เส้นทางการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อแทนที่รัฐธรรมนูญ 2560 เริ่มขึ้นอย่างเป็นรูปธรรมในปี 2563 หลังการชุมนุมเมื่อ 18 กรกฎาคม 2563 ผู้ชุมนุมประกาศสามข้อเรียกร้อง รัฐบาลต้องยุบสภา หยุดคุกคามประชาชนและร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และในการชุมนุมเมื่อ 10 สิงหาคม 2563 ข้อเรียกร้องให้ยกเลิกและแก้ไขมาตรา 6 และมาตรา 15 ซึ่งอยู่ใน “หมวด 2” ก็ปรากฏต่อสาธารณะเป็นครั้งแรกในฐานะข้อเรียกร้อง “ปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์”
17-18 พฤศจิกายน 2563 รัฐสภาพิจารณาร่างแก้รัฐธรรมนูญจำนวนเจ็ดฉบับในวาระแรก โดยสามจากเจ็ดฉบับเป็นข้อเสนอให้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ สสร. เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ เสนอโดย สส. พรรคเพื่อไทย เสนอโดย สส.พรรคพลังประชารัฐ และอีกฉบับ เสนอโดยภาคประชาชนเข้าชื่อกัน 100,732 คน
รัฐสภารับหลักการสองฉบับ คือร่างจากพรรคเพื่อไทยและพรรคพลังประชารัฐ ส่วนร่างภาคประชาชนตกไป ร่างทั้งสองฉบับ “ล็อก” ห้ามไม่ให้สสร. แก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ และเมื่อกระบวนการพิจารณาเดินทางมาถึงวาระสอง คณะกรรมาธิการข้างมากได้เสนอกำหนดยืนยันเพิ่มเติมเงื่อนไขดังกล่าวไว้ ข้อเสนอดังกล่าว ผ่านมติของรัฐสภา ทว่า เมื่อกระบวนการแก้รัฐธรรมนูญเดินทางถึงวาระสาม ร่างแก้รัฐธรรมนูญกลับตกไปเพราะได้เสียงเห็นชอบไม่ถึงกึ่งหนึ่งของสมาชิกรัฐสภา โดยเหตุปัจจัยที่ทำให้สมาชิกวุฒิสภา (สว.) แต่งตั้งส่วนใหญ่ เลือกโหวตงดออกเสียง และไม่ประสงค์ลงคะแนน เพราะกลัวว่าจะขัดคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ที่บอกว่ารัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 15/1 เพื่อนำไปสู่การจัดทำรัฐธรมนูญใหม่ได้ แต่ต้องทำประชามติ “ก่อน”
หลังผลัดเปลี่ยนรัฐบาลในปี 2566 รัฐบาลภายใต้การนำของเศรษฐา ทวีสิน จากพรรคเพื่อไทย ประกาศสานต่อเส้นทางการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ก็ “ติดกับดัก” ที่ สส. พรรคพลังประชารัฐ และ สว. แต่งตั้งวางไว้ โดยไปเลือกแนวทางการทำประชามติ “ก่อน” กลายเป็นโรดแมปที่ต้องทำประชามติถึงสามครั้งกว่าจะได้รัฐธรรมนูญใหม่ แถมยังสร้างเงื่อนไขที่อาจเพิ่มข้อถกเถียงต่อบทบาทของสถาบันพระมหากษัตริย์ ด้วยการเสนอคำถามประชามติว่า “ท่านเห็นชอบหรือไม่ ที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยไม่แก้ไขหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์”แต่สุดท้ายก็ไม่เกิดขั้นตอนใดๆ ขึ้นเลย
มาถึงรัฐบาลแพทองธาร ชินวัตร กระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ก็ยังพายเรืออยู่ในอ่าง เกมส์การแก้ไขกฎหมายประชามติยังพลิกกลับไปมาเนื่องจากอิทธิฤทธิ์ของ สว. ชุดใหม่ที่มาจากระบบ “เลือกกันเอง” ทำให้ยังเริ่มทำประชามติไม่ได้ จนกระทั่งช่วงปลายปี 2567 พริษฐ์ วัชรสินธุ สส.พรรคประชาชน นัดหมายพูดคุยกับทั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ประธานรัฐสภา และฝ่ายกฎหมายของรัฐสภา จนได้ข้อสรุปว่า รัฐสภาพร้อมบรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ พริษฐ์ จึงนำ สส.จากพรรคประชาชนเสนอฉบับใหม่ขึ้นมา
ข้ามพ้นปีใหม่ 8 มกราคม 2568 สส. พรรคเพื่อไทยก็ได้เสนอร่างแก้รัฐธรรมนูญเพื่อตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญมาประกบเช่นกัน โดยล็อกห้ามสภาร่างรัฐธรรมนูญจากการเลือกตั้งแตะ “หมวด 1 หมวด 2” โดยร่างข้อเสนอชุดนี้ มีกำหนดเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาในวันที่ 13-14 กุมภาพันธ์ 2568
เมื่อย้อนดูประวัติศาสตร์การจัดทำรัฐธรรมนูญไทยนับแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 จนถึง 2560 ทั้ง 20 ฉบับ ไม่ว่ากระบวนการร่างรัฐธรรมนูญนั้นจะอยู่ภายใต้รัฐบาลพลเรือน หรือเผด็จการทหาร ก็ “ไม่เคย” มีเงื่อนไขกำกับห้ามผู้ร่างรัฐธรรมนูญแตะต้องบทบัญญัติหมวดใดหมวดหนึ่ง แม้แต่หมวด 1 หมวด 2 มาก่อน ทำให้ในแง่เนื้อหาของบทบัญญัติหมวด 1 หมวด 2 นั้น “เปลี่ยนแปลงอยู่ตลอด” ไม่ว่าจะเป็นถ้อยคำเพียงเล็กน้อย รูปแบบการเขียน หรือเปลี่ยนสาระสำคัญแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า
