ต้นทาง “การมีส่วนร่วม”: ประสบการณ์จากห้องประชุมร่างพ.ร.บ.การเข้าชื่อฯ

หากว่ากันตามจริง พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 ฉบับที่ใช้กันอยู่นั้นหมดอายุไปแล้ว เพราะหลักการไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เปลี่ยนจำนวนรายชื่อประชาชนที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายจากเดิมห้าหมื่นชื่อเป็นหนึ่งหมื่นชื่อ

ภาคประชาชนสองกลุ่ม คือ มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ และสถาบันพระปกเกล้า รวบรวมรายชื่อประชาชนกว่าหนึ่งหมื่นรายชื่อ เพื่อเสนอร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายฉบับใหม่ให้รัฐสภาพิจารณา หลักการสำคัญที่ประชาชนร่วมกันเสนอคือ ยกเลิกการใช้สำเนาทะเบียนบ้านและสำเนาบัตรประชาชนเป็นหลักฐาน ให้ใช้เพียงหมายเลขประจำตัวประชาชน 13 หลักเท่านั้น และกำหนดให้มีองค์กรของรัฐทำหน้าที่สนับสนุนด้านการเงิน หรือสนับสนุนการร่างกฎหมาย 
ความคืบหน้าล่าสุด ร่างกฎหมายดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาของสภา โดยกรรมาธิการในชั้นของสภาผู้แทนราษฎร ได้พิจารณาเนื้อหา โดยมีการแปรญัตติ และนำหลักการจากร่างหลายๆ ฉบับที่ทั้งภาครัฐและภาคประชาชนเสนอมาผสมผสานและเรียงมาตราเสร็จแล้ว ปัจจุบันอยู่ระหว่างรอคิวเข้าสู่การพิจารณาในวาระที่ 3 (เข้าที่ประชุมใหญ่ของสภาผู้แทนราษฎร) 
แต่ร่างฉบับที่ผ่านกรรมาธิการของสภาผู้แทนราษฎร มีหลักการหลายอย่างไม่เหมือนกับร่างที่ประชาชนเสนอเข้าไป ผศ.ดร.ภูมิ มูลศิลป์ ตัวแทนประชาชนผู้เสนอกฎหมายที่เข้าไปนั่งอยู่ในคณะกรรมาธิการ เปิดเผยเรื่องราวและมุมมองจากห้องประชุมที่คนนอกห้องไม่เคยรับรู้
……………………….
ผศ.ดร.ภูมิ มูลศิลป์ หัวหน้าสาขานิติศาสตร์มหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ ผู้ขับเคลื่อนการเสนอร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ฉบับมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ เล่าว่า ร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาพร้อมกัน 4 ฉบับ คือ ร่างฉบับที่เสนอโดยประชาชนสองฉบับ จากมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติและสถาบันพระปกเกล้า ร่างฉบับของรัฐบาลที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรี และร่างฉบับที่เสนอโดย ส.ส.วิชัย ล้ำสุทธิ พรรคประชาธิปัตย์ ซึ่งมีเนื้อหาเหมือนกับฉบับของสถาบันพระปกเกล้า
ชะตากรรมร่างกฎหมาย หลังระดมชื่อครบหมื่น ไม่ง่ายกว่าจะได้พิจารณา
หลังจากประชาชนยื่นร่างกฎหมายนี้ต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2553 รัฐสภายังไม่ได้พิจารณาทันที เพราะต้องผ่านกระบวนการตรวจสอบรายชื่อซึ่งใช้เวลา ระหว่างนั้นก็มีทั้งการยุบสภาและเปลี่ยนตัวผู้นำรัฐบาล ผ่านการเรียกร้องโดยประชาชนให้รัฐบาลใหม่ยืนยันที่จะพิจารณาร่างกฎหมายเดิมต่อ จนกระทั่งราวเดือนเมษายน พ.ศ. 2554 ผศ.ดร.ภูมิ จึงได้รับแจ้งให้ไปชี้แจงหลักการของกฎหมายต่อที่ประชุมใหญ่ของรัฐสภาวาระที่ 1 
