รัฐสภามีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ ศาลรัฐธรรมนูญบอกชัดแล้ว ไม่ต้องเสียเวลาอีก

ข้อกล่าวอ้างว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนที่รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ต้องทำประชามติถามประชาชน “ก่อน” รวมแล้วต้องทำประชามติสามครั้งนั้น เป็น “ธง” ที่ถูกยกขึ้นมาอ้างเพียงเพื่อต้องการปกป้องรัฐธรรมนูญ 2560 ให้ยังคงอยู่ต่อไป โดยไม่มีฐานทางกฎหมายรองรับ และการอ้างคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญก็เป็นข้ออ้างที่ “ผิด” เพราะศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยแล้วว่า รัฐสภามีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ โดยต้องทำประชามติ “ก่อน” และ “หลัง” ซึ่งรวมแล้วก็เท่ากับสองครั้ง ไม่ใช่สามครั้ง

ทุกครั้งที่มีข้อเสนอให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ดังขึ้น จะมีเสียงของ “คนบางกลุ่ม” ที่ไม่ยอมรับแต่ไม่มีเหตุผลใดมาคัดค้าน จึงพยายามอ้างว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ผ่านประชามติของประชาชนมาแล้ว ดังนั้น การจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องทำประชามติเพื่อสอบถามประชาชนทั้งหมด “ก่อน” ถึงจะเริ่มกระบวนการทั้งหลายได้ ทำให้การไปสู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องทำประชามติถามประชาชนถึงสามครั้ง ได้แก่

1. ทำประชามติ “ก่อน” ทุกอย่างจะเริ่มต้น ตามที่มีบางคนกล่าวอ้าง
2. ทำประชามติ ตามมาตรา 256 (8) รับรองการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 256 ของรัฐสภา
3. ทำประชามติ หลังยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จ ก่อนการประกาศใช้

ซึ่งก็ปรากฏว่า ทุกคนที่กล่าวอ้างว่าจำเป็นต้องทำกระบวนการให้ยากและมากขนาดนี้เป็นคนที่ได้ประโยชน์จากรัฐธรรมนูญ 2560 จึงไม่ต้องการให้เกิดการแก้ไขทั้งสิ้น ทั้งสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ชุดพิเศษที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหาร ทั้งสว. ชุดที่มาจากระบบ “เลือกกันเอง” อันเป็นระบบพิเศษตามรัฐธรรมนูญนี้เท่านั้น และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) ฝ่ายรัฐบาลที่กำลังครองอำนาจอยู่ในขณะนั้นและยังพึงพอใจกับสถานะทางการเมืองของตัวเอง

ข้อกล่าวอ้างว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนที่รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 ต้องทำประชามติถามประชาชน “ก่อน” รวมแล้วต้องทำประชามติสามครั้ง ขัดต่อข้อเท็จจริงที่เคยเกิดขึ้นมาแล้ว และไม่สอดคล้องกับคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่เคยวินิจฉัยไว้แล้ว และเคยบอกอีกครั้งด้วยว่า จะไม่วินิจฉัยซ้ำอีก หากมีข้อเสนอใดที่ต้องการส่งเรื่องไปถามศาลรัฐธรรมนูญใหม่ในประเด็นนี้ ก็เท่ากับเป็นข้อเสนอที่ต้องการ “ถ่วงเวลา” การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้เลื่อนออกไปเท่านั้น แต่ไม่มีเหตุผลทางกฎหมายรองรับ

2540 เคยทำมาแล้ว รัฐสภาเปิดทางจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ โดยไม่ต้องทำประชามติ

รัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540 เคยถูกเรียกว่าเป็น “ฉบับประชาชน” ที่มีที่มาชอบธรรมและเชื่อมโยงกับประชาชนมากที่สุดเท่าที่ประเทศไทยเคยมีมา จุดเริ่มต้นของรัฐธรรมนูญฉบับนี้มาจากกระแสความไม่พอใจการสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหาร และกระแสเรียกร้องปฏิรูปการเมือง หลังเหตุการณ์พฤษภาประชาธรรม ปี 2535 หรือที่เรียกกันว่า “พฤษภาทมิฬ” อันจบลงด้วยความรุนแรงและความสูญเสีย 

