กฎหมายประชาชน อำนาจทางตรง หรือมีสิทธิแค่เสนอ?

การเข้าชื่อของประชาชนเพื่อเสนอกฎหมาย เป็นอีกช่องทางหนึ่งที่ประชาชนมีส่วนร่วมทางตรงได้ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย ประเทศไทยกำหนดให้ประชาชนมีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณาได้โดยรับรองไว้ตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 แต่จนปัจจุบันผ่านมา14 ปีแล้วก็ยังไม่มีกฎหมายประชาชนฉบับใดได้ประกาศใช้แม้เพียงสักฉบับเดียว

โครงการปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติฯ (Thai Law Watch) ได้นำเสนอรายงานสรุปและวิเคราะห์ ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย เมื่อวันที่ 2 ธันวาคม 2554  ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 

รศ.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี และ วีระ หวังสัจจะโชค
พื้นเพกฎหมายเข้าชื่อของไทย
รัฐธรรมนูญ 2540 ให้สิทธิประชาชนเสนอกฎหมายเข้าสู่รัฐสภาได้หากมาจากการเสนอของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งอย่างน้อยห้าหมื่นชื่อ โดยกำหนดให้แนบหลักฐานสำคัญสองอย่างคือสำเนาบัตรประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้าน
ปัญหาที่พบคือร่างกฎหมายส่วนใหญ่ระดมชื่อได้ไม่ครบ ส่วนที่ล่าได้ครบก็ติดขัดขั้นตอนและกระบวนการที่ซับซ้อนของรัฐสภา รัฐธรรมนูญปี 2550 ปรับแก้เรื่องนี้โดยลดจำนวนรายชื่อประชาชนจากห้าหมื่นชื่อเหลือเพียงหนึ่งหมื่นชื่อ ซึ่งดูเหมือนจะทำให้ช่องทางการใช้สิทธิของประชาชนเปิดกว้างขึ้น แต่จนบัดนี้ กฎหมายลูกประกอบรัฐธรรมนูญอย่าง พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ก็ยังไม่มีรัฐบาลไหนประกาศใช้เช่นกัน 
ปัจจุบัน มีร่างพ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนที่รอการพิจารณาอยู่ในสภาจำนวนทั้งสิ้น 4 ฉบับ ได้แก่ 1) ฉบับของสถาบันพระปกเกล้า (มาจากการเข้าชื่อเสนอโดยประชาชน) 2) ฉบับของมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มาจากการเข้าชื่อเสนอโดยประชาชน) 3) ฉบับของคณะรัฐมนตรีสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ และ 4) ฉบับของพรรคพลังประชาชน
ประสบการณ์ต่างแดนเกี่ยวกับการเสนอชื่อกฎหมาย
วีระ หวังสัจจะโชค ผู้จัดทำบทวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. ….  กล่าวว่า การเข้าชื่อเสนอกฎหมายเริ่มขึ้นโดยประเทศตะวันตก จึงน่าสนใจที่จะศึกษาตัวอย่างของประเทศอื่นเพื่อให้เห็นหลักการทั่วไป 
กรณีตัวอย่างที่น่าสนใจ เช่น สวิตเซอร์แลนด์ที่กำหนดให้รวบรวมรายชื่อห้าหมื่นชื่อเพื่อเสนอกฎหมาย ทั้งที่สวิตเซอร์แลนด์มีประชากร 7.7 ล้านคน ซึ่งน้อยกว่าประเทศไทยมาก และยังกำหนดเวลาในการรวบรวมรายชื่อแค่หนึ่งร้อยวัน กรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องใช้หนึ่งแสนชื่อและให้เวลาสิบแปดเดือน โดยต้องอาศัยผู้ริเริ่มเจ็ดคน 
กรณีสหภาพยุโรป การเสนอกฎหมายต้องใช้รายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งหนึ่งล้านคน จากหนึ่งในสี่ของประเทศสมาชิก และให้ระยะเวลาในการรวบรวมรายชื่อหนึ่งปี โดยต้องอาศัยผู้ริเริ่มเจ็ดคนจากเจ็ดประเทศด้วย
สำหรับที่สหรัฐอเมริกา การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะมีรายละเอียดวิธีการที่แตกต่างกันตามกฎหมายของแต่ละมลรัฐ ซึ่งการจะเสนอกฎหมายได้ต้องใช้จำนวนรายชื่ออยู่ระหว่างร้อยละสามถึงร้อยละสิบห้าของจำนวนผู้ไปออกเสียงเลือกตั้งครั้งล่าสุด โดยแตกต่างกันไปตามแต่ละมลรัฐ
โดยภาพรวมแล้ว ในต่างประเทศมีหลักต่างๆ ที่ประเทศไทยไม่ได้ใช้ นอกจากเรื่องจำนวนประชาชนที่คำนวณจากอัตราต่างๆ แล้ว ยังมีเรื่องผู้ริเริ่มเสนอกฎหมาย และกำหนดระยะเวลาการระดมรายชื่อ 