แต่ในฐานะ “ประชาชน” การเดินเท้าเข้าไปในอาคารรัฐสภาก็ไม่ได้สะดวกสบายนัก
“ปรากฏว่า เข้าไปรอเพื่อจะชี้แจงหลักการอยู่ประมาณสักสองเดือน บางวันไปแล้วปรากฏว่าคิวไม่ถึงก็กลับมาก่อน บางวันไปแล้วเกิดเหตุการณ์ความวุ่นวายในสภา ประธานสภาก็สั่งปิดประชุม บางวันก็มีกฎหมายที่ฝ่ายการเมืองเห็นว่าสำคัญกว่าแซงขึ้นไป ไปอาทิตย์ละครั้งเป็นอย่างน้อย ก็ไปนั่งรออยู่อย่างนั้น บางวันที่ไม่ได้มีประชุมด้วยก็ไปนั่งรออยู่เฉยๆ” ผศ.ดร.ภูมิเล่า
ผศ.ดร.ภูมิ เล่าว่า เวลาที่ไปนั่งรอโอกาสชี้แจงนั้นก็ถือโอกาสพบปะพูดคุยกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านเพื่อชี้แจงให้เข้าใจว่ากฎหมายนี้ไม่ได้ลดทอนอำนาจรัฐแต่อย่างใด เพียงแค่สนับสนุนสิทธิพื้นฐานของประชาชนเท่านั้น จนกระทั่งเมื่อได้มีโอกาสเข้าชี้แจงในสภา ผศ.ดร.ภูมิ ก็พบว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรส่วนใหญ่ชอบหลักการของร่างฉบับภาคประชาชนมากกว่า สังเกตจากการอภิปรายตลอด 2 ชั่วโมงในวันนั้น 
  
บทเรียนจากห้องประชุมกรรมาธิการ
หลังจากที่ประชุมมีมติในวาระที่หนึ่งให้ผ่านหลักการของร่างกฎหมาย ก็นำไปสู่การพิจารณาในวาระที่สองซึ่งมีการตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาในรายละเอียด ขั้นตอนนี้ กรรมาธิการจะนำร่างฉบับต่างๆ ที่มีหลายฝ่ายเสนอมาผสมผสานกันโดยใช้ร่างฉบับที่เสนอโดยรัฐบาลเป็นตัวตั้ง และเปิดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอคำแปรญัตติเพื่อแก้ไขเนื้อหาได้
รัฐธรรมนูญกำหนดว่า กฎหมายที่ประชาชนเสนอจะต้องมีตัวแทนประชาชนเข้าไปนั่งอยู่ในคณะกรรมาธิการจำนวนหนึ่งในสาม ซึ่งคณะกรรมาธิการชุดที่พิจารณาร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายมี 36 คน จึงมีทั้งผู้แทนฝ่ายรัฐบาล และผู้แทนฝ่ายค้าน 24 คน และมีตัวแทนประชาชน 12 คน ซึ่งยังแบ่งเป็นตัวแทนจากสถาบันพระปกเกล้า 6 คน และ ตัวแทนจากมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติอีก 6 คน 
ภายใต้ขั้นตอนอันซับซ้อน ยังมีรายละเอียดที่กฎหมายไม่ได้กำหนดไว้แต่เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจริง อาจเรียกได้ว่าเป็นเล่ห์เหลี่ยมทางการเมือง จากประสบการณ์ตรง ผศ.ดร.ภูมิ แจกแจงปัญหาออกมาห้าประการ ดังนี้
หนึ่ง เป็นการยากที่ตัวแทนภาคประชาชนจะได้รับตำแหน่งใดๆ ในคณะกรรมาธิการ ขณะที่ในคณะกรรมาธิการจะมีรับตำแหน่งเป็นประธาน รองประธาน เลขานุการ หรือโฆษก ซึ่งตำแหน่งเหล่านั้นล้วนมีอำนาจหน้าที่และบทบาทสำคัญต่างกันไป แต่โดยธรรมเนียมแล้ว ตำแหน่งเหล่านั้นมักถูกจับจองโดยส.ส. ถือเป็นเรื่องยากที่ผู้ได้รับตำแหน่งเหล่านั้นจะเป็นบุคคลที่ไม่ใช่ผู้แทนราษฎร
สำหรับกรณีของกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมายนี้ เนื่องจากมีส.ส.คนหนึ่งเสนอให้ตัวแทนประชาชนได้ตำแหน่งบ้าง ซึ่งขณะที่ยกประเด็นนี้ขึ้นมาเป็นช่วงที่กรรมาธิการกำลังพิจารณาตำแหน่งรองเลขานุการอยู่ ผศ.ดร.ภูมิจึงเป็นตัวแทนประชาชนคนเดียวที่ได้รับตำแหน่งนี้ไป แต่ในทางปฏิบัติก็ไม่เกิดประโยชน์อะไร
สอง การพิจารณาของคณะกรรมาธิการใช้ร่างของรัฐบาลเป็นหลัก ทั้งที่กรณีร่างกฎหมายฉบับนี้ซึ่งมีผู้เสนอเข้าไปรวมสี่ร่างนั้น ร่างของรัฐบาลเป็นร่างเพียงฉบับเดียวที่ร่างขึ้นใหม่ทั้งฉบับ ขณะที่ร่างอีกสามฉบับใช้โครงจากพ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ.2542 และแก้ไขส่วนที่เป็นปัญหา ด้วยลักษณะดังกล่าวทำให้โครงของร่างกฎหมายไม่เหมือนกัน การจะผลักดันหลักการของร่างประชาชนจึงมีอุปสรรค
สาม เสียงของตัวแทนประชาชนในที่ประชุมไม่ค่อยมีความหมาย ผศ.ดร.ภูมิเล่าว่า ส.ส.บางท่านมีความรู้สึกว่าตนเป็นผู้แทนของประชาชนแล้วน่าจะมีอำนาจโดยสมบูรณ์ จึงไม่คิดว่าต้องมีตัวแทนของประชาชนเข้ามาอีก เมื่อกรรมาธิการที่เป็นตัวแทนของประชาชนจะขอแก้ไขเพิ่มเติม หรือขอให้โหวต กรรมาธิการที่เป็นนักการเมืองก็ทำเป็นไม่สนใจบ้าง ไม่ยอมบ้าง มีสองลักษณะที่เกิดขึ้น คือ บางคนพยายามจะยกมือแล้วแต่ไม่ค่อยได้พูด หรือได้พูดแต่ถูกทำเป็นไม่สนใจ
“การปฏิบัติต่อกรรมาธิการที่มาจากภาคประชาชนไม่เหมือนว่าเป็นกรรมาธิการเท่าๆ กัน ความรู้สึกเหมือนกับเป็นผู้มาชี้แจงกฎหมายมากกว่า” ผศ.ดร.ภูมิกล่าว
สี่ กรรมาธิการภาคประชาชนอ่อนแอ มาประชุมไม่ครบ แม้จะดูเหมือนเป็นเรื่องปกติที่กรรมาธิการมักจะมาประชุมไม่ครบ แต่ก็พบว่า ไม่ว่าจะเป็นกรรมาธิการฝ่ายการเมืองหรือฝ่ายประชาชน ก็ล้วนมีพฤติกรรมไม่ต่างกัน ผศ.ดร.ภูมิเห็นว่าการมาประชุมเป็นเรื่องสำคัญ หากมาประชุมกันครบทั้ง 12 คน ถ้ามีโอกาสได้โหวตหลักการบางอย่าง ภาคประชาชนอาจจะชนะในบางประเด็นก็ได้
ผศ.ดร.ภูมิ จึงฝากเป็นข้อเสนอไว้ว่าตัวแทนของภาคประชาชนที่จะไปเป็นกรรมาธิการนอกจากจะต้องแสดงเหตุผลเก่งแล้ว ยังต้องเป็นคนที่สามารถจัดสรรเวลาได้พอสมควรด้วย
ห้า ประธานกรรมาธิการมีบทบาทมากเกินไป ผศ.ดร.ภูมิเล่าว่า ตลอดการประชุมกรรมาธิการทั้ง 8 ครั้ง ไม่เคยมีการให้ยกมือโหวตเลย แม้ว่าตัวแทนฝ่ายประชาชนจะเรียกร้องหลายครั้งแล้วก็ตาม บางครั้งเป็นประธานที่เป็นผู้สรุปประเด็นเองและพิจารณาร่างกฎหมายผ่านไป
“ประธานมีบทบาทมากที่สุดเลยทีเดียวในการกำหนดทิศทาง ภาคประชาชนเองก็คอมเมนต์บทบาทของท่านประธานอยู่พอสมควร จริงอยู่ที่ท่านก็พยายามให้พูด แต่ว่าบางทีพูดไปแล้วไม่ถูกเอาไปถกกันต่อ” ผศ.ดร.ภูมิเล่า