หลังเหตุการณ์ความรุนแรงหลากหลายกลุ่ม เรียกร้องให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แทนที่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 ที่มาจากคณะรัฐประหารและยังคงใช้บังคับอยู่ จนกระทั่งในปี 2538 บรรหาร ศิลปอาชา หัวหน้าพรรคชาติไทยชนะการเลือกตั้งและเป็นนายกรัฐมนตรี จึงได้ตั้งคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง (คปก.) ขี้นมา และนำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2534 โดยการลงมติของรัฐสภา กลายเป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2539 มีสาระสำคัญคือให้มี “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” หรือ สสร. เพื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสนอต่อรัฐสภา

ดังนั้น การจัดทำต้องเริ่มต้นด้วยอำนาจของรัฐสภา โดยการลงมติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้บังคับอยู่เพื่อเพิ่มเติมข้อความเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เข้าไป ซึ่งรัฐสภามีอำนาจสามารถทำได้ และ “เคยทำมาแล้ว” ทั้งตามรัฐธรรมนูญและตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องในอดีตและปัจจุบัน ไม่เคยมีข้อใดที่บอกว่า “ต้อง” ทำประชามติก่อนการที่รัฐสภาจะพิจารณาและลงมติ เพียงแต่ไม่มีข้อห้าม หากคณะรัฐมนตรีต้องการจะถามความเห็นประชาชนก็สามารถสั่งให้ทำประชามติได้ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 มาตรา 9 (2) แต่จะไม่ได้ทำก็ได้

คำวินิจฉัย 4/2564 ยืนยัน “รัฐสภามีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้”

ในรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หรือรัฐบาล คสช.2 “การแก้ไขรัฐธรรมนูญ” ได้เข้ามาเป็นวาระสำคัญ เมื่อวันที่ 17-18 พฤศจิกายน 2563 รัฐสภาได้พิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งสิ้นเจ็ดฉบับ รวมทั้งฉบับที่มาจากการเข้าชื่อเสนอของประชาชนเป็นครั้งแรก มีสองฉบับที่ผ่านความเห็นชอบในวาระที่หนึ่ง คือ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่เสนอโดยสส. พรรคพลังประชารัฐฝ่ายรัฐบาล กับร่างฉบับที่เสนอโดยสส. พรรคฝ่ายค้าน มีเนื้อหาทำนองเดียวกันให้จัดตั้งสสร. มาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยไม่ให้แก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์

การประชุมในชั้นกรรมาธิการวาระที่สองมีแนวโน้มที่ดีและมีความเห็นที่สอดคล้องกันทุกฝ่าย จนกระทั่งถึงชั้นการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ในวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 ไพบูลย์ นิติตะวัน สส.พรรคพลังประชารัฐ และสมชาย แสวงการ สว. ตั้งประเด็นว่า รัฐสภาอาจจะไม่มีอำนาจลงมติเพื่อให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีเพียงอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมเป็นรายมาตราเท่านั้น ทำให้ สส. และสว. หลายคนไม่กล้าลงมติ จากนั้น สมาชิกรัฐสภาลงมติเพื่อขอให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าปัญหาเกี่ยวกับอำนาจและหน้าที่ของรัฐสภาตามมาตรา 210 (2) ของรัฐธรรมนูญ โดยสส. พรรคเพื่อไทยลงมติ “ไม่เห็นด้วย” 

หลังรับเรื่องไปพิจารณาได้ไม่นานนัก ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยที่ 4/2564 ลงวันที่ 11 มีนาคม 2564 วินิจฉัยว่า “รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้  โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่  และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง”