 

ประเด็นศึกษา สวิตเซอร์แลนด์ สหภาพยุโรป สหรัฐอเมริกา
คุณสมบัติของผู้ร่วมลงชื่อ ประชาชนอายุ 18 ปีบริบูรณ์ ไม่เป็นผู้ถูกตัดสิทธิทางการเมือง พลเมืองของสหภาพยุโรปที่มีสิทธิเลือกตั้ง ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตัง
จำนวนรายชื่อ และระยะเวลารวบรวมรายชื่อ

แก้รัฐธรรมนูญ : 100,000 ชื่อ ภายในเวลา 18 เดือน

เสนอกฎหมาย : 50,000 ชื่อ ภายใน เวลา 100 วัน

1,000,000 คน จาก 1 ใน 4 ของประเทศในสหภาพยุโรป ภายในเวลา 1 ปี ประชาชนร้อยละ 3 ถึง 15 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมดที่ไปออกเสียงครั้งล่าสุด
ผู้ริเริ่ม 7 คน 7 คน จาก 7 ประเทศสมาชิก
การลงประชามติ ให้มีการลงประชามติในระดับท้องถิ่น มลรัฐ หรือทั้งประเทศ หากทำประชามติทั้งประเทศต้องได้รับเสียงข้างมากสองระดับ คณะกรรมาธิการยุโรปต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 3 เดือน แต่ไม่มีการลงประชามติระดับสหภาพยุโรป เสนอต่อเจ้าหน้าที่ของมลรัฐ เพื่อเข้าสู่การลงประชามติในการเลือตั้งครั้งต่อไป
การเสนอกฎหมายระดับท้องถิ่น ประชาชนสามารถริเริ่มกฎมายในระดับท้องถิ่นได้ ประชาชนสามารถริเริ่มกฎหมายในระดับท้องถิ่นได้

 