กระทั่งบทบัญญัติหมวด 1 และหมวด 2 ในรัฐธรรมนูญ 2560 นี้เอง ก็ยังถูกแก้ไขภายหลังประชามติ ตาม “ข้อสังเกตพระราชทาน”
สารบัญ
แสดง / ซ่อน
- ที่มาที่ไปรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ หมวด 1-2 แปรผันตามสถานการณ์การเมือง
- ตารางแสดงที่มารัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ
- ตารางแสดงจำนวนบทบัญญัติในหมวด 1 และหมวด 2
- หมวด 1 บททั่วไป : หลักการคุณค่าพื้นฐานของประเทศ
- ตารางแสดงภาพรวม รัฐธรรมนูญ หมวด 1 บททั่วไป เขียนเรื่องอะไรบ้าง
- อำนาจอธิปไตย “เป็นของ” – “มาจาก” ปวงชนชาวไทย
- รูปแบบของรัฐ : ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว แบ่งแยกไม่ได้
- ระบอบการปกครองประชาธิปไตย
- หลักความเสมอภาคและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์
- หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ
- เมื่อไม่มีกฎหมายลายลักษณ์อักษร ให้นำ “ประเพณีการปกครอง” มาใช้
- รับรองการได้มา-การเสียไปซึ่งสัญชาติไทย
- ห้ามนิรโทษกรรมผู้กระทำการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์หรือรัฐธรรมนูญ
- การใช้อำนาจต้องสอดคล้องกับหลักนิติธรรม
- หมวด 2 พระมหากษัตริย์ : สถานะ-พระราชอำนาจ กระบวนการสืบราชสมบัติ
- ตารางแสดงภาพรวม รัฐธรรมนูญ หมวด 2 พระมหากษัตริย์ เขียนเรื่องอะไรบ้าง
- องค์พระมหากษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะ ละเมิดไม่ได้ ฟ้องร้องไม่ได้
- พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพุทธมามกะและอัครศาสนูปถัมภก
- พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย
- พระราชอำนาจสถาปนาฐานันดรศักดิ์-พระราชทานเครื่องราช
- ที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์ : อภิรัฐมนตรี – องคมนตรี
- พระราชอำนาจแต่งตั้งข้าราชการในพระองค์
- ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
- การสืบราชสันตติวงศ์
- รัฐธรรมนูญสองฉบับยกเว้น พระมหากษัตริย์บรรลุนิติภาวะเมื่ออายุ 18 ปี
- รัฐธรรมนูญ 10 ธันวา วางหลัก พระบรมวงศานุวงศ์อยู่เหนือการเมือง
- รัฐธรรมนูญ 57-60 เปิดทางถวายสัตย์ปฏิญาณตนต่อรัชทายาท/ผู้แทนพระองค์ก็ได้
ที่มาที่ไปรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ หมวด 1-2 แปรผันตามสถานการณ์การเมือง
นับแต่คณะราษฎรเข้าเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นระบอบประชาธิปไตยเมื่อ 24 มิถุนายน 2475 จนถึงวันที่ราชวงศ์จักรีมีอายุครบ 235 ปีในวันที่ 6 เมษายน 2560 ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดที่กำหนดโครงสร้างการปกครองของประเทศถึงจำนวน 20 ฉบับ ในจำนวนดังกล่าว เก้าฉบับเป็นผลสืบเนื่องจากทำรัฐประหาร หนึ่งฉบับคือรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่ใช้หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง อีก 10 ฉบับคือรัฐธรรมนูญถาวร ที่ร่างโดยองค์กรผู้จัดทำรัฐธรรมนูญที่มีรูปแบบ ที่มา แตกต่างกันไป
ตลอดระยะเวลานี้บทบัญญัติว่าด้วยการปกครองของรัฐ อำนาจอธิปไตย รวมถึงบทบัญญัติเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ ถูกจัดตำแหน่งแห่งที่ให้อยู่ในมาตราต้นๆ ของรัฐธรรมนูญ ดังจะเห็นได้จากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 อันเป็นปฐมรัฐธรรมนูญที่วางหลักการเรื่องอำนาจอธิปไตยไว้ในหมวด ข้อความทั่วไป และบทบัญญัติเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ซึ่งมีสถานะเป็นประมุขของรัฐจะอยู่ในหมวด กษัตริย์ รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาเดินรอยตาม วางบทบัญญัติที่เกี่ยวกับ “คุณค่าพื้นฐาน” เช่น เรื่องอำนาจอธิปไตย ความเป็นรัฐเดี่ยว หลักความเสมอภาค ไว้ในหมวด 1 บททั่วไป ส่วนบทบัญญัติเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์อยู่ใน หมวดที่ 2 พระมหากษัตริย์ และต่อให้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวที่มีไม่กี่มาตรา ก็จะยังคงเขียนหลักการพื้นฐานของรัฐและพระมหากษัตริย์เหล่านี้ไว้ในมาตราต้นๆ