เนื่องจากคำถามที่รัฐสภาส่งไปยังศาลรัฐธรรมนูญ คือ การตั้งคำถามถึงอำนาจหน้าที่ของตัวเองว่าจะทำอะไรได้แค่ไหนเพียงใด ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญตอบว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ เป็นคำตอบที่ชัดเจนว่า “รัฐสภาทำได้” และสำหรับคำถามที่ว่า จะต้องทำประชามติกี่ครั้ง คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญก็ชัดเจนแล้วว่า ต้องให้ประชาชนลงประชามติ “เสียก่อน” และหลังทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้วก็ทำประชามติ “อีกครั้งหนึ่ง” คำว่า “อีกครั้งหนึ่ง” อันเป็นคำสุดท้ายของคำวินิจฉัยฉบับนี้จึงทำให้เห็นชัดแล้วว่า ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้ทำประชามติสองครั้ง ชัดเจนโดยไม่ต้องตีความอีก

นอกจากนี้หากดูคำวินิจฉัยส่วนตนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเก้าคนที่วินิจฉัยในคดีนี้ ก็พบว่า เสียงช้างมาก หกคน เห็นว่าต้องทำประชามติสองครั้ง สองคนเห็นว่า จะต้องทำประชามติสามครั้ง ขณะที่เสียงข้างน้อย หนึ่งคนเขียนชัดว่า รัฐสภาไม่มีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เลย ยิ่งชัดเจนขึ้นไปอีกว่า “เสียงส่วนใหญ่” ของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้นตอบคำถามชัดเจน จึงไม่มีปัญหาใดให้ต้องถกเถียงอีก

รัฐสภาใหม่ไม่ชัวร์ ขอถามอีกรอบ แต่ศาลรัฐธรรมนูญบอกว่าชัดเจนแล้ว

ต้นปี 2567 ภายใต้รัฐบาลที่นำโดยพรรคเพื่อไทย หลังการเลือกตั้งที่พรรคการเมืองที่ประกาศนโยบายจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่รวบรวมเสียงสส. จากการเลือกตั้งได้มากกว่าพรรคการเมืองที่ไม่ต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน มีร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เพื่อเปิดทางการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดย สสร. เข้าสู่วาระการพิจารณาสองฉบับ คือ ฉบับที่เสนอโดยสส.พรรคก้าวไกล และฉบับที่เสนอโดยสส. พรรคเพื่อไทย แต่รัฐบาลพรรคเพื่อไทยเองขณะนั้นกำลังวางแนวทางว่า จะต้องทำประชามติสามครั้ง ไม่ใช่สองครั้ง

ต่อมา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ไม่ยอมบรรจุร่างดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาเพราะเกรงว่า อาจกระทบกับคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 4/2564 วันที่ 29 มีนาคม 2567 ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาจึง นัดประชุม และลงมติด้วยเสียงข้างมาก ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 233 เสียง ไม่เห็นด้วย 103 เสียง และงดออกเสียง 170 เสียง ให้ส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อขอให้วินิจฉัย (เป็นครั้งที่สอง) เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาว่าจะต้องทำประชามติสามครั้งหรือสองครั้งก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยสส.พรรคเพื่อไทยที่ร่วมกันเสนอร่าง ก็ลงมติให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยด้วย 

หลังรับเรื่องไปพิจารณาได้ไม่นานนัก วันที่ 17 เมษายน 2567 ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งไม่รับคำร้องไว้พิจารณา ด้วยมติเอกฉันท์ 7 ต่อ 0  โดยให้เหตุผลว่า การบรรจุวาระการประชุมรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเป็นหน้าที่และอำนาจของประธานรัฐสภา กรณีนี้ไม่ใช่ปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภา คำร้องมีสาระสำคัญเป็นเพียงข้อสงสัย และขอให้ศาลรัฐธรรมนูญอธิบายเนื้อหาคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยโดยละเอียดและชัดเจนแล้ว ไม่ใช่กรณีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาที่เกิดขึ้นแล้ว 