หาแนวทางใหม่ เสนอกฎหมายแบบไม่ต้องผ่านสภา
รศ.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี ผู้จัดทำบทวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. …. กล่าวว่า หลายครั้งกฎหมายที่อยากให้ออก แต่ตัวแทนของประชาชนในรัฐสภาก็ไม่ยอมออกสักที หรือบางครั้งออกมาก็ไม่ตรงใจ จึงเป็นที่มาของการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม เพื่อดึงอำนาจนิติบัญญัติกลับมาที่มือของประชาชนได้บ้างในบางกรณี 
เนื่องจากที่ผ่านมาการเสนอกฎหมายของประชาชนติดปัญหาที่ขั้นตอนของรัฐสภา วีระให้ข้อมูลว่า เมื่อลองศึกษาแนวทางของต่างประเทศว่ามีแนวทางใดบ้างที่เสนอกฎหมายโดยไม่ต้องผ่านรัฐสภา ก็พบว่า มีกรณีเช่นสหรัฐอเมริกาที่ใช้วิธีลงประชามติ โดยแนบกฎหมายไปพร้อมกับวันที่มีการเลือกตั้ง รวมทั้งใช้จำนวนรายชื่อให้มากขึ้นด้วย
รศ.สิริพรรณ เสนอว่า น่าจะมีแนวทางการเข้าชื่อเสนอกฎหมายสองแนวทาง แนวทางหนึ่งคือใช้รายชื่อหนึ่งหมื่นรายชื่อแบบปัจจุบัน ให้กฎหมายถูกพิจารณาโดยรัฐสภา และอีกแบบคือการใช้รายชื่อสองแสนชื่อแล้วทำประชามติรับหรือไม่รับกฎหมายพร้อมกับการเลือกตั้งครั้งถัดไป ซึ่งเชื่อว่าจะสร้างการมีส่วนร่วมได้มากกว่า
ด้านดร.ภูมิ มูลศิลป์ ตัวแทนผู้เสนอร่าง พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. …. ฉบับ มสช. เห็นว่า ยังไม่แน่ใจในข้อเสนอแบบประชามติ เพราะในสวิตเซอร์แลนด์เคยมีกรณีที่ประชาชนเสนอให้สร้างสุเหร่าในชุมชน แต่เมื่อลงประชามติแล้วไม่ผ่าน เพราะคนส่วนใหญ่นับถือคริสต์ การลงประชามติจึงอาจเอื้อประโยชน์ให้ฝ่ายที่มีฐานเสียงมาก หรืออาจเกิดกรณีพวกมากลากไปได้  
ปัทมา สูบกำปัง นักวิจัยโครงการศึกษาเพื่อยกร่าง พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. …. เห็นว่า ยังมีปัญหาต้องคิด เพราะกฎหมายบางฉบับมีผลกระทบกับประชาชนทั้งประเทศ แต่บางฉบับเช่น กฎหมายจัดตั้งจังหวัด อาจจะมีผลกระทบแค่บางพื้นที่ แต่หากบางประเด็นที่ขัดแย้งจนหาข้อสรุปไม่ได้เช่น เรื่อง ผู้เสียหายจากบริการสาธารณสุข ก็เห็นด้วยที่จะทำประชามติโดยให้คนที่ศึกษาข้อมูลจนเข้าใจแล้วมาออกเสียงได้
ดร. ลัดดาวัลย์ ตันติวิทยาพิทักษ์ รองประธานสภาพัฒนาการเมือง เสนอว่า อาจจะมีวิธีการให้ใช้ชื่อประชาชนสองล้านชื่อ แล้วไม่ต้องทำประชามติ ให้กฎหมายผ่านเลย เพราะจะประมาณเท่ากับ ส.ส. หกสิบคน ถือว่า หนึ่งในสี่ของสภา นี่ก็เป็นประชาธิปไตยทางตรง เพราะการทำประชามติทั้งประเทศต้องใช้การทำความเข้าใจซึ่งไม่ง่าย แล้วแต่ผู้ริเริ่มที่ต้องชั่งน้ำหนักเอาว่าจะเลือกทางเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามปกติหรือใช้วิธีนี้
หนุนเลิกใช้สำเนาทะเบียนบ้านแนบเสนอกฎหมาย
รศ.สิริพรรณ เห็นว่า ควรตัดหลักเกณฑ์ที่ให้ใช้สำเนาทะเบียนบ้านเป็นหลักฐาน เพราะคนไม่ได้พกทะเบียนบ้านเวลาไปไหน บางคนหาที่บ้านยังไม่เจอเลย จะเห็นว่ามีร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอหลายฉบับต้องตกไปเพราะว่าจำนวนรายชื่อไม่พอ 
ผศ.ดร. ภูมิ  กล่าวว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นในประเทศไทยจากพ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 คือ ใครจะเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บหลักฐาน และไม่มีใครพกสำเนาทะเบียนบ้าน จึงเป็นที่มาของการเสนอให้จัดเก็บแค่เลขประจำตัวประชาชน 13 หลักเท่านั้น เอกสารแสดงตนนั้นอาจจะไม่จำเป็นเลย เพราะเปรียบเทียบกับตอนไปเลือกตั้งเมื่อ กกต.ตรวจบัตรประชาชนแล้วก็ไม่ต้องเก็บเอกสารหลักฐานอะไรอีก