แม้รัฐธรรมนูญสองหมวดข้างต้นจะมีความสำคัญถึงขนาดถูกจัดวางตำแหน่งแห่งที่ให้อยู่ก่อนสิทธิเสรีภาพประชาชนและก่อนองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยอย่างรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล แต่บทบัญญัติในหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ก็ถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงมาตลอด เนื้อหาถูกปรับไปตามปัจจัยแวดล้อม ไม่ว่าจะเป็นสถานการณ์ทางการเมือง – การประนีประนอมระหว่างผู้ร่างรัฐธรรมนูญและรัฐบาลกับพระมหากษัตริย์หรือการรัฐประหารโดย “ขั้วตรงข้าม” ของรัฐบาลในขณะนั้น รวมไปถึงหน้าตาของผู้มีบทบาทในกระบวนการร่างและจัดทำรัฐธรรมนูญ ก็ส่งผลต่อเนื้อหาในหมวด 1 หมวด 2 เช่นกัน
2475-2489 : ฉบับแรก อำนาจสูงสุดเป็นของราษฎร จำกัดอำนาจกษัตริย์ และค่อยๆ ประนีประนอม
หลังคณะราษฎรอภิวัฒน์สยามเมื่อ 24 มิถุนายน 2475 สามวันต่อมาก็มีประกาศใช้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรก สถาปนาระบอบประชาธิปไตย กำหนดให้ผู้ทรงอำนาจสูงสุดคือราษฎร
ช่วงเวลาที่ปฐมรัฐธรรมนูญประกาศใช้ ยังไม่มีคำว่า “รัฐธรรมนูญ” เพื่อเรียกแทนกฎหมายสูงสุด แต่จะใช้คำทับศัพท์ภาษาอังกฤษว่า คอนสติตูชัน (Constitution) ปรีดี พนมยงค์ หนึ่งในคณะราษฎรผู้ก่อการอภิวัฒน์สยาม จึงให้ชื่อกฎหมายนี้ว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” โดยคำว่า ธรรมนูญ นั้น มาจากศัพท์ภาษาบาลีว่า “ธมฺมานุญโญ” ซึ่งปรากฏในคัมภีร์พระธรรมศาสตร์ ต่อมา พระเจ้าวรวงศ์เธอ กรมหมื่นนราธิปพงศ์ประพันธ์ แสดงข้อเสนอแนะผ่านหนังสือพิมพ์ประชาชนว่า คำว่า “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” ยาวเกินไป ควรใช้คำว่า “รัฐธรรมนูญ” ซึ่งประกอบด้วยคำสองคำ คือคำว่า “รัฐ” และคำว่า “ธรรมนูญ” คำว่า ธรรมนูญ นี้ มาจากคำว่า ตรุมนูน ในภาษาทมิฬ หมายถึง บรรทัดฐานของกฎระเบียบ โดยรวมคำว่ารัฐธรรมนูญ จึงหมายถึงกฎการปกครองภายในรัฐ
พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 มี 39 มาตราแบ่งออกเป็นห้าหมวด หมวดที่ 1 ข้อความทั่วไป วางหลักการไว้ในมาตราแรกให้อำนาจสูงสุดของประเทศเป็นของราษฎรและในมาตรา 2 กำหนดองค์กรผู้ใช้อำนาจแทนราษฎร ส่วนหมวด 2 กษัตริย์มีห้ามาตรา ประกอบด้วยเนื้อหา ดังนี้
- กำหนดให้กษัตริย์เป็นประมุขของประเทศ
- การสืบราชสมบัติ เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์พ.ศ 2467 และด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร
- กรณีที่พระมหากษัตริย์ทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่ได้อยู่ในพระนคร คณะกรรมการราษฎรจะเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
- กำหนดหลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ (The King Can Do No Wrong) โดยห้ามไม่ให้ฟ้องกษัตริย์ต่อศาล แต่ให้สภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจวินิจฉัย
- กำหนดให้การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้ใดผู้หนึ่งลงนามด้วย มิฉะนั้นจะเป็นโมฆะ
แม้ปรีดี พนมยงค์ ผู้ยกร่างปฐมรัฐธรรมนูญ จะออกแบบให้รัฐธรรมนูญใช้เป็นการถาวรดังจะเห็นได้จากการกำหนดสมัยการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรเป็นสามช่วงเวลา แต่เมื่อนำร่างขึ้นทูลเกล้าฯ ต่อพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ก็ทรงเขียนเติมคำว่า “ชั่วคราว” ไว้ข้างหลัง รับสั่งให้ใช้ไปพลางก่อน และให้เสนอสภาผู้แทนราษฎรเพื่อตั้งคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรขึ้นมา ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งแรก เมื่อ 28 มิถุนายน 2475 และในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ 27 เมื่อ 23 กันยายน 2475 สภาผู้แทนราษฎรชั่วคราวชุดแรก มีมติตั้งคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญรวมเก้าคน ประกอบด้วย
- พระยามโนปกรณ์นิติธาดา เป็นประธาน
- พระยาเทพวิทุร
- พระยามานวราชเสวี
- พระยานิติศาสตร์ไพศาลย์
- พระยาปรีดานฤเบศร์
- หลวงประดิษฐมนูธรรม