ข้อสงสัยในเรื่องอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึง “จบแล้ว” และศาลรัฐธรรมนูญจะไม่วินิจฉัยเรื่องนี้ซ้ำอีกเป็นครั้งที่สอง หากยังมีการตั้งข้อสงสัยก็ควรพิจารณาจากคำวินิจฉัยฉบับที่ 4/2564 ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญเขียนไว้ชัดเจนแล้วว่า รัฐสภาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้

ความเห็นนักวิชาการชัดเจน ทำประชามติสองครั้งเดินหน้าได้

ข้อถกเถียงเรื่องอำนาจหน้าที่ของรัฐสภายังคงไม่หมดไป และสส. กับสว. บางส่วนที่ต้องการรักษารัฐธรรมนูญ 2560 ยังคงพยายามตีความคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 4/2564 เข้าข้างตัวเองว่าต้องทำประชามติสามครั้งอยู่เรื่อยๆ เพื่อหาทางที่จะไม่ต้องลงมติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ด้านพริษฐ์ วัชรสินธุ ในฐานะประธานคณะกรรมาธิการพัฒนาการเมือง การสื่อสารมวลชน และการมีส่วนร่วมของประชาชน สภาผู้แทนราษฎร ได้นัดหมายประชุมร่วมกับนครินทร์ เมฆไตรรัตน์ ประธานศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อหาคำชี้แจงให้ชัดเจนขึ้นไปอีก ซึ่งพริษฐ์เปิดเผยภายหลังว่า หลังการประชุมร่วมกันแล้วก็ได้คำตอบว่า ให้ทำประชามติสองครั้ง ไม่ใช่สามครั้ง

นอกจากนี้ศ.สมคิด เลิศไพฑูรย์ อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ หนึ่งในผู้ที่ศาลรัฐธรรมนูญเชิญมาให้ความเห็น ยังเคยเขียนบทความอธิบายไว้ต่อสาธารณะว่า ต้องทำประชามติสองครั้ง ไม่ใช่สามครั้ง โดยการทำประชามติตามมาตรา 256 (8) หลังการพิจารณาสามวาระของรัฐสภา ถือเป็นการทำประชามติ “เสียก่อน” ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว ดังนี้

“คำว่า “ก่อน” ที่ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยไว้ในปี พ.ศ. 2555 นั้น ไม่ควรตีความว่าศาลรัฐธรรมนูญ หมายถึง “ก่อนการเสนอญัตติ” ตามมาตรา 256 (1) เพราะในขณะที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในคดีนี้เป็นเวลาที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บังคับใช้และมาตรา 291 ของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจัดให้มีการออกเสียงประชามติแต่ประการใด 

คำว่า “ก่อน” ที่ศาลรัฐธรรมนูญใช้นี้ จึงหมายเพียงต้องการให้มีการจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อถามความเห็นของผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญก่อนเท่านั้น ไม่ใช่ต้องการจัดให้มีการออกเสียงประชามติก่อนการเสนอญัตติแต่ประการใด การจัดให้มีการออกเสียงประชามติจึงสามารถทำได้ในช่วงเวลาของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั่นเอง

ดังเช่นการบัญญัติไว้ในมาตรา256 (8) คือหลังการเสนอญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแต่ก่อนการนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย เพราะไม่ว่าประชาชนจะออกเสียงประชามติก่อนการเสนอญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือหลังจากที่รัฐสภาได้ลงมติแล้วก็ตาม ก็ย่อมถือว่าประชาชนซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั่นเอง”

นอกจากนี้เมื่อวันที่ 12 สิงหาคม 2564 สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ ได้จัดทำและเผยแพร่ภาพอินโฟกราฟฟิก อธิบายคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ว่ารัฐสภาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ และวาดผังขั้นตอนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่แสดงว่ามีการทำประชามติทั้งหมดสองครั้ง ในข้อถกเถียงประเด็นนี้จึงชัดเจนว่า ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยชัดเจน เป็นที่ยุติแล้ว ไม่ต้องถกเถียงกันอีก