ด้านดร. ลัดดาวัลย์ เห็นด้วยกับข้อเสนอที่ไม่ต้องใช้สำเนาทะเบียนบ้านและบัตรประชาชนเป็นหลักฐานในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยเสนอให้มีกระบวนการตรวจสอบแบบใหม่คือ เมื่อเสนอกฎหมายแล้วให้คนที่ตรวจสอบรายชื่อถามย้อนกลับไปยังคนหนึ่งหมื่นคนที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายว่าให้ยืนยันการเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้น ซึ่งจะทำให้ไม่จำเป็นต้องใช้สำเนาบัตรประชาชนหรือสำเนาทะเบียนบ้านอีก 
ระบุ “ผู้ริเริ่ม” เจ้าภาพเสนอกฎหมาย
ทั้งสวิตเซอร์แลนด์และสหภาพยุโรป มีหลักเกี่ยวกับผู้ริเริ่มในการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ซึ่งที่ผ่านมาในประเทศไทยยังไม่มี ที่ผ่านมา ร่างกฎหมายของคณะรัฐมนตรีสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ก็ได้นำเรื่องการกำหนดผู้ริเริ่มมาเขียนไว้ด้วย 
รศ.สิริพรรณ เห็นว่า การกำหนดให้มีผู้ริเริ่มจะทำให้ชัดเจนขึ้น เช่น ถ้ามีหลายร่าง คนที่ต้องการจะร่วมเข้าชื่อจะได้เข้าใจและไปหาได้ถูก เป็นการบอกชื่อเจ้าภาพให้ชัดเจน ด้านผศ.ดร.ภูมิ เห็นว่าการมีผู้ริเริ่มเสนอกฎหมายก็เป็นเรื่องดี แต่ยังกลัวว่าจะเป็นอีกช่องทางหนึ่งให้ฝ่ายการเมืองเพิ่มขั้นตอนให้กับประชาชนเสนอกฎหมายได้ยากขึ้น
กำหนดระยะเวลารวบรวมชื่อ
ในหลายประเทศมีหลักการเรื่องระยะเวลาที่ต้องเข้าชื่อให้ครบเพื่อสร้างกระบวนการให้มีขั้นตอนมากยิ่งขึ้น และสร้างความเป็นมืออาชีพของการมีส่วนร่วมของประชาชนให้มากยิ่งขึ้น แต่ที่ผ่านมาประเทศไทยยังไม่มีหลักข้อนี้
รศ.สิริพรรณ เปิดประเด็นคำถามให้ช่วยกันคิดเกี่ยวกับการกำหนดระยะเวลารวบรวมรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมาย ว่าจะมีผลเสียอย่างไรหรือไม่ เพราะมีข้อดีคือจะทำให้มีการเร่งรัดทั้งตัวคนเสนอเองและกระบวนการต่างๆ ด้วย  
แต่สำหรับประเด็นนี้ยังมีความเห็นอีกทางหนึ่ง โดยดูจากตัวอย่างของการระดมรายชื่อประชาชนหลายครั้งที่ผ่านมา บางครั้งการระดมรายชื่อก็ถูกใช้เป็นกิจกรรมโดยมุ่งเป้าเพื่องานรณรงค์ทำความเข้าใจกับสังคม มากกว่าการหารายชื่อให้ครบ จึงอาจใช้เวลานาน รวมถึงบางกรณีการระดมรายชื่อก็ต้องหยุดเป็นพักๆ เมื่อมีร่างกฎหมายของรัฐบาลถูกเสนอเข้ามา ทำให้ไม่สามารถกำหนดระยะเวลาที่เป็นกรอบตายตัวได้
ร่างประชาชน เสนอแล้วห้ามแก้หลักการ
ด้านดร.ภูมิเสนอด้วยว่า หลังจากเสนอร่างกฎหมายเข้าสู่รัฐสภาแล้วนั้น จะต้องตั้งกรรมาธิการเพื่อพิจารณากฎหมาย ซึ่งปัจจุบันกำหนดให้มีตัวแทนประชาชนผู้เสนอกฎหมายเข้าไปนั่งเป็นกรรมาธิการจำนวนไม่ต่ำกว่าหนึ่งในสามของกรรมาธิการทั้งหมด ซึ่งดร.ภูมิเห็นว่าเป็นสัดส่วนที่น้อยไป น่าจะต้องให้ตัวแทนของภาคประชาชนกึ่งหนึ่ง เพื่อจะได้ไปปกป้องผลประโยชน์ของตัวเองในชั้นกรรมาธิการได้ 
ด้านรศ.สิริพรรณเสนอว่า ควรกำหนดในกฎหมายไปเลยว่า ไม่ให้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขร่างที่ประชาชนเสนอ หากฝ่ายการเมืองในรัฐสภาต้องการให้มีหลักการอย่างอื่น ก็ต้องให้เสนอร่างกฎมายฉบับใหม่เข้ามาแข่ง ไม่ใช่มาแก้ไขฉบับประชาชน
เรียกร้องสื่อของรัฐช่วยโปรโมท
รศ.สิริพรรณ เสนอว่า ควรมีหลักการว่าให้สื่อเช่น ทีวีสาธารณะมาทำหน้าที่นำเสนอเรื่องราวเหล่านี้ ด้านปรียนันท์ ล้อเสริมวัฒนา จากเครือข่ายผู้เสียหายทางการแพทย์ แสดงความเห็นว่า รัฐบาลควรใช้สื่อของรัฐช่วยประชาชนในงานรณรงค์ ไม่ใช่ผลักให้เป็นภาระของประชาชนในการทำงานเหมือนอย่างที่ผ่านมา
 

 

 

ไฟล์แนบ