- นายพันตรี หลวงสินาดโยธารักษ์
- พระยาศรีวิศาลวาจา
- พระยาราชวังสัน
คณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ จัดทำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นเสนอสภาผู้แทนราษฎร โดยพิจารณาเรียงมาตราเร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพื่อให้ “ทันฤกษ์งามยามดี” ที่โหรหลวงคำนวณไว้แล้วคือวันที่ 10 ธันวาคม หลังจากพิจารณาเรียงมาตราเสร็จ ก็พิจารณาทั้งฉบับอีกครั้งในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2475 จนประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 เมื่อ 10 ธันวาคม 2475 อันเป็นวันที่ถูกสถาปนาให้เป็น “วันรัฐธรรมนูญ” มีบทบัญญัติทั้งหมด 68 มาตราแบ่งโครงสร้างออกเป็นเจ็ดหมวด
รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เป็นผลผลิตมาจากการประนีประนอมระหว่างคณะราษฎร ข้าราชการผู้ใหญ่ และกษัตริย์ ดังจะเห็นได้จากองค์ประกอบของคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเองที่ประกอบไปด้วยข้าราชการระดับสูง เช่น พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ซึ่งเคยเป็นผู้พิพากษาและขณะนั้นดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงการคลัง ส่วนปีกคณะราษฎรก็มีปรีดี พนมยงค์ และระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญ อนุกรรมการก็ติดต่อกับรัชกาลที่ 7 อยู่เสมอ ดังจะเห็นได้จากคำแถลงของพระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ที่แถลงต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อ 16 พฤศจิกายน 2475 ว่า
“…ในการร่างรัฐธรรมนูญนี้ อนุกรรมการได้ทำติดต่อกับสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวตลอดเวลา จนถึงอาจจะกล่าวได้ว่า ได้ร่วมมือกันทำข้อความตลอดในร่างที่เสนอมานี้ได้ทูลเกล้าฯ ถวายแล้วทรงเห็นชอบด้วยทุกประการแล้ว และที่กล่าวได้ว่าทรงเห็นชอบนั้น ไม่ใช่แต่เพียงทรงเห็นชอบด้วยอย่างข้อความที่กราบบังคมทูลขึ้นไป ยิ่งกว่านั้น เป็นที่พอพระราชหฤทัยมาก…”
ในเชิงโครงสร้างรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 วางแนวทำนองเดียวกันกับพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 เริ่มต้นที่หมวด บททั่วไป โดยไม่ได้มีตัวเลขหมวดไว้ข้างหน้า ขณะที่หมวด 1 เป็นหมวดพระมหากษัตริย์ ในหมวดบททั่วไป ยังคงมีสองมาตราเช่นเดียวกันกับพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 ขณะที่บทบัญญัติในหมวดพระมหากษัตริย์ มีเพิ่มขึ้นเป็นเก้ามาตรา
เชิงเนื้อหา รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 หมวดบททั่วไปแตกต่างจากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 อยู่บ้าง เพิ่มบทบัญญัติกำหนดหลักการรูปแบบของรัฐ ความเป็นรัฐเดี่ยวของสยามไว้ เป็นครั้งแรกของรัฐธรรมนูญฉบับถาวรของไทยที่เขียนเรื่องนี้ และรับรองหลักความเสมอภาค ให้บุคคลไม่ว่าชนชาติหรือศาสนาใด ต้องอยู่ภายใต้ความคุ้มครองจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้เช่นเดียวกัน
ขณะที่บทบัญญัติหมวด พระมหากษัตริย์ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 เรียกประมุขของรัฐว่า กษัตริย์ ขณะที่รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ใช้คำว่า พระมหากษัตริย์ สืบเนื่องจากรัชกาลที่ 7 รับสั่งให้พระยาพหลพลพยุหเสนาและปรีดี พนมยงค์ ไปเฝ้าที่พระตำหนักจิตรลดา และมีพระราชกระแสใจความว่า การบัญญัติคำว่า กษัตริย์ ในรัฐธรรมนูญนั้นไม่ถูกต้อง เพราะคำนี้หมายถึงนักรบเท่านั้น ที่ถูกต้องคือ พระมหากษัตริย์ ซึ่งหมายถึงนักรบที่ยิ่งใหญ่ผู้ถืออาวุธปกป้องบ้านเมืองอันเป็นราชประเพณีแต่โบราณกาล
นอกจากนี้ บทบัญญัติในหมวดพระมหากษัตริย์นั้น ก็จำกัดพระราชอำนาจ “น้อยลง” เมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับแรก ดังจะเห็นได้จาก เงื่อนไขการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “ผ่อนคลายขึ้น” กล่าวคือ
- ไม่ได้กำหนดให้ฝ่ายบริหารเข้าทำหน้าที่ทันทีเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับแรก แต่พระมหากษัตริย์จะต้องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เองเมื่อจะบริหารราชภาระไม่ได้หรือไม่อยู่ในประเทศ
