“เชียงใหม่มหานคร” ประตูบานใหม่ของการกระจายอำนาจจากมือของพลเมือง

“การกระจายอำนาจ” เป็นคำพูดที่ถูกกล่าวถึงในการเมืองการปกครองของประเทศไทยมายาวนานกว่าเกือบ 30 ปี ในทางกฎหมายการกระจายอำนาจการปกครองจากส่วนกลางสู่ท้องถิ่นปรากฏให้เห็นชัดมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 ที่ได้มีการกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหารงาน การบริหารบุคลากร การจัดสรรงบประมาณ รวมทั้งเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน 

กว่าสามทศวรรษที่ผ่านมาประเด็นการกระจายอำนาจถูกนำเสนอและดำเนินการผ่านทั้งการทำงานภาครัฐและนโยบายหาเสียงเลือกตั้งของพรรคการเมือง ด้วยความหวังว่าแต่ละท้องถิ่นจะมีอำนาจในการปกครองตัวเองได้อย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น แต่อุปสรรคสำคัญคือระบบรัฐราชการรวมศูนย์ที่มีความแข็งตัว เกิดการทำงานที่ซ้ำซ้อนกับท้องถิ่นส่งผลให้การพัฒนา การแก้ไขปัญหา และการบริการประชาชนเป็นอย่างล่าช้าและแก้ปัญหาไม่ต้องการความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่น

จังหวัดเชียงใหม่ จังหวัดที่ถือว่าเป็นศูนย์กลางการปกครองและเศรษฐกิจของภาคเหนือตอนบน มีกลุ่มภาคประชาสังคมที่พยายามผลักดันให้เกิดการกระจายอำนาจในจังหวัดเชียงใหม่ ด้วยใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญ 2560 ในการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเพื่อผลักดัน “ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการจังหวัดเชียงใหม่มหานคร พ.ศ. …” หรือ ร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯ เพื่อให้คนเชียงใหม่มีอำนาจและเครื่องมือในการช่วยแก้ไขปัญหาท้องถิ่นโดยคนท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น

ผู้ว่าแต่งตั้ง อำนาจทับซ้อน รอเกษียณ ไม่กล้าแก้ปัญหา

ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นตำแหน่งสำคัญในด้านการปกครองภายในจังหวัด ซึ่งเป็นตัวแทนของรัฐบาล ทำหน้าที่บริหารราชการตามที่นายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี หรือส่วนกลางมอบหมาย กำกับดูแลการปฏิบัติราชการของส่วนราชการต่างๆ ที่ตั้งขึ้นในจังหวัดนั้น รวมทั้งประสานงานร่วมมือกับข้าราชการส่วนต่างๆ นอกจากนี้ยังมีหน้าที่กำกับดูแลการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นด้วย

ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์สาขาวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ผู้เชี่ยวชาญด้านการเมืองท้องถิ่นเล่าว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดยังมีอำนาจในบริหารจัดการหน่วยงานส่วนภูมิภาคที่สำคัญกับชีวิตของผู้คนถึง 35 หน่วยงาน เช่น สำนักงานขนส่งจังหวัด สำนักงานแรงงาน หรือสำนักงานสาธารณสุขจังหวัด เป็นต้น

แม้ว่าผู้ว่าราชการจังหวัดจะมีอำนาจในการบริหารหน่วยงานสำคัญ แต่ว่าอำนาจที่ได้รับมานั้นก็ไม่ได้เป็นอำนาจที่สามารถดูแลปัญหาได้ทั่วทุกภาคส่วน เพราะหลายปัญหาที่เกิดขึ้นไม่ว่าจะเป็นปัญหาไฟป่า การสร้างสะพาน การซ่อมแซมถนน ล้วนแล้วแต่เป็นพื้นที่ที่มีหลายหน่วยงานทับซ้อนกัน 

ตัวอย่างในจังหวัดเชียงใหม่ กรณีการปรับปรุงถนนรอบคูเมืองเก่า ภายในพื้นที่เดียวกันมีหลายหน่วยงานร่วมกันดูแล เช่น “ถนน” เป็นของเทศบาลนครเชียงใหม่ “สายไฟฟ้า” เป็นของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค “สายโทรศัพท์” เป็นของบริษัทโทรคมนาคมแห่งชาติ และ “ท่อประปา” เป็นของการประปาส่วนภูมิภาค ทำให้การจะปรับปรุงพื้นที่แต่ละครั้งจะต้องทำไปทีละส่วนตามแต่ละหน่วยงาน ดังนั้นเราจึงจะเห็นการปิดถนนปรับปรุงอยู่หลายครั้ง ส่งผลกระทบต่อการใช้ชีวิตของประชาชนยาวนานขึ้น

