ใครบ้าง ไม่มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 มาตรา 5 กำหนดว่า “บุคคลผู้มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายตามมาตรา 170 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จะต้องเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งอยู่ในวันที่เข้าชื่อเสนอกฎหมาย” 

ดังนั้น ผู้ที่มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย คือ "ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง" ทุกคน ส่วนเรื่องที่ว่า ผู้ใดเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งนั้นก็ต้องไปดูรายละเอียดในกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งประกอบด้วย
หลายคนเข้าใจว่า “ถ้าไม่ไปเลือกตั้ง ก็เสนอกฎหมายไม่ได้” เพราะกฎหมายเลือกตั้งฉบับเก่า หรือฉบับ พ.ศ.2541 ตัดสิทธิคนที่ไม่ไปลงคะแนนเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ให้เสียสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายต่อสภา แต่กฎหมายเลือกตั้งฉบับนั้นถูกยกเลิกไปพร้อมกับการรัฐประหารเมื่อปี 2549 และต่อมามีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2550 มาตรา 26 กล่าวไว้ว่า
           "มาตรา 26 ในกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งผู้ใดไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งและมิได้แจ้งเหตุที่ไม่อาจไปใช้สิทธิเลือกตั้ง หรือแจ้งเหตุที่ไม่อาจไปใช้สิทธิเลือกตั้งแล้ว แต่เหตุนั้นมิใช่เหตุอันสมควร หรือเป็นผู้ที่มีรายชื่อในประกาศตามมาตรา ๒๕ ให้ถือว่าผู้นั้นเสียสิทธิดังต่อไปนี้
           (1) สิทธิยื่นคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา
           (2) สิทธิสมัครรับเลือกตั้งและสิทธิได้รับการเสนอชื่อเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น
           (3) สิทธิสมัครรับเลือกเป็นกำนันและผู้ใหญ่บ้านตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่"
มาตรา 26 เป็นมาตราที่กำหนดว่าหากไม่ไปเลือกตั้งจะเสียสิทธิอะไรบ้าง ซึ่งไม่มีเรื่องสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายอยู่เลย เท่ากับว่ากฎหมายที่ใช้ในปัจจุบันของเรา หากไม่ไปเลือกตั้งก็ไม่ถูกตัดสิทธิที่จะเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ความเข้าใจที่ว่า “ถ้าไม่ไปเลือกตั้ง ก็เสนอกฎหมายไม่ได้” จึงไม่เป็นความจริงอีกต่อไป
คนที่ไม่ได้ไปเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมายังมีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้อยู่อย่างแน่นอน และหากลงลายมือชื่อเพื่อเข้าชื่อเสนอกฎหมายไปแล้ว ในการเลือกตั้งครั้งหน้าไม่ได้ไปเลือกตั้งการเข้าชื่อเสนอกฎหมายที่ได้ทำไปแล้วก็ไม่เสียไปเช่นกัน
แต่กระนั้นก็ดี ยังมีคนอีกจำนวนมากในสังคมที่กฎหมายไม่ให้มีสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
เพราะผู้ที่มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย คือ "ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง" ทุกคน และในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 99 และมาตรา 100 กำหนดรายละเอียดของผู้มีสิทธิเลือกตั้งเอาไว้ว่า
                    "มาตรา 99 บุคคลผู้มีคุณสมบัติดังต่อไปนี้ เป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้ง
           (1) มีสัญชาติไทย แต่บุคคลผู้มีสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติ ต้องได้สัญชาติไทยมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี
           (2) มีอายุไม่ต่ำกว่าสิบแปดปีบริบูรณ์ในวันที่ 1 มกราคมของปีที่มีการเลือกตั้ง และ
           (3) มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกตั้งมาแล้วเป็นเวลาไม่น้อยกว่าเก้าสิบวันนับถึงวันเลือกตั้ง
                      มาตรา 100 บุคคลผู้มีลักษณะดังต่อไปนี้ในวันเลือกตั้ง เป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิเลือกตั้ง
           (1) เป็นภิกษุ สามเณร นักพรต หรือนักบวช
           (2) อยู่ในระหว่างถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง
           (3) ต้องคุมขังอยู่โดยหมายของศาลหรือโดยคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย
           (4) วิกลจริต หรือจิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ"
ดังนั้น เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญสองมาตรานี้แล้วจะเห็นว่า บุคคลดังต่อไปนี้ “ไม่มี” สิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย 
1. เด็กอายุไม่ถึง 18 ปีเต็ม ในวันที่ 1 มกราคมของปีที่ใช้สิทธิ 
2. พระภิกษุ หรือนักบวชในศาสนาอื่นเนื่องจากรัฐธรรมนูญ มาตรา 100 ตัดนักบวชไม่ให้มีสิทธิเลือกตั้ง จึงไม่มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายไปด้วย
3. ผู้ที่อยู่ในระหว่างถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง ได้แก่ ผู้ที่ถูกคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) หรือศาลรัฐธรรมนูญ สั่งเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งเพราะทำผิดกฎหมายเลือกตั้งหรือผิดระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้ง
4. ผู้ต้องถูกคุมขังอยู่โดยหมายศาล หมายความรวมทั้ง ถูกศาลพิพากษาให้จำคุกอยู่ หรือถูกควบคุมตัวไว้ในระหว่างพิจารณาคดีหรือระหว่างการสืบสวนสอบสวนด้วย แต่ต้องถูกควบคุมตัวโดยมีหมายศาล กรณีที่ถูกควบคุมตัวไว้โดยลำพังอำนาจของเจ้าหน้าที่ตำรวจ ไม่ว่าจะตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาหรือกฎหมายพิเศษอื่นๆ (เช่น พ.ร.บ.กฎอัยการศึก พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงในราชอาณาจักร) ก็ย่อมไม่ถูกตัดสิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
5. คนวิกลจริต หรือจิตฟั่นเฟือนไม่สมประกอบ เพราะกฎหมายมองว่าอาจจะไม่มีวิจารณญาณเพียงพอที่จะเข้าใจและมีเจตนาในการเสนอกฎหมายใดๆ ได้
6. คนที่ได้สัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติ แต่ยังได้ไม่ครบห้าปีนับถึงวันที่เข้าชื่อเสนอกฎหมาย  ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเกิดหรืออยู่ในประเทศไทยมานานแค่ไหนก็ตาม กฎหมายก็ไม่ให้สิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ซึ่งรวมทั้งคนไร้สัญชาติ คนไทยพลัดถิ่น และคนไทยโอนสัญชาติไปเป็นคนของประเทศอื่นแล้วด้วย 
สำหรับประเด็นที่ว่าต้องอยู่ในเขตเลือกตั้งมาไม่น้อยกว่า 90 วัน ตามมาตรา 99 (3) นั้น ไม่เกี่ยวข้องกับการมีสิทธิหรือเสียสิทธิในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพราะการเข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ต้องผูกพันตามเขตเลือกตั้ง
แต่ทั้งนี้ มีประเด็นปัญหาอยู่ว่า คุณสมบัติของผู้ที่จะถูกตัดสิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เช่น เรื่องสัญชาติ อายุ สถานะนักบวช ถูกคุมขัง ฯลฯ จะพิจารณาในวันและเวลาใด กล่าวคือ จะถือตามวันที่ลงนามเข้าชื่อเสนอกฎหมาย หรือ วันที่ยื่นรายชื่อเสนอกฎหมายต่อรัฐสภา หรือวันที่เจ้าหน้าที่ทำการตรวจสอบความถูกต้องของรายชื่อ เพราะสถานะเหล่านี้สามารถเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลาอยู่แล้ว
ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย มาตรา 5 กำหนดว่า ต้องมีสิทธิ “อยู่ในวันที่เข้าชื่อเสนอกฎหมาย”  คือ ต้องถือเอาวันที่ลงลายมือในแบบฟอร์มเพื่อเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นสำคัญ ซึ่งในแบบฟอร์มการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย หรือ แบบฟอร์ม ข.ก.1 มีช่องให้กรอกวันที่ที่แสดงเจตนาเข้าชื่ออยู่แล้ว จึงต้องพิจารณาตามวันที่กรอกนั้นเป็นหลัก หากในวันที่ลงลายมือชื่อแสดงเจตนามีสิทธิโดยสมบูรณ์ แต่ภายหลังสิทธินั้นเสียไป เช่น ภายหลังถูกศาลพิพากษาให้จำคุก การแสดงเจตนาเสนอกฎหมายที่ทำไว้ก่อนนั้นย่อมไม่เสียไป 
แต่หากขณะเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นผู้ไม่มีสิทธิ เช่น อายุยังไม่ถึง 18 ปี แม้ภายหลังอายุจะเพิ่มขึ้นเป็น 18 ปีเต็มแล้วก็ตาม รายชื่อดังกล่าวก็ไม่มีผลทางกฎหมาย เพราะขณะลงลายมือชื่อยังไม่มีสิทธิตามกฎหมาย
แต่ในทางปฏิบัติ นับตั้งแต่วันที่ประชาชนแต่ละคนลงลายมือชื่อแสดงเจตนาเสนอกฎหมาย ยังต้องใช้เวลาอีกมากกว่าจะได้รายชื่อครบหนึ่งหมื่นชื่อและใช้เวลาในการตรวจนับเพื่อยื่นต่อรัฐสภา ระหว่างนี้สถานะของคนก็อาจจะเปลี่ยนแปลงได้ตลอด และภายหลังจากที่ยื่นต่อรัฐสภาแล้วยังต้องใช้เวลาอีกมากเช่นกันในการตรวจสอบความถูกต้องของเอกสารหลักฐาน และสิทธิของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมาย จนไปถึงเวลาที่รัฐสภานำกฎหมายขึ้นมาพิจารณา ซึ่งในระหว่างระยะเวลานี้ สถานะของคนก็สามารถเปลี่ยนแปลงได้อีกมากเช่นกัน
ดังนั้น ทางปฏิบัติจริงในการตรวจสอบความเป็นผู้มีสิทธิของผู้ที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้น หลังจากตรวจนับรายชื่อว่าครบ หนึ่งหมื่นชื่อแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐสภาจะส่งรายชื่อทั้งหมดไปยังกรมการปกครอง เพื่อให้ตรวจสอบรายชื่อกับฐานข้อมูลผู้มีสิทธิเลือกตั้ง และสถานะของบุคคลที่สามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ จะถูกตรวจสอบในวันที่เจ้าหน้าที่ของกรมการปกครองนำรายชื่อของผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายมาเปรียบเทียบกับฐานข้อมูลผู้มีสิทธิเลือกตั้งของกรมการปกครองนั่นเอง 
ดังนั้น ในบางกรณี หากขณะเข้าชื่อเสนอกฎหมายมีสิทธิโดยสมบูรณ์อยู่ แต่ภายหลังสิทธินั้นเสียไป เช่น ขณะลงลายมือชื่อเพื่อเสนอกฎหมายยังเป็นฆราวาสแต่ภายหลังบวชเป็นพระภิกษุ เมื่อเจ้าหน้าที่รัฐสภาส่งให้เจ้าหน้าที่ของกรมการปกครองตรวจสอบแล้วพบว่าขณะที่ตรวจสอบมีสถานะเป็นพระภิกษุอยู่รายชื่อนั้นก็จะเสียไป 
แต่หากขณะเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นพระภิกษุ แต่ภายหลังเมื่อนำรายชื่อยื่นต่อรัฐสภาและในระหว่างการตรวจสอบได้สึกออกมาเป็นฆราวาสแล้ว แม้ในทางกฎหมายจะต้องถือว่ารายชื่อนั้นเสียไปเพราะขณะแสดงเจตนาเข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่มีสิทธิดังกล่าวแต่ในทางปฏิบัติคงเป็นเรื่องยากที่จะตรวจสอบย้อนหลังได้ รายชื่อนั้นจึงอาจจะยังมีผลใช้ได้อยู่ไม่เสียไป เว้นแต่ว่าขณะเข้าชื่อได้ใช้ชื่อเป็นสมณศักดิ์ หรือใช้บัตรประจำตัวพระภิกษุเป็นหลักฐานในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เช่นนี้ รายชื่อนั้นย่อมเสียไปอย่างแน่นอน
ดังนั้น เมื่อรู้แบบนี้แล้ว ผู้ที่จะเข้าชื่อเสนอกฎหมายใดๆ สามารถตรวจสอบสิทธิของตัวเองให้ดีก่อน เพื่อให้วันที่กรอกแบบฟอร์มลงลายมือชื่อเป็นช่วงเวลาที่มีสิทธิสมบูรณ์