- เงื่อนไขที่จะมีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ จากที่รัฐธรรมนูญฉบับแรก เขียนให้เมื่อกษัตริย์ไม่อยู่ในพระนคร (เมืองหลวง) ก็เปลี่ยนเป็นไม่อยู่ในประเทศ
- หากมีกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ ก็ให้สภาผู้แทนราษฎรซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติปรึกษาตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ คณะรัฐมนตรีจะเป็นบทบาททำหน้าที่ดังกล่าวเพียงในระหว่างที่สภายังไม่ได้ตั้งเท่านั้น
ขณะที่บทบัญญัติเกี่ยวกับสถานะของพระมหากษัตริย์ “เพิ่มขึ้น” ในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ได้แก่ สถานะจอมทัพสยาม ทรงเป็นพุทธมามกะและอัครศาสนูปถัมภก และเปลี่ยนแปลงให้ “องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” และไม่ได้เปิดช่องให้สภาเป็นผู้พิจารณาความผิดของพระมหากษัตริย์อีกต่อไป
หลังรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ใช้บังคับมาได้ 13 ปี ปรีดี พนมยงค์ ซึ่งขณะนั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวอานันทมหิดล เปรยกับควง อภัยวงศ์ นายกรัฐมนตรี ว่าถึงเวลาที่ต้องปรับปรุงแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อรับกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป รัฐบาลจึงเสนอญัตติต่อสภาผู้แทนราษฎร ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม 2488 สภามีมติตั้งกรรมาธิการวิสามัญ 27 คน มาพิจารณาปรับปรุงรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วย
- เจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศร์
- พระยาอรรถการีย์นิพนธ์
- ดิเรก ชัยนาม
- พิชาญ บุลยง
- พล.ท. เกรียงศักดิ์พิชิต
- หลวงจำรูญเนติศาสตร์
- พล.ต.อ. อดุล อดุลเดชจรัส
- พระยามานวราชเสวี
- พระวรวงศ์เธอพระองค์เจ้าวรรณไวทยากร
- เดือน บุนนาค
- พล.ร.ท. สิทธุ์ กมลนาวิน
- ทวี บุณยเกตุ
- ฟื้น สุพรรณสาร
- เลียง ไชยกาล
- พระยาวิทุรธรรมติเนตุ
- ยล แสนสระดี
- สุวิชช พันธเศรษฐ
- โชติ คุ้มพันธ์
- เขมชาติ บุณยรัตพันธุ์
- ชิต เวชประสิทธิ์
- ร.ท.ประจวบ มหาขันธ์
- ขุนสุคนธวิทศึกษากร
- ทองเปลว ชลภูมิ
- แก้ว สิงหะคเชนทร์
- ร.ท. อู๊ต นิตยสุทธิ
- ใหญ่ ศวิตชาต
- เฉลา เตาลานนท์
คณะกรรมาธิการชุดนี้ ทำหน้าที่ตรวจสอบว่ารัฐธรรมนูญสมควรถูกแก้ไขในประเด็นใดบ้างตลอดสมัยรัฐบาลของควง อภัยวงศ์ สมัยแรก และรัฐบาลถัดมาที่มีทวี บุณยเกตุ เป็นนายกรัฐมนตรี กระทั่งรัฐบาลรักษาการ ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช จึงมีการตั้งกรรมการขึ้นมาอีกชุดหนึ่งเพื่อรวบรวมและเรียบเรียงประเด็นที่ได้จากการพิจารณาของกรรมาธิการชุดก่อน และยกร่างรัฐธรรมนูญ 2489 ออกมา เข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรในวาระแรกเมื่อวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2489 ลงมติรับหลักการในการประชุมวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2489 ด้วยคะแนนเสียงเห็นชอบ 149 เสียง ไม่เห็นชอบ 1 เสียง ไม่ออกเสียง 2 เสียง และตั้งกรรมาธิการขึ้นมาพิจารณาวาระสองจำนวน 15 คน จากนั้นส่งกลับเข้าสภาผู้แทนราษฎรพิจารณารายมาตราวาระสอง เมื่อ 11 เมษายน 2489 และลงมติในวาระสาม เมื่อ 29 เมษายน 2489 โดยมี สส. ที่เห็นด้วย 165 เสียง ไม่เห็นด้วย 1 เสียง คือ น.อ.กาจ เก่งระดมยิง หรือหลวงกาจสงคราม และไม่ออกเสียง 6 เสียง
