การแก้ไขพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 กำลังเป็นอีกประเด็นที่สำคัญในการทำประชามติเพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ โดยเฉพาะการแก้ไขประเด็น “เสียงเกินกึ่งหนึ่งสองชั้น” (Double majority) ที่อาจเป็นเงื่อนไขในการทำประชามติไม่ว่าจะเรื่องใด ๆ ที่จะเกิดขึ้นในอนาคตล้มเหลว
“Double majority” ในกฎหมายประชามติ คืออะไร?
ประเด็นเสียงเกินกึ่งหนึ่งสองชั้น หรือ Double majority ปรากฏอยู่ใน พ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับปัจจุบัน ว่า
ม.13 การออกเสียงที่จะถือว่ามีข้อยุติในเรื่องที่จัดทำประชามติ ต้องมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงเป็นจำนวนเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงและมีจำนวนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิออกเสียงในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้น
ความหมายของมาตรา 13 ของ พ.ร.บ.ประชามติฯ คือ การทำประชามติจะเป็นที่ยุติได้ จะต้องมีสองเงื่อนไขที่ต่อเนื่องกันเป็นขั้นตอน หากไม่ครบเงื่อนไขทั้งสองชั้นก็จะถือว่าการทำประชามตินั้นไม่สามารถหาข้อยุติได้ หรือพูดง่าย ๆ ก็คือไม่ผ่านนั่นเอง
ชั้นที่ 1 ต้องมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงจำนวนเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียง เช่น ถ้า “ผู้มีสิทธิออกเสียง” มีจำนวน 40 ล้านคน ต้องมี “ผู้ออกมาใช้สิทธิ” มากกว่า 20 ล้านคน ถ้าผู้ออกมาใช้สิทธิน้อยกว่านั้นจะทำให้ประชามตินั้นตกไป ซึ่งหมายความการไม่ออกไปใช้สิทธิออกเสียงประชามติจะโดยตั้งใจหรือไม่ตั้งใจจะมีผลต่อการลงประชามติ อย่างไรก็ตาม ถ้ามีผู้ออกมาใช้สิทธิออกเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิก็จะทำให้คำถามที่ถูกทำประชามติยังไม่ตกไป
ชั้นที่ 2 เมื่อผ่านขั้นที่ 1 คือ มีผู้ออกมาใช้สิทธิมากกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียง ขั้นตอนที่ 2 คือ ต้องมีจำนวนเสียงที่เห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของผู้ออกมาใช้สิทธิออกเสียงประชามติ เช่น ถ้ามีผู้ออกมาใช้สิทธิจำนวน 30 ล้านคน ต้องมีผู้ออกมาใช้สิทธิเห็นชอบกับประเด็นนั้นเกิน 15 ล้านคน ผลการออกเสียงจึงจะเป็นข้อยุติ
กฎหมายประชามติที่ผ่านมา
ที่ผ่านมาประเทศไทยมีการจัดการออกเสียงประชามติแค่เพียงสองครั้ง คือ ครั้งแรกในปี 2550 มีการจัดประชามติร่างรัฐธรรมนูญ และครั้งที่สองในปี 2559 มีการจัดประชามติร่างรัฐธรรมนูญเช่นกัน แต่หากย้อนกลับไปดูกฎหมายที่ผ่านมาซึ่งเกี่ยวข้องกับประชามติจะพบว่า ประเทศไทยมีกฎหมายเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติตั้งแต่ปี 2492 ซึ่งปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งนับจนถึงปี 2566 ประเทศไทยมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติถึง 13 ฉบับ โดยเป็นรัฐธรรมนูญเก้าฉบับ และกฎหมายระดับรองห้าฉบับ
จากกฎหมายเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติที่ผ่านมีอยู่เพียงสี่ฉบับที่กำหนดเกณฑ์เกี่ยวกับการใช้เสียงเพื่อหาข้อยุติในการออกเสียงประชามติ คือ รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2549 พ.ร.บ.ประชามติฯ 2552 รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 และ พ.ร.บ.ประชามติฯ 2564 โดยแต่ละฉบับมีความเหมือนและความแตกต่างกันดังนี้
1. ใช้เสียงข้างมากธรรมดาเห็นชอบรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งเกิดขึ้นในช่วงรัฐบาลคณะรัฐประหารที่ประกาศใช้รัฐธรรมนูญชั่วคราวและกำหนดให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยให้มีการจัดออกเสียงประชามติ โดยกำหนดให้ใช้เสียงข้างมากธรรมดา
