย่างกรณีของรายการไทยแลนด์ก็อตทาเล้นท์ ที่กสทช.สั่งปรับผู้ได้รับใบอนุญาตฯ ฐานละเลยการปล่อยรายการออกอากาศ โดยใช้อำนาจตาม มาตรา 37
 
นอกจากนี้ อำนาจวิจารณ์เนื้อหาของร่างประกาศ กสทช.ว่า ร่างประกาศที่ออกมามีลักษณะขยายความเกินกว่าขอบเขต เช่น การดูแลเยาวชน การวิจารณ์ข่าว การชิงรางวัล ซึ่งไม่มีการพูดถึงไว้ในมาตรา 37 กสทช.ไม่ควรออกตามอำเภอใจ ควรออกตามฐานกฎหมาย ถ้า กสทช. อ้างว่าออกตาม ม.37 การเขียนประกาศก็ควรควรล้อไปกับถ้อยความในมาตรานี้ ไม่ใช่ขยายความไปเกินกว่า
 
ด้าน อ.สาวตรี สุขศรี จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เห็นว่า การวิพากษ์เรื่องนี้ ควรวิพากษ์ที่มาตรา 37 ของพ.ร.บ.การประกอบกิจการโทรทัศน์ฯ 2551 เลย จะเห็นได้ว่า มาตรานี้เป็นไส้ติ่งของเสรีภาพสื่อ เพราะสังคมประชาธิปไตยคาดหมายให้ประชาชนมีวิจารณญาณในการรับสื่อ เลือกและคัดสรรเอง ซึ่งรัฐจะต้องลดบทบาทในการควบคุมสื่อลง ตามหลักแล้วการออกกฎหมายที่มาจำกัดสิทธิต้องมีขอบเขตที่ชัดเจน เข้าใจว่ากสทช.มีความตั้งใจดีที่ออกประกาศมาเพื่อทำให้ข้อกฎหมายนี้มีนิยามที่ชัดเจนขึ้น แต่มาตรา 37 ก็เพียงยกคำในรัฐธรรมนูญมาตรา 45 ที่เป็นถ้อยคำกว้างๆ มา ทำให้มีปัญหาในทางปฏิบัติมาก 
 
 
อ.สาวตรีกล่าวว่า เวลาพูดเรื่องเสรีภาพสื่อ ไม่ใช่แค่บอกว่าให้รัฐคุ้มครองอย่างเดียว ต้องมีกลไกให้สื่อคุ้มครองประชาชนด้วย ตราบใดสื่อเลือกที่จะนำเสนออะไรบางอย่างอย่างเดียวแปลว่ากำลังจำกัดเสรีภาพในการรับรู้ข่าวสารของประชาชนอยู่ ทั้งนี้ เสรีภาพของสื่อจะไม่เกิดถ้ารัฐคุม แต่เสรีภาพของประชาชนจะไม่เกิดเหมือนกันถ้าสื่อไม่ทำหน้าที่ ซึ่งสังคมก็ต้องมาตรวจสอบสื่อด้วย และกสทช.จะเป็นหน่วยสำคัญที่มาสนับสนุนตรงนี้
 
สำหรับการกำกับดูแลของกสทช.อ.สาวตรีเห็นว่า กสทช.ไม่ควรเข้าไปคุมเนื้อหาแต่ควรเข้าไปดูเรื่องใบอนุญาตหรือจัดสรรช่วงรายการ ไม่ใช่ล้วงเข้าไปถึงเนื้อหา ในสังคมประชาธิปไตยรัฐจะไม่ควบคุม แต่จะสนับสนุนให้เกิดการกำกับดูแลกันเอง แต่ก็ต้องมีกลไกให้การกำกับดูแลเป็นจริงได้
 
เกี่ยวกับเนื้อหาในร่างประกาศ อ.สาวตรีกล่าวว่า ร่างประกาศฉบับนี้ไม่ได้ทำให้มาตรา 37 ชัดเจนขึ้น ซ้ำเป็นการขยายความกฎหมายที่กว้างอยู่แล้วให้กว้างยิ่งขึ้นไปอีก เช่น มีการเพิ่มเติมเนื้อหาที่หมิ่นสถาบันฯ เข้าไปด้วย  หมวดสองของร่างประกาศนี้ เป็นลักษณะเพ้อฝัน ทำไม่ได้จริง ขลาดกลัวความขัดแย้ง มีทัศนคติไม่ดีต่อการเมือง เช่น ที่กำหนดว่าสื่อต้องมีความเป็นกลางนั้น ก็อยากจะถามว่าความเป็นกลางวัดอย่างไร ต้องนำเสนอข้อมูลให้รอบด้าน นั่นเป็นสิ่งที่ทำได้จริงหรือไม่
 
ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้ความเห็นว่า ร่างประกาศฉบับนี้ขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 29 ซึ่งมีใจความสำคัญว่า การจำกัดสิทธิเสรีภาพต้องไม่กระทบกระเทือนต่อสาระสำคัญของสิทธิ  เนื่องจากลักษณะของมาตรา 37 พ.ร.บ.การประกอบกิจการโทรทัศน์ฯ เป็นลักษณะของการเซ็นเซอร์ คือภาครัฐเข้ามาป้องกันไม่ให้เนื้อหาต้องห้ามตามมาตรานี้ออกอากาศ ซึ่งการเซ็นเซอร์เป็นการจำกัดที่กระทบกระเทือนต่อสิทธิค่อนข้างมาก จึงอาจะขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา 29  นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ มาตรา 43 ว่าด้วยเสรีภาพในการประกอบกิจการโดยมีการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม และ 45 ว่าด้วยการห้ามสื่อเสนอข่าวหรือการแทรกแซงสื่อไม่สามารถทำได้ เมื่อวิเคราะห์ให้ดีจะเห็นว่ารัฐธรรมนูญสองมาตรานี้ไม่ได้เอื้อให้มีการเซ็นเซอร์สื่อ
 
ดร.พรสันต์กล่าวว่า กสทช.ต้องทำหน้าที่หลักๆ คือส่งเสริมให้มีการแข่งขันอย่างเสรี เพราะกฎหมายก็กำหนดไว้ให้กสทช.ทำหน้าที่นี้ อย่าให้มีปัญหาเหมือนกับ กกต. ที่มีอำนาจแค่บริหารจัดการการเลือกตั้ง แต่ในความจริงกกต.กลับมีอำนาจล้นพ้น ตนหวังว่ากสทช.ต้องไม่เป็นแบบนั้น