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ประกาศใช้บังคับเมื่อ 9 พฤษภาคม 2489 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่สาม มีบทบัญญัติ 96 มาตรา เนื้อหาในหมวดบททั่วไป เชิงปริมาณยังมีจำนวนสองมาตราเท่ากับรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 และเชิงเนื้อหาก็ไม่ได้แตกต่างกันนัก ส่วนที่แตกต่างกันระหว่างบทบัญญัติหมวดบททั่วไปของรัฐธรรมนูญสองฉบับ คือการเรียกชื่อประเทศและประชาชน เปลี่ยนจาก “สยาม” เป็น “ไทย” ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องมาจากการแก้ไขชื่อประเทศ ผ่านการออกรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมว่าด้วยนามประเทศ พุทธศักราช 2482 ภายใต้รัฐบาลที่มีจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรี ขณะที่บทบัญญัติในหมวด พระมหากษัตริย์ เชิงปริมาณแล้วยังคงจำนวนเท่าเดิมเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เชิงเนื้อหามีข้อแตกต่างอยู่บ้าง อาทิ กำหนดให้ผู้ทำหน้าที่ชั่วคราวระหว่างที่ยังไม่มีการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ คือ สมาชิกพฤฒสภาที่มีอายุสูงสุดสามคน ต่างจากรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ที่ให้ฝ่ายบริหารคือคณะรัฐมนตรีเข้าทำหน้าที่
2490-2515 : รธน. 2490 คณะรัฐประหารหวนคืน “อภิรัฐมนตรี” รธน. 2495 ตั้งองคมนตรี ปักหลักเขียนการปกครองระบอบ “ประชาธิปไตย”
หลังรัฐธรรมนูญ 2489 ประกาศใช้ไปปีครึ่ง 8 พฤศจิกายน 2490 คณะรัฐประหารนำโดย จอมพล ป. พิบูลสงคราม พล.ท. ผิน ชุณหะวัณ ฯลฯ ก็เข้ายึดอำนาจจากรัฐบาลพล.ร.ต. ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์ วันถัดมา 9 พฤศจิกายน 2490 ก็ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 ร่างโดยหลวงกาจสงคราม ผู้ที่ลงมติไม่เห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญ 2489 รัฐธรรมนูญฉบับที่สี่นี้ ได้รับฉายาว่าเป็น “รัฐธรรมนูญใต้ตุ่ม” เพราะหลวงกาจสงครามร่างรัฐธรรมนูญแล้วซ่อนไว้ในตุ่มแดงเพื่อรอวันรัฐประหาร
ถึงแม้ชื่อของรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะระบุว่าไว้ว่าเป็นฉบับชั่วคราว แต่โดยเนื้อหาแล้วก็วางโครงสร้างองค์กรทางการเมืองจนแทบไม่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับถาวร โดยมีทั้งหมด 98 มาตรา
สำหรับหมวด บททั่วไป มีสองมาตรา เนื้อความไม่ได้แตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 และรัฐธรรมนูญ 2489 มีความแตกต่างเพียงการวรรคตอนคำ ขณะที่บทบัญญัติในหมวดพระมหากษัตริย์ เพิ่ม “อภิรัฐมนตรี” ซึ่งเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์ในสมัยระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และขาดช่วงไปตั้งแต่ปี 2475 นอกจากนี้ ยังกำหนดให้มีหมวด 2 อภิรัฐมนตรี เป็นการเฉพาะ เมื่อนับบทบัญญัติหมวด พระมหากษัตริย์ และหมวด อภิรัฐมนตรี รวมเข้าด้วยกัน เชิงปริมาณมีจำนวนบทบัญญัติเพิ่มขึ้น และเชิงเนื้อหาก็เปลี่ยนแปลงในทางที่ “ย้อนคืน” นำองค์กรอภิรัฐมนตรีจากระบอบเก่ามาสถาปนาอีกครั้ง
เกือบสามเดือนหลังจากรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 บังคับใช้ เมื่อ 3 กุมภาพันธ์ 2491 ก็มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉะบับชั่วคราว) แก้ไขเพิ่มเติม (ฉะบับที่ 2) ตามมา ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ขึ้นมาเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองไทยหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีจำนวน 40 คน มาจากการแต่งตั้งโดยรัฐสภา ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญให้เสร็จภายใน 180 วันนับแต่วันเลือกตั้งเสร็จสิ้น ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญไม่ได้มีข้อห้ามไม่ให้ สสร. แก้ไขเนื้อหาในหมวดใดหมวดหนึ่งแต่อย่างใด
หลัง สสร. ร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ ได้ส่งให้รัฐสภาลงมติเมื่อ 28 มกราคม 2492 โดยมีมติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ ด้วยคะแนนเสียงเห็นชอบ 125 เสียง ไม่เห็นด้วย 30 เสียง และงดอกเสียง 5 เสียง ต่อมาประกาศใช้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 เมื่อ 23 มีนาคม 2492 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ห้า มีทั้งหมด 188 มาตรา