ณัฐกร วิทิตานนท์ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (ภาพจากประชาไท)

นอกจากปัญหาโครงสร้างอำนาจที่ทับซ้อนของท้องถิ่นและส่วนกลาง ณัฐกร ยังอธิบายปัญหาเรื่องที่มาของผู้ว่าราชการจังหวัดว่า อีกทั้งสิ่งสำคัญคือ ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากแต่งตั้งส่วนกลางไม่ใช่คนในท้องถิ่นที่รู้จัก พวกเขาเหล่านี้คือกลุ่มคนที่อยู่ไกลปัญหา ทำให้ไม่เข้าใจปัญหาในพื้นที่ ผู้ว่าราชการหลายคนที่ขึ้นมาดำรงดำแหน่งก็เป็นข้าราชการที่ใกล้เกษียณอายุราชการ พวกเขาก็พยายามที่จะบริหารงานให้อยู่ในพื้นที่ปลอดภัยของตัวเองไม่กล้าที่จะลงมือบริหารและจัดการอะไร โดยเฉพาะที่ต้องเข้าไปเกี่ยวข้องกับหน่วยงานรัฐอื่นๆ ทำให้ปัญหาถูกแก้ไขล่าช้า

“ยุบผู้ว่าแต่งตั้ง-ยุบอบจ.” ให้คนเมืองเลือกตั้งผู้ว่าเอง

จากปัญหาข้างต้นภาคประชาสังคมในจังหวัดเชียงใหม่จึงเสนอร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯ เพื่อดึงอำนาจจากกรุงเทพมหานครมาไว้ที่เชียงใหม่มากขึ้น โดยในหลักการและเหตุผลของร่างกฎหมายดังกล่าวระบุว่า

“รัฐธรรมนูญ…กำหนดให้มีการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่น…รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น…แต่เนื่องจากปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายรองรับหลักการดังกล่าว อีกทั้งการกระจายอำนาจ…ในรูปแบบปัจจุบันตามที่กำหนดในกฎหมายต่างๆ ยังไม่ส่งเสริมให้เกิดการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง ดังนั้น เพื่อให้การปกครองท้องถิ่นบรรลุเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ…ตลอดจนแก้ไขปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้นกับกลไกการปกครองส่วนถิ่นในปัจจุบัน…เพื่อให้การบริหารราชการมีความเหมาะสมและคล่องตัว ตอบสนองความต้องการของประชาชนในจังหวัดเชียงใหม่จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้”

ทั้งนี้เมื่อดูในเนื้อหาของร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร จะพบว่าได้มีการแก้ไขปัญหาอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดและความทับซ้อนของหน่วยงาน จึงได้กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดรวมอำนาจการบริหารจัดการทั้งหมดมาไว้ที่ “เชียงใหม่มหานคร” มีผู้ว่าราชการและสภาเชียงใหม่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด เป็นการนำอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดและองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เข้ามาไว้ด้วยกัน ยกเลิกองค์การบริการส่วนจังหวัดและระบบราชการส่วนภูมิภาค เช่น นายอำเภอ ปลัดอำเภอ ให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลดูแลรับผิดชอบแทน ขณะเดียวกันก็ไม่ได้มีการยกเลิกกำนันและผู้ใหญ่บ้าน แต่โยกย้ายให้มาเป็นเจ้าพนักงานรักษาความปลอดภัยในหมู่บ้านของตัวเองและขึ้นตรงกับผู้ว่าเชียงใหม่มหานครแทน

เพิ่มแหล่งรายได้เชียงใหม่ เก็บใช้เอง 50% ให้ส่วนกลาง 50%

ข้อมูลจากเว็บไซต์ WeVis พบว่างบประมาณของจังหวัดเชียงใหม่ในปีงบประมาณปี 2567 ได้รับงบประมาณรวมทั้งหน่วยงานภายในจังหวัดเชียงใหม่ทั้งสิ้น 6,574,410,200 บาท หรือประมาณ 6,500 ล้านบาท โดยเป็นงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างน้อย 1,619,701,300 บาท  หรือประมาณ 1,600 ล้านบาท (เฉพาะ อบจ.และเทศบาลนครและเทศเมืองในจังหวัดเชียงใหม่) โดยงบประมาณที่เหลือประมาณ 4,900 ล้านบาท อยู่ในการดูแลของหน่วยราชการส่วนภูมิภาคในจังหวัดเชียงใหม่

ในการเลือกตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงใหม่ เมื่อต้นเดือนกุมภาพันธ์​ 2568 Policy Watch Thai PBS ได้สอบถามความคิดเห็นของประชาชนในจังหวัดเชียงใหม่ว่า อยากให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดเชียงใหม่แก้ไขปัญหาอะไรบ้าง โดยแบ่งความต้องการของประชาชนชาวเชียงใหม่ออกมาได้เป็นหกวาระได้แก่ 

1. คุณภาพชีวิต ความหลากหลาย ชาติพันธุ์ สังคมสูงวัย สุขภาพ และแรงงาน
2. เศรษฐกิจสีเขียวท่องเที่ยวสร้างสรรค์
3. ปัญหาฝุ่นควัน
4. การศึกษา ศิลปวัฒนธรรม และการเป็นเมืองมรดกโลกทางวัฒนธรรม
5. สิทธิการเดินทาง เมืองที่เป็นธรรมสำหรับทุกคน
6. การกระจายอำนาจ จังหวัดจัดการตนเอง

อย่างไรก็ตาม วาระการแก้ไขทั้งหมดนี้ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องอาศัยงบประมาณในการบริการขับเคลื่อนวาระให้ก้าวไปให้สำเร็จ โดยเมื่อดูงบประมาณขององค์บริหารส่วนจังหวัดเชียงใหม่ พบว่าในปีงบประมาณปี 2567 มีงบประมาณประมาณ 1,800 ล้านบาท ซึ่งนับว่าน้อยมากในการแก้ไขปัญหาทั้งหมดให้เป็นไปตามความต้องการของประชาชนชาวเชียงใหม่

ทั้งนี้ ร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯ ได้มีการกำหนดการจัดเก็บรายได้แบบใหม่เอาไว้คือ ให้ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีนิติบุคคลเก็บเข้าไว้ที่เชียงใหม่มหานครได้ถึงร้อยละ 50 จากเดิมรายได้จากภาษีเหล่านี้จะต้องส่งไปให้รัฐบาลทั้งหมดและรอการจัดสรรมาอีกครั้ง ไม่เพียงเท่านั้นยังสามารถจัดเก็บภาษีเพิ่มเติมได้อีก เช่น ภาษีมลพิษทางน้ำและอากาศ ภาษีคาร์บอนไดออกไซน์จากรถยนต์ ภาษีการกำจัดของเสีย เป็นต้น เมื่อมีแหล่งที่มาของรายได้มากขึ้น ก็อาจทำให้จังหวัดเชียงใหม่สามารถดำเนินการเพื่อจัดทำบริการสาธารณะและแก้ไขปัญหาของคนเชียงใหม่ได้มากขึ้น

ตั้ง “สภาพลเมือง” ดันการเมืองภาคประชาชนเข้าสู่การเมืองแบบทางการ

หนึ่งในประเด็นที่น่าสนใจจากร่างพ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯ คือ “สภาพลเมือง” ซึ่งมีหน้าที่ในการเสนอแนะทิศทางนโยบายต่อเชียงใหม่มหานครที่ประกอบไปด้วยผู้ว่าราชการจังหวัดและสภาเชียงใหม่มหานคร นอกจากนั้นยังทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษา ตรวจสอบการบริหารงานหรือจัดเวทีประชาพิจารณ์ในพื้นที่ต่างๆ เป็นต้น

สำหรับสภาพลเมืองไม่ได้เป็นเรื่องใหม่สำหรับจังหวัดเชียงใหม่ เพราะสภาพลเมืองเกิดขึ้นมาตั้งแต่ปี 2556 เป็นพื้นที่กลางที่ทำให้ประชาชนจากทุกภาคส่วนได้เข้ามาร่วมแลกเปลี่ยนและหาทางออกของปัญหา ซึ่งประกอบไปด้วยทั้งภาคประชาสังคม ภาครัฐ เอกชน วิชาการเข้ามาทำงานร่วมกัน เพื่อนำไปสู่การผลักดันร่วมในเชิงนโยบาย