2. ใช้เสียงข้างมากสองชั้นเห็นชอบเพื่อหาข้อยุติประเด็นต่าง ๆ ซึ่งการร่างกฎหมายนี้เกิดขึ้นในช่วงรัฐสภาหลังการเลือกตั้งทั่วไป คือ พ.ร.บ.ประชามติฯ ปี 2552 และปี 2564 กล่าวคือ ถ้ารัฐบาลจะทำประชามติประเด็นอะไรจะต้องใช้เสียงข้างมากสองชั้นเพื่อให้ประเด็นนั้นยุติ ซึ่งเกณฑ์นี้ใน พ.ร.บ.ประชามติฯ ปี 2564 กำลังเป็นที่กังวลของหลายฝ่ายว่าอาจทำให้การจัดทำประชามติในอนาคตเต็มไปด้วยความยากลำบาก
3. ใช้เสียงข้างมากธรรมดาในการให้คำปรึกษาคณะรัฐมนตรี ใน พ.ร.บ.ประชามติฯ ปี 2552 มีความแตกต่างจาก พ.ร.บ.ประชามติฯ ปี 2564 คือ ครม. สร้างการจัดออกเสียงประชามติเพื่อขอปรึกษาหารือจากประชาชนได้โดยไม่จำเป็นต้องเป็นข้อยุติ ซึ่งการทำประชามติเพื่อให้คำปรึกษา ครม. นั้น พ.ร.บ.ประชามติ ปี 2552 ให้ใช้เสียงข้างมากธรรมดาเท่านั้น
4. ใช้เสียงข้างมากธรรมดาเห็นชอบเพื่อหาข้อยุติประเด็นต่างๆ ในรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 ได้กำหนดให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) สภาแต่งตั้งของ คสช. สามารถเสนอคำถามประชามติเพิ่มเติมได้ โดยคำถามนั้นให้ใช้เสียงข้างธรรมดา ซึ่งในครั้งนั้น สนช. ได้เสนอคำถามที่เปิดทางให้ สว.แต่งตั้งมีอำนาจในการเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ สส.
ข้อกังวลปัญหาและแนวทางการแก้ไข
แนวคิดการแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติฯ มาตรา 13 ในประเด็นการใช้เสียงข้างมากสองชั้น ถูกจุดโดย นิกร จำนง ประธานคณะอนุกรรมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับแนวทางในการทำประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน
อย่างไรก็ตามแนวคิดในการแก้ไขประเด็นดังกล่าวเคยถูกเสนอโดย จาตุรนต์ ฉายแสง สส.บัญชีรายชื่อ พรรคเพื่อไทย มาก่อนหน้านี้แล้ว โดยเห็นว่า การไม่แก้ไขประเด็นเสียงข้างมากสองชั้น จะทำให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญผ่านการลงประชามติยากมากขึ้น เพราะคนที่ไม่อยากให้ร่างรัฐธรรมนูญผ่านจะสามารถใช้วิธีนอนอยู่บ้านไม่ไปใช้สิทธิ ถ้ามีคนไม่ไปใช้สิทธิ 25-30% รวมกับคนที่ไม่เห็นด้วยเกินครึ่ง ก็เท่ากับว่าการทำประชามตินั้นจะไม่ผ่าน
ขณะที่พรรคฝ่ายค้าน พริษฐ์ วัชรสินธุ์ สส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล เห็นเช่นด้วยกันว่า การใช้เกณฑ์ต้องมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงจำนวนเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียง สามารถเปิดช่องให้ฝ่ายที่ “ไม่เห็นด้วย” กับประเด็นที่ถูกถามในประชามติ สามารถใช้วิธี “นอนอยู่บ้าน” เพื่อคว่ำประชามติ แม้ในกรณีที่ฝ่ายที่ “ไม่เห็นด้วย” มีน้อยกว่าฝ่ายที่ “เห็นด้วย” ก็ตาม โดยเสนอสองตัวเลือก คือทางเลือกที่ 1 ให้ปรับเกณฑ์เพื่อป้องกันเหตุการณ์ดังกล่าว ตัดเกณฑ์นี้ออกไป ซึ่งจะทำให้ประชามติวัดจากคนที่มาออกเสียงลงคะแนน และทางเลือก 2 ปรับเกณฑ์เพื่อตัดแรงจูงใจที่คนจะใช้วิธี “นอนอยู่บ้าน” เพื่อคว่ำประชามติ
ขณะเดียวกันก็มีเสียง สว.แต่งตั้ง ที่ไม่เห็นด้วยกับการแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติฯ ในประเด็นการใช้เสียงข้างมากสองชั้น เช่น คำนูณ สิทธิสมาน ที่เห็นว่าที่ผ่านมากฎเกณฑ์เรื่องนี้ยังไม่เคยถูกใช้ นอกจากนั้น กระบวนการผ่านร่างกฎหมายประชามติฉบับนี้ก็ได้รับเสียงจากทั้งสองสภาท่วมท้นและไม่มีการยื่นศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย เช่นเดียวกันกับ วันชัย สอนศิริ เกณฑ์ตามมาตรา 13 ของ พ.ร.บ.ประชามติฯ จะไม่เป็นทางตันที่ทำให้ประชามติไม่ผ่าน หากรณรงค์อย่างกว้างขวางเพียงพอก็จะทำให้คนออกมาใช้สิทธิได้ตามเกณฑ์