รัฐธรรมนูญ 2492 เริ่มโครงสร้างที่ให้หมวด 1 เป็น “บททั่วไป” และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ในหมวด 1 มีบทบัญญัติจำนวนสี่มาตรา เพิ่มขึ้นมาจากรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 รัฐธรรมนูญ 2489 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 โดยยังคงมีบทบัญญัติที่รับรองความเป็นรัฐเดี่ยว และหลักอำนาจอธิปไตยของปวงชนชาวไทย เนื้อความที่หายไปจากหมวด 1 คือ การรับรองหลักความเสมอภาค ให้ประชาชนชาวไทยไม่ว่าเหล่ากำเนิดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญเสมอกัน ถูกย้ายไปรับรองไว้ใน หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย เนื้อหาที่เพิ่มเติมขึ้นมา คือ มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข และมาตรา 4 ซึ่งกำหนดเรื่องสัญชาติ โดยเป็นรัฐธรรมนูญเพียงฉบับเดียวที่กำหนดเรื่องการได้มาและการเสียไปซึ่งสัญชาติไทยเอาไว้
ขณะที่บทบัญญัติหมวด 2 พระมหากษัตริย์ มีจำนวน 21 มาตรา เพิ่มขึ้นมาจากรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 เปลี่ยนองค์กรที่ทำหน้าที่ถวายคำปรึกษาให้พระมหากษัตริย์ ไม่ใช่อภิรัฐมนตรีอีกต่อไป แต่เป็น “องคมนตรี” ซึ่งเป็นองค์กรที่เคยมีในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวแต่ถูกยกเลิกไปหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง กำหนดพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ในการแต่งตั้งข้าราชการในพระองค์ และ “ยกเว้น” อายุในการบรรลุนิติภาวะของพระมหากษัตริย์ ให้เป็น 18 ปี จากปกติคือ 20 ปี ตามหลักเกณฑ์ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
หลังรัฐธรรมนูญ 2492 ใช้บังคับไปได้สองปีกว่าเกือบสามปี เมื่อ 29 พฤศจิกายน 2494 คณะบริหารประเทศชั่วคราว นำโดย พล.อ.ผิน ชุณหะวัณ ก็ทำรัฐประหาร ยึดอำนาจล้มรัฐบาล จอมพล ป. พิบูลสงคราม โดยอ้าง “ภัยคอมมิวนิสต์” เข้ามาคุกคามอย่างรุนแรง และมีคณะบริหารประเทศชั่วคราว พร้อมให้นำรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 กลับมาใช้ จนถึง 8 มีนาคม 2495 จากนั้นก็ตั้งรัฐบาลชั่วคราวขึ้นมาใหม่ โดยมีจอมพล ป.พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรี ระหว่างช่วงเวลาดังกล่าว เมื่อ 24 มกราคม 2495 สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่รัฐบาลเสนอมาในวาระหนึ่ง และลงมติรับหลักการด้วยคะแนนเสียง 104 เสียง ไร้เสียงไม่เห็นด้วย ตั้งกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาในวาระสอง จำนวน 25 คน ได้แก่
- พล.อ. ผิน ชุณหะวัณ
- พระนิติขารณ์พิเศษ
- นายวรการบัญชา
- พล.ท. สฤษดิ์ ธนะรัชต์
- พล.ต.ท. เผ่า ศรียานนท์
- พระยาลัตพลีธรมประคัลภ์
- พระมนูเวทย์วิมลนาท
- เสริม วินิจฉัยกุล
- หยุด แสงอุทัย
- พระพิจิตรราชสาส์น
- พล.ต.ท. พระพินิจชนคดี
- หลวงวิจิตรวาทการ
- พ.ท. ชาติชาย ชุณหะวัณ
- พ.อ. ช่วง เชวงศักดิ์สงคราม
- สุวิชช พันธเศรษฐ
- พ.อ. ประภาส จารุเสถียร
- พ.ต.ท. ทม จิตรวิมล
- พล.ต. หลวงจุลยุทธ์ยรรยง
- พ.ต.อ. พิชัย กุลละวณิชย์
- พล.ร.ต หลวงชำนาญอรรถยุทธ
- พล.ต. ถนอม กิตติขจร
- พ.อ. ศิริ สิริโยธิน
- พ.อ. ประมาณ อดิเรกสาร
- พล.ต. บัญญัติ เทพหัสดิน ณ อยุธยา
- พระยาประชาศรัยสรเดช
ต่อมา ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเมื่อ 7 กุมภาพันธ์ 2495 สภาพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมลงมติรายมาตราในวาระสอง และลงมติในวาระสามเมื่อ 25 กุมภาพันธ์ 2495 มีเสียง สส. เห็นด้วย 105 เสียง ไร้เสียงไม่เห็นด้วย ประกาศใช้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 เมื่อ 8 มีนาคม 2495 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่หก โดยบทบัญญัติในหมวด บททั่วไป คงไว้เหมือนรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 จำนวนสองมาตรา ส่วนบทบัญญัติหมวดพระมหากษัตริย์ มี 21 มาตราเท่ากันกับรัฐธรรมนูญ 2492 โดยแก้ไขบางเรื่องที่ไม่มีในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เช่น องคมนตรี และกำหนดอายุในการบรรลุนิติภาวะของพระมหากษัตริย์ไว้ที่ 18 ปี เหมือนรัฐธรรมนูญ 2492 ซึ่งมีรัฐธรรมนูญเพียงสองฉบับดังกล่าวที่กำหนดเรื่องนี้เอาไว้ รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาไม่ได้กำหนดไว้อีก
รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 ใช้ได้หกปีเจ็ดเดือนก็ถูกยกเลิกไปเนื่องจากการยึดอำนาจเมื่อ 20 ตุลาคม 2501 นำโดยจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ ผ่านประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 3 ทำให้ประเทศไทยไร้กฎหมายสูงสุดนานสามเดือน จนกระทั่ง 28 มกราคม 2502 จึงประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2502
แม้รัฐธรรมนูญฉบับที่เจ็ดนี้ จะเป็นมาจากคณะรัฐประหารเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 แต่ในแง่การจัดรูปแบบการเขียนแล้วแตกต่างกันสองประการ 1) การเลือกใช้ชื่อ “ธรรมนูญการปกครอง” ให้แตกต่างจากรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 รวมถึงรัฐธรรมนูญถาวรฉบับก่อนๆ เพื่อสะท้อนถึงการใช้ในช่วง “เฉพาะกิจ” 2) สั้นมาก เพียง 20 มาตราเท่านั้น
ธรรมนูญการปกครอง 2502 ยังคงบทบัญญัติที่เคยอยู่ในหมวด 1 หมวด 2 บางเรื่อง ได้แก่ อำนาจธิปไตย ความเป็นรัฐเดี่ยว สถานะพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ทรงเป็นจอมทัพไทย และบทบัญญัติเรื่ององคมนตรี ทั้งนี้ ไม่ได้เขียนถึงระบอบการปกครองว่าเป็นประชาธิปไตยแต่อย่างใด
รัฐธรรมนูญฉบับนี้ จัดเป็น “แม่แบบ” ของรัฐธรรมนูญชั่วคราวจากคณะรัฐประหารฉบับต่อๆ มา ทั้งในเชิงรูปแบบที่มีจำนวนบทบัญญัติน้อย ไม่แยกหมวดหมู่ และเชิงเนื้อหาที่หยิบยก “บางเรื่อง” ในหมวด 1 หมวด 2 มาเขียนไว้
เนื่องด้วยการไม่เขียนรายละเอียดเหมือนรัฐธรรมนูญหกฉบับก่อนหน้า ธรรมนูญการปกครอง 2502 จึงเริ่มนวัตกรรมใหม่ที่ให้นำ “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย” มาใช้อุดช่องว่างสำหรับกรณีที่ไม่ได้เขียนไว้ ซึ่งกลายเป็นแม่แบบให้รัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับต่อๆ มาเดินรอยตาม จนต่อมา บทบัญญัติให้นำ “ประเพณีการปกครอง” มาใช้ก็ถูก “ยกระดับ” ขึ้นไปบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวร หมวด 1 เป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และในรัฐธรรมนูญถาวรอีกสองฉบับหลังจากนั้น
ลักษณะความเป็นรัฐธรรมนูญเฉพาะกิจของธรรมนูญการปกครอง 2502 ปรากฏชัดผ่านบทบัญญัติว่าด้วยการแต่งตั้ง สสร. จำนวน 240 คน มาจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ และทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีฐานะเป็นรัฐสภาพ่วงไปด้วย ข้อแตกต่างจากการตั้ง สสร. 2491 คือ ไม่ได้กำหนดกรอบเวลาในการจัดทำรัฐธรรมนูญเอาไว้ ส่งผลให้ สสร. ชุดนี้ทำงานไปเป็นระยะเวลาถึงหกปี 10 เดือน 10 วัน จนกระทั่งประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่แปด
รัฐธรรมนูญ 2511 มี 183 มาตรา โดยมีบทบัญญัติในหมวด 1 บททั่วไป สามมาตราเนื้อหาทำนองเดียวกับรัฐธรรมนูญ 2492 แต่ไม่เขียนเรื่องสัญชาติไทยแล้ว ส่วนหมวด 2 พระมหากษัตริย์ มี 20 มาตรา น้อยกว่ารัฐธรรมนูญ 2492 และรัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 หนึ่งมาตรา เพราะไม่ได้เขียนเรื่องอายุในการบรรลุนิติภาวะของพระมหากษัตริย์ ในเชิงเนื้อหา ในหมวด 2 เปลี่ยนแปลงบางประเด็น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ เปิดทางให้รัฐสภาสามารถแก้ไขกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ ขั้นตอนเหมือนกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ รัฐสภาพิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ สามวาระเหมือนร่างรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ 2511 ใช้ไปได้สามปีสี่เดือน ก็ถูกยกเลิกไปเพราะการ รัฐประหาร 17 พฤศจิกายน 2514 นำโดย จอมพลถนอม กิตติขจร และการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 3 หนึ่งปีต่อมา 15 ธันวาคม 2515 ก็ประกาศใช้ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่เก้า รูปแบบการเขียนเดินรอยตามธรรมนูญการปกครอง 2502 ไม่แยกหมวดหมู่ และมีบทบัญญัติน้อย เนื้อหาบทบัญญัติที่เคยอยู่ในหมวด 1 หมวด 2 เขียนทำนองเดียวกันกับธรรมนูญการปกครอง 2502 คือ มีเรื่องอำนาจธิปไตย ความเป็นรัฐเดี่ยว สถานะพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ล่วงละเมิดมิได้ ทรงเป็นจอมทัพไทย และเรื่ององคมนตรี
2517-2534 : รธน. 2517 เปิดทางