“วันนี้ได้เห็นเพื่อนสมาชิกลุกขึ้นมาเสนอนายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ จากพรรคก้าวไกลขึ้นมาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี วันนี้ผมขออนุญาตใช้สิทธิขอประท้วงท่านประธานว่า รัฐสภาของเรากำลังทำผิด ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 ข้อที่ 41 ซึ่งได้บัญญัติไว้ว่า
‘ญัตติใดที่ตกไปแล้ว ห้ามนำญัตติซึ่งมีหลักการเช่นเดียวกันขึ้นเสนออีกในสมัยประชุมเดียวกัน เว้นแต่ญัตติที่ยังมิได้มีการลงมติ’
วันนั้นเราได้มีการลงมติในญัตตินี้เรียบร้อยแล้วว่ามีเพื่อนสมาชิกเสนอ คุณ พิธา ลิ้มเจริญรัตน์ เป็นนายกรัฐมนตรี แล้วได้มีการลงมติ ซึ่งการลงมติในวันนั้นเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งของรัฐสภา การที่ข้อบัญญัติ หรือข้อบังคับสภาได้บัญญัติไว้เนี่ยถือว่าเป็นกฎหมาย ผมเองในฐานะที่เคยเป็นอดีตกรรมาธิการยกร่างข้อบังคับ ฯ ท่านประธานสภาก็เป็นอดีตประธานสภามาแล้ว ท่านคงทราบว่าข้อบังคับของรัฐสภาหรือข้อบังคับของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีสถานะเทียบเท่าพ.ร.บ. การออกข้อบังคับฯ ของเรา มีขั้นตอนเหมือนกับการออกพ.ร.บ. ข้อบังคับของสภาฯ มีสถานะเทียบเท่ากับพระราชบัญญัติ เป็นกฎหมายที่สมาชิกรัฐสภาของเราจะต้องยึดถือและปฏิบัติ”
คำกล่าวนี้มีข้อเท็จจริงที่ไม่ถูกต้องทั้งหมด แยกออกมาเป็นสองประเด็น ดังนี้
1) โหวตนายก ฯ ไม่เกี่ยวกับญัตติทั่วไป โหวตชื่อเดิมซ้ำกี่ครั้งได้ไม่มีกฎหมายห้ามไว้
กรณีที่มีการเสนอชื่อ พิธา ลิ้มเจริญรัตน์ แคนดิเดตนายกฯ พรรคก้าวไกลซ้ำอีกครั้งและเป็นชื่อเดียวที่ถูกเสนอขึ้นโดยสมาชิกรัฐสภาไม่ถือเป็น “ญัตติซ้ำ” หากเปิดดู “ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563, หมวดที่ 2 การประชุมรัฐสภา, ส่วนที่ 2 การเสนอญัตติ” ตั้งแต่ข้อ 29 – 41 พบว่า การระบุ ถึงญัตติต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับส่วนนี้ประกอบด้วย ข้อ 29 ญัตติทั้งหลายที่ต้องเสนอล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานรัฐสภา และต้องมีสมาชิกรับรองไม่น้อยกว่า 10 คน ข้อ 30 ญัตติที่ไม่ต้องมีผู้รับรอง ได้แก่
๐ ญัตติข้อให้ประชุมลับ
๐ ญัตติที่เป็นร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (ร่างพ.ร.ป.)