สุรีรัตน์ ตรีมรรคา หรือ “ป้าต้อม” รองประธานสภาลมหายใจเชียงใหม่หนึ่งในผู้ร่วมรณรงค์ผลักดันร่างพ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯ เล่าให้ฟังว่า สภาพลเมืองเป็นเครื่องมือจากการตกตะกอนร่วมกันของหน่วยงานภาคประชาสังคมในจังหวัดเชียงใหม่ที่มองเห็นปัญหาว่า การผลักดันของภาคประชาสังคมส่วนต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสุขภาพหรือประเด็นอื่นๆ ไม่สามารถเดินหน้าได้เพราะโครงสร้างรัฐท้องถิ่นไม่เอื้ออำนวย

ป้าต้อมเล่าต่อว่า สภาพลเมืองคือการทำงานร่วมกันของภาคประชาชนที่มีที่มาหลากหลาย ซึ่งญัตติในการพูดคุยแต่ละครั้งก็จะมาจากการเสนอของประชาชนเข้ามาเอง เมื่อมีญัตติเข้ามาการประชุมของสภาพลเมืองจึงจะเริ่มขึ้น ผลลัพธ์ที่ได้จากสภาพลเมืองคือข้อเสนอเชิงนโยบาย ซึ่งข้อเสนอนี้เป็นการระดมร่วมความคิดเห็นของชาวบ้านในพื้นที่ที่เข้าใจปัญหา ซึ่งหน่วยงานรัฐไม่มีข้อมูลด้านนี้มากนัก

จากการทำงานขับเคลื่อนสภาพลเมืองตั้งแต่แรกเริ่ม ป้าต้อมพบว่า ประชาชนเชียงใหม่เริ่มให้ความสำคัญและเข้าร่วมการประชุมสภาพลเมืองมากขึ้น แม้ว่าจะมีการจัดประชุมแค่ปีละสามถึงสี่ครั้งก็ตาม

สุรีรัตน์ ตรีมรรคา รองประธานสภาลมหายใจเชียงใหม่ (ภาพจากประชาไท)

ทั้งนี้ภายใต้ร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร กำหนดให้มีการจัดตั้งสภาพลเมืองไม่น้อยกว่า 200 คน มีฐานะเท่าเทียมกับผู้ว่าราชการเชียงใหม่มหานครและสภาเชียงใหม่มหานคร โดยมีที่มาจากสภาพลเมืองในเขตปกครองท้องถิ่น มาจากองค์กรสาธารณประโยชน์ และผู้สมัครมาจากการขึ้นทะเบียนองค์กร โดยจำนวนและหลักเกณฑ์การคัดเลือกให้สภาเชียงใหม่มหานครกำหนด นอกจากนี้ยังให้มีการตั้ง “กองทุนพัฒนาพลเมือง” เพื่อสนับสนุนการทำงานตามหน้าที่ของสภาพลเมือง

เชียงใหม่มหานครเกิดไม่ง่าย แต่ถ้าทำได้จะกระจายไปหลายจังหวัด

ย้อนกลับไปก่อนการรัฐประหารในเดือนพฤษภาคม 2557 ช่วงที่ ร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร ฉบับก่อนหน้านี้กำลังอยู่ขั้นตอนการพิจารณาสภา ศูนย์วิจัยเศรษฐกิจและพยากรณ์ทางการเกษตร (แม่โจ้โพลล์) ได้ทำการสำรวจความคิดเห็นคนเชียงใหม่ในหัวเรื่อง “คนเชียงใหม่คิดอย่างไรกับเชียงใหม่มหานคร” โดยสอบถามเกี่ยวกับความพร้อมของคนเชียงใหม่และความเป็นไปได้ของร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร

โดยผลสำรวจพบว่า คนเชียงใหม่ขณะนั้นมองว่าเชียงใหม่มีความพร้อมเปลี่ยนเป็นเชียงใหม่มหานคร ร้อยละ 58.15 ขณะที่ร้อยละ 41.84 มองว่ายังไม่พร้อม ขณะที่เมื่อถามถึงความเป็นไปได้ของร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร คนเชียงใหม่ร้อยละ 43.58 ตอบว่ายังไม่แน่ใจว่าร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้จะเป็นไปได้ ขณะที่ร้อย 6.41 เท่านั้นมั่นใจว่าร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครมีความเป็นไปได้

จากผลการสำรวจเมื่อเกือบสิบปีที่แล้ว สรุปได้ว่า คนเชียงใหม่เห็นด้วยกับร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร แต่อีกส่วนหนึ่งที่ไม่เห็นด้วยเนื่องจากยังขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยว ร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร ย้อนกลับมาที่ปัจจุบันที่ภาคประชาสังคมในจังหวัดเชียงใหม่กำลังเข้าชื่อเสนอ ร่าง พ.ร.บ.ฉบับเดิมอีกครั้ง แต่ความท้าทายเดิมจากสิบปีที่แล้วยังไม่หายไป

ภัทรานิษฐ์ ศรีจันทร์ดร หรือ น้ำตาล ผู้ก่อตั้งและหนึ่งในหุ้นส่วนร้าน Goodcery เป็นร้านโชห่วยและคาเฟ่ เธอเป็นชาวเชียงใหม่ตั้งแต่เกิด และเป็นคนที่ชอบติดตามประเด็นทางสังคม น้ำตาลมีแนวโน้มเห็นด้วยกับร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯ อย่างไรก็ตามเธอได้สะท้อนความท้าทายในการเคลื่อนไหวประเด็นนี้ว่า เมื่อมองภาพรวมของการขับเคลื่อนรณรงค์การผลักเดินร่างกฎหมายเชียงใหม่มหานครฯ แม้บรรดานักเคลื่อนไหวเป็นกลุ่มที่มีพลังมาก แต่ว่าประเด็นเนื้อหาสาระยังคงไม่เดินหน้าไปไหน ความไม่รู้และขาดความเข้าใจยังคงเป็นโจทย์ใหญ่มากของการผลักดันต่อ

ประเด็นที่ทีมรณรงค์ต้องสื่อสารและทำความเข้าใจกับชาวเชียงใหม่และคนต่างจังหวัดให้ได้ว่า ร่างกฎหมายเชียงใหม่มหานครฯ จะทำให้ชาวบ้านมีรายได้และความเป็นอยู่ดีขึ้นได้อย่างไรบ้าง ใช้ระยะเวลาเท่าไหร่ คาดหวังกับร่างกฎหมายนี้ได้มากน้อยแค่ไหน อีกทั้งต้องสรรหาวิธีการวิธีการสื่อสารและทำกิจกรรมร่วมกับประชาชนให้มากขึ้น อาจเริ่มจากกิจกรรมเล็กๆ ที่ชวนให้ประชาชนมองเห็นปัญหาได้จากสิ่งเล็กน้อยไล่ขั้นไปสู่การเคลื่อนไหวภาพรวมได้ ตราบใดถ้าทีมรณรงค์ไม่สามารถสื่อสารประเด็นที่กล่าวมาก่อนหน้าได้ ชาวบ้านก็ไม่อยากมาเสียเวลามานั่งคุยเพราะทุกคนก็มีปากท้องที่ต้องเลี้ยงดู น้ำตาลกล่าว

ภัทรานิษฐ์ ศรีจันทร์ดร ชาวเชียงใหม่ (ภาพจาก Greenpeace Thailand)

ขณะที่ ณัฐกร นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เล่ามุมมองการเมืองให้ฟังว่า ร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯ คือหนึ่งในการขับเคลื่อนเชิงนโยบายของรัฐบาลเพื่อไทย เพราะเชียงใหม่ถือเป็นหนึ่งในจังหวัดยุทธศาสตร์สำคัญทางการเมืองของพรรคเพื่อไทยมาตั้งแต่สมัยพรรคไทยรักไทย การรณรงค์ผลักดันร่างกฎหมายนี้ก็เป็นการตั้งคำถามไปยังรัฐบาลพรรคเพื่อไทยโดยตรงถึงการผลักดันนโยบายกระจายอำนาจว่าจะทำให้เกิดขึ้นได้เมื่อไหร่ 

หากร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานครฯ สามารถผลักดันเข้าสู่สภาผู้แทนราษฎรสำเร็จ อาจทำให้ร่างกฎหมายฉบับนี้มีการเขียนร่างกฎหมายจากคณะรัฐมนตรีเสนอเทียบคู่ไปพร้อมกัน สิ่งนี้จะทำให้เป็นจุดเปลี่ยน คือทำให้ร่างกฎหมายเชียงใหม่มหานครฯ อาจไม่ได้ระบุเฉพาะเเค่จังหวัดเชียงใหม่ แต่อาจทำให้เกิดขึ้นได้ในจังหวัดอื่นๆ อีกด้วย 

สนใจร่วมลงชื่อเสนอ ร่าง พ.ร.บ.เชียงใหม่มหานคร ได้ที่นี่ https://cmlocalselfgov.com/