ดร.ภูมิ ฝากความเห็นไว้ว่า ในการเข้าไปเป็นกรรมาธิการเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายนั้น ถ้าสัดส่วนตัวแทนภาคประชาชนมีความหลากหลายก็จะถือเป็นข้อดีที่ทำให้สามารถผลักดันข้อเสนอได้ เช่น มีกรรมาธิการที่เป็นนักวิชาการที่สื่อเหตุผลได้แต่อาจจะเถียงไม่เก่ง ขณะที่มีกรรมาธิการที่ถนัดในการให้เหตุผล โต้แย้ง ประท้วง กล่าวคือ ต้องมีทั้งฝ่ายเตรียมข้อมูลหาเหตุผลมาเสนอ และมีฝ่ายที่อาจจะบู๊หน่อย และมีคนที่มีประสบการณ์ในการรวบรวมรายชื่อเสนอกฎหมายมาก่อน
กรรมาธิการตัดหลักการหลายข้อของร่างของภาคประชาชน
หลังจากผ่านการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการแล้ว หลักการที่เสนอในร่างทั้ง 4 ฉบับถูกรวมเข้ามาอยู่ในร่างฉบับเดียว แต่ดูเหมือนว่าหลักการหลายอย่างจากร่างของประชาชนจะหล่นหายไประหว่างทาง เช่น บทบาทการช่วยระดมรายชื่อโดยช่องทางคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) บทบาทหน้าที่การสนับสนุนด้านการเงินของสภาพัฒนาการเมืองภาคพลเมือง
ผศ.ดร.ภูมิ เล่าด้วยว่า บทบาทของกรรมการปฏิรูปกฎหมายที่จะช่วยประชาชนเขียนร่างกฎหมายก็ถูกตัดออกไปในตอนแรก แต่เมื่อวันหนึ่ง ศ.ดร.บวรศักดิ์อุวรรณโณ ในฐานะตัวแทนประชาชนผู้เสนอร่างฉบับสถาบันพระปกเกล้ามาประชุมด้วย แล้วมาพูดจนที่ประชุมยอมใส่บทบาทของกรรมการปฏิรูปกฎหมายเข้าไปในร่างฉบับนี้
“ถ้าใครเห็นร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ก็จะพบความประหลาดอยู่ในตัว ตอนแรกอ้างว่าไม่จำเป็นจะต้องเขียนหน่วยงานอื่นมาใน พ.ร.บ.ฉบับนี้ แต่ตอนหลังยอมให้มีการเขียนองค์กรอื่นมาอยู่ในร่างพ.ร.บ.นี้ได้ เช่น คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ในเชิงวิชาการ ผมว่ามันไม่ใช่เชิงเปรียบเทียบที่ดี และก็ไม่ใช่การแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นจริง” นักนิติศาสตร์จากมหาวิทยาลัยอัสสัมชัญกล่าว 
นอกจากนี้ ร่างฉบับนี้ยังมีขั้นตอนเพิ่มเติมมาซึ่งเป็นข้อเสนอที่มีในร่างฉบับของรัฐบาลเพียงฉบับเดียว คือ ก่อนที่ประชาชนจะเริ่มรวบรวมรายชื่อกฎหมายแต่ละฉบับ ต้องมีผู้ริเริ่มเสนอกฎหมาย 20 คนยื่นเรื่องพร้อมร่างกฎหมายให้ประธานรัฐสภาพิจารณาก่อน และให้เป็นอำนาจของประธานรัฐสภาแต่เพียงผู้เดียวที่จะพิจารณาว่าร่างกฎหมายฉบับใดประชาชนจะมีสิทธิรวบรวมรายชื่อเพื่อเสนอหรือไม่
ส่วนประเด็นเรื่องหลักฐานที่ต้องใช้สำหรับการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จากที่ภาคประชาชนเสนอให้ใช้เพียงเลขประจำตัวประชาชน 13 หลักนั้น ร่างที่ผ่านกรรมาธิการออกมากำหนดว่า ต้องใช้หลักฐานสำเนาบัตรประชาชนด้วย แม้จะไม่ใช่หลักการที่ประชาชนเสนอเสียทีเดียวแต่ก็ยังดีขึ้นกว่ากติกาในปัจจุบันที่ต้องใช้ทั้งสำเนาบัตรประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้านทั้งสองอย่างประกอบกัน
 
อย่างไรก็ดียังมีบางประเด็นที่ตัวแทนประชาชนขอสงวนคำแปรญัตติเอาไว้ เพื่อขอไปอภิปรายประเด็นนี้อีกครั้งในวาระที่ 3 ของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร เช่น ประเด็นว่าต้องมีผู้ริเริ่มเสนอกฎหมาย 20 คนก่อนหรือไม่ ประเด็นเรื่องเอกสารหลักฐานที่ภาคประชาชนยังยืนยันว่าใช้แค่เลขประจำตัวประชาชน 13 หลักก็เพียงพอ และประเด็นเรื่ององค์กรของรัฐที่ให้ความช่วยเหลือในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ได้แก่ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย คณะกรรมการการเลือกตั้ง สภาพัฒนาการเมืองภาคพลเมือง สำนักเลขาธิการรัฐสภา ภาคประชาชนยังเห็นว่าควรเขียนหน้าที่ขององค์กรเหล่านี้ลงไปในกฎหมายด้วย
ซึ่ง ผศ.ดร.ภูมิ กล่าวว่า ภาคประชาชนยังมีหวังอยู่ที่จะได้หลักการต่างๆ กลับมา เพราะตนและทีมงานยังคงทำหน้าที่พูดคุยกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่พอจะเข้าใจกันได้ ที่สำคัญร่างกฎหมายนี้ยังต้องเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภาอีก ซึ่งวุฒิสภาก็มีโอกาสจะแก้ไขหลักการต่างๆ ได้อีก
“นี่เป็นความหวังอีกขั้นหนึ่ง ถึงแม้ว่าในชั้นส.ส.จะออกมาหน้าตาเป็นแบบใดก็แล้วแต่ คือเราตั้งตรรกะง่ายๆ ว่าพ.ร.บ.ของเดิมที่มีอยู่จากปี 2542 มีปัญหาอย่างไร ก็แก้ปัญหานั้น แล้วรัฐธรรมนูญ 2550 มีกลไกอะไรที่ช่วยประชาชนก็จับมาใส่ แล้วก็กลายเป็นร่างของภาคประชาชนออกมา พอเราพูดแบบนี้เป็นตรรกะที่ส.ว.หลายท่านฟังแล้วเห็นจริงว่าควรจะเป็นแบบนั้น” ดร. ภูมิกล่าวอย่างมีความหวัง
“ตอนนี้ค่อนข้างสบายใจแล้ว แค่อยากจะให้ออกมาโดยเร็วมากกว่า ถ้าพ.ร.บ.ที่เป็นก๊อกน้ำ ทำงานได้เมื่อไร ร่างพ.ร.บ.อื่นๆ ที่ภาคประชาชนอยากได้จะได้ใช้กลไกนี้แล้วเสนอเข้าสภาสักทีหนึ่ง” ดร.ภูมิ กล่าวสรุป
เมื่อถามว่าจากประสบการณ์ในขั้นตอนต่างๆ ของรัฐสภาที่ผ่านมา จริงหรือไม่ว่าประชาชนมีสิทธิเพียงแค่เสนอกฎหมายเท่านั้น แต่สุดท้ายก็จะไม่ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและประกาศใช้จริง ผศ.ดร.ภูมิกล่าวว่า 
“ต้องยอมรับว่า ส.ส.ที่อยู่ในสภาส่วนใหญ่ก็จะอยู่ในสภามานานแล้ว และยังมีลักษณะหัวเก่าที่มองว่าในเมื่อส.ส.เป็นตัวแทนของประชาชนแล้ว ก็น่าจะมีอำนาจดำเนินการทุกอย่างแทนประชาชนได้เลย ในขณะที่ปัจจุบัน ทั่วโลกยอมรับกันแล้วว่าประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมเป็นแนวทางที่จะทำให้ระบอบประชาธิปไตยเดินต่อไปได้ เพราะฉะนั้นถ้ามีการปรับเปลี่ยนแนวคิดทั้งสองฝ่ายว่า ประชาชนเองก็ไม่ต้องง้อส.ส.มากมาย แล้วก็มาใช้ช่องทางนี้ ขณะที่ส.ส.ก็มองว่าไม่ใช่เป็นตัวแทนแล้วมีสิทธิขาดเลย หากทำอะไรไม่ดีก็ถูกถอดถอนได้ หากไม่ออกกฎหมายให้ประชาชน ประชาชนก็ต้องเสนอได้ ก็จะทำให้ประชาธิปไตยเดินต่อไปได้ และถ้าเกิดกระบวนการเรียนรู้เรื่องประชาธิปไตยในประเทศไทยได้ ผมก็ยังหวังอยู่ว่าในอนาคตจะต้องมีกฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนและผ่านไปใช้จริงๆ”