๐ ญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปของผู้นำฝ่ายค้านฯ
๐ ญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
๐ ญัตติขอให้รัฐสภาเสนอชื่อนายกฯ นอกบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง
๐ ญัตติที่คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ
ข้อ 31 ญัตติขอให้รัฐสภามีมติกรณีมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภา
ข้อ 32 ญัตติที่ไม่ต้องเสนอล่วงหน้าหรือเสนอเป็นหนังสือ เช่น ญัตติขอให้ปรึกษาหรือพิจารณาเป็นเรื่องด่วน / ขอให้เปลี่ยนระเบียบวาระการประชุมรัฐสภา เป็นต้น
จากญัตติที่ถูกกำหนดในข้อบังคับการประชุมรัฐสภาจะเห็นว่า ไม่มีการระบุถึงญัตติที่เกี่ยวกับการเลือกนายกฯ จากบัญชีรายชื่อพรรคการเมือง ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 159 และมาตรา 272 วรรคหนึ่งเลย ยกเว้นการเลือกนายกฯ จากบุคคลนอกบัญชีรายชื่อพรรคการเมืองหรือนายกฯ คนนอกเท่านั้นที่ต้องเสนอเป็นญัตติ และเมื่อเปิดดูข้อบังคับการประชุมรัฐสภาในหมวดที่ 9 การพิจารณาให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรีก็ไม่มี
ประกอบกับความเห็นนักวิชาการที่เห็นว่าการโหวตนายกฯ เป็นเรื่องของรัฐธรรมนูญ เป็นญัตติเฉพาะที่รัฐธรรมนูญกำหนดไม่ใช้ญัตติทั่วไป ดังนั้น การโหวตนายกฯ สามารถโหวตนายกฯ ชื่อเดิมซ้ำกี่ครั้งได้ไม่มีกฎหมายห้ามไว้
ปริญญา เทวานฤมิตรกุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ก็ได้ให้สัมภาษณ์ในกรณีนี้ไว้เช่นกันว่า
“เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องญัตติมันเป็นการเลือกนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ 159 แล้วก็ มาตรา 272 ของรัฐธรรมนูญ … ซึ่งพอไม่ได้เขียนเอาไว้ในมาตรา 272 ว่าจะโหวตได้กี่ครั้ง มันก็โหวตไปเรื่อยๆ โดยที่ มาตรา 272 วรรคสอง บอกว่าถ้าหากว่าโหวตตามวรรคหนึ่งไม่ได้ จะใช้วรรคสองคือใช้ช่องทางคนนอก รัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนไว้ว่าถ้าหากโหวตครั้งแรกไม่ได้ ให้โหวตให้คนที่สองหรือใช้ช่องคนนอก … เรื่องนี้จบครับ ความจริงไม่ได้ยาก ประธานสภาแค่ชี้ขาดว่า ข้อบังคับเป็นแบบนี้มันไม่ได้เป็นญัตติมันเป็นรัฐธรรมนูญมันเป็นเรื่องของการเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีซึ่งไม่ใช่เรื่องญัตติปกติ”
2) ข้อบังคับการประชุมรัฐสภาแม้เทียบเท่าพ.ร.บ. แต่ไม่เท่ารัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญมีศักดิ์ทางกฎหมายสูงที่สุด
คำกล่าวของ อัครเดช วงษ์พิทักษ์โรจน์ ส.ส.ราชบุรี พรรครวมไทยสร้างชาติ ท่อนหนึ่งระบุว่า
“ข้อบังคับของรัฐสภาหรือข้อบังคับของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีสถานะเทียบเท่าพ.ร.บ. การออกข้อบังคับฯ ของเรา มีขั้นตอนเหมือนกับการออกพ.ร.บ. ข้อบังคับของสภาฯ มีสถานะเทียบเท่ากับพระราชบัญญัติ เป็นกฎหมายที่สมาชิกรัฐสภาของเราจะต้องยึดถือและปฏิบัติ”
จากข้อความข้างต้นที่อ้างเพื่อให้เป็นหลักในการยึดปฏิบัติในการโหวตนายกฯ นั้น เมื่อย้อนดู ลำดับศักดิ์ทางกฎหมาย (Hierarchy of Laws) เป็นหลักทฤษฎีทางกฎหมาย ซึ่งมีขึ้นเพื่อประโยชน์ในการแบ่งประเภทและจัดลำดับชั้นของกฎหมาย การแก้ไขเพิ่มเติมหรือยกเลิกกฎหมาย รวมทั้งการตีความกฎหมายว่าจะใช้กฎหมายใดฉบับใดบังคับกับข้อเท็จจริงปัญหาที่เกิดขึ้น โดยเกณฑ์ที่ใช้ในการกำหนดศักดิ์ของกฎหมายนั้นจะพิจารณาจากองค์กรที่มีอำนาจในการออกกฎหมาย และตามหลักคือ กฎหมายที่มีศักดิ์ต่ำกว่าหรือลำดับชั้นกฎหมายที่ต่ำกว่าจะขัดหรือแย้งต่อกฎหมายที่มีศักดิ์สูงกว่า หรือมีลำดับชั้นสูงกว่ามิได้ โดยศักดิ์ของกฎหมายเป็นดังนี้
1. รัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายแม่บทของกฎหมายทุกฉบับ ดังนั้น กฎหมายฉบับอื่นที่มีลำดับชั้นต่ำกว่าจะมีเนื้อหาที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ หากขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ กฎหมายฉบับนั้นจะถือว่าไม่มีผลบังคับ
2. พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ เป็นกฎหมายที่อธิบายขยายความเพื่อประกอบเนื้อความในรัฐธรรมนูญให้สมบูรณ์ โดยกำหนดในลักษณะที่ให้ความสำคัญกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมากกว่าพระราชบัญญัติทั่วไป
3. พระราชบัญญัติ/พระราชกำหนด/ประมวลกฎหมาย พระราชบัญญัติเป็นกฎหมายลำดับชั้นรองลงมาจากรัฐธรรมนูญ เพราะพระราชบัญญัติออกมาเป็นกฎหมายโดยอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญโดยตรง ซึ่งองค์กรที่ทำหน้าที่ในการตราพระราชบัญญัติ คือ รัฐสภา ซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ โดยรัฐสภาจะตราพระราชบัญญัติที่มีเนื้อหาขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญไม่ได้
ประมวลกฎหมาย เป็นกฎหมายในลำดับเดียวกับพระราชบัญญัติ องค์กรที่ทำหน้าที่ในการตราประมวลกฎหมาย คือ รัฐสภา ซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ มีลักษณะเรียบเรียงเรื่องราวไว้อย่างเป็นหมวดหมู่เดียวกันและมีความสัมพันธ์เกี่ยวเนื่องกัน
พระราชกำหนด เป็นกฎหมายที่รัฐธรรมนูญมอบอำนาจในการบัญญัติให้กับฝ่ายบริหาร คือคณะรัฐมนตรี โดยคณะรัฐมนตรีจะมีอำนาจในการออกพระราชกำหนดเพื่อใช้บังคับแทนพระราชบัญญัติได้ในกรณีพิเศษตามที่รัฐธรรมนูญมอบอำนาจไว้เป็นการชั่วคราว
4. พระราชกฤษฎีกา เป็นกฎหมายที่กำหนดรายละเอียดซึ่งเป็นหลักการย่อย ๆ ของพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด โดยอาศัยอำนาจพระราชบัญญัติ พระราชกำหนด เพื่ออธิบายรายละเอียดต่าง ๆ ตามหลักการในพระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกาจะมีเนื้อหาที่ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่น ๆ เช่น พระราชบัญญัติ พระราชกำหนดไม่ได้
5. กฎกระทรวง/ประกาศกระทรวง กฎกระทรวง เป็นกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายบริหารและไม่ต้องผ่านการพิจารณาเห็นชอบจากรัฐสภา ซึ่งมีลักษณะคล้ายกับพระราชกฤษฎีกาแต่มีศักดิ์ของกฎหมายที่ต่ำกว่า ส่วนประกาศกระทรวง เป็นกฎหมายที่ออกโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเช่นเดียวกันกับกฎกระทรวง
6. ข้อบัญญัติท้องถิ่น เป็นข้อบัญญัติที่กฎหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจบัญญัติขึ้นใช้บังคับโดยจะเป็นอำนาจที่ได้รับมาจากพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ
สำหรับการตราข้อบังคับการประชุมรัฐสภา จะดำเนินการโดยนำบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ว่าด้วยกระบวนการตราพระราชบัญญัติมาใช้บังคับโดยอนุโลม โดยเมื่อร่างข้อบังคับการประชุมสภาผ่านความเห็นชอบโดยสภาแล้ว สมาชิกสามารถที่จะเข้าชื่อกันเพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าข้อบังคับการประชุมสภามีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่
ข้อบังคับการประชุมรัฐสภาและข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร คือ กฏหรือระเบียบที่ได้ตราขึ้น เพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และใช้บังคับหรือควบคุมให้การประชุมดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย
อย่างไรก็ตาม แม้ข้อบังคับการประชุมรัฐสภาหรือข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรก็ตามมีกระบวนการตราขึ้นเช่นเดียวกับพระราชบัญญัติและอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญในการตราข้อบังคับนี้ขึ้นมา สถานะทางกฎหมายจึงเทียบเท่ากับพระราชบัญญัติ และชัดเจนว่ามีสถานะต่ำกว่ารัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายแม่บทสูงสุด การกล่าวอ้างข้อบังคับเพื่อใช้โต้แย้งประเด็นความถูกต้องเรื่องการเสนอชื่อนายกฯ เพื่อให้รัฐสภามีการพิจารณานั้นจึงเป็นการอ้างที่ไม่ถูกต้องเสียทั้งหมด เพราะการเสนอชื่อบุคคลให้รัฐสภามีมติให้ความเห็นชอบเพื่อดำรงตำแหน่งนายกฯ เป็นกรณีเฉพาะและกำหนดไว้เป็นพิเศษในรัฐธรรมนูญ การใช้บทบัญญัติในข้อบังคับการประชุมรัฐสภาที่กำหนดเป็นการทั่วไปมาเป็นข้อคัดค้านนั้นเปรียบเสมือนการหยิบข้อกฎหมายจากกฎหมายลำดับรองที่ไม่ถูกต้อง
ธงทอง จันทรางศุ อดีตปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี และผู้เชี่ยวชาญด้านประวัติศาสตร์ ระบุผ่านเฟซบุ๊กส่วนตัวว่า
“ รัฐธรรมนูญมีศักดิ์ทางกฎหมายสูงกว่าข้อบังคับการประชุมของรัฐสภาอย่างแน่นอน
การเสนอชื่อบุคคลเพื่อให้รัฐสภามีมติให้ความเห็นชอบเพื่อดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เป็นการดำเนินการตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา 159 ประกอบมาตรา 272 นอกจากนั้นข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 ในหมวด 9 ว่าด้วยเรื่องการพิจารณาให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรี ได้แยกเรื่องนี้ออกไว้เป็นการเฉพาะ และกำหนดไว้เป็นการพิเศษว่า การเสนอชื่อดังกล่าวต้องมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรับรองไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งถ้าคำนวณจากจำนวนเต็ม 500 ก็จะพบว่า การเสนอชื่อนี้ต้องมีผู้รับรองถึง 50 คน
โปรดสังเกตว่า บทบัญญัติมาตรา 157 และมาตรา 272 ของรัฐธรรมนูญก็ดี บทบัญญัติของข้อบังคับการประชุมรัฐสภาหมวด 9 ก็ดี ไม่ปรากฏคำว่า ‘ญัตติ’ อยู่ในที่ใด
ในขณะที่การเสนอญัตติทั่วไปตามข้อ 29 แห่งข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 กำหนดว่า ต้องมีสมาชิกรัฐสภารับรองไม่น้อยกว่า 10 คน จึงเห็นการแยกแยะความแตกต่างและความสำคัญของสองเรื่องนี้ออกจากกันโดยชัดเจน
ดังนั้นจึงเห็นได้ว่า การเสนอชื่อบุคคลเพื่อให้รัฐสภามีมติให้ความเห็นชอบเพื่อดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เป็นการดำเนินการตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ประกอบกับข้อบังคับการประชุมรัฐสภาหมวด 9 ซึ่งกำหนดวิธีการขั้นตอนไว้โดยเฉพาะ ไม่มีเหตุผลทางกฎหมายใดที่จะนำบทบัญญัติจากข้อบังคับการประชุมรัฐสภากรณีการเสนอญัตติทั่วไปมาปรับใช้แก่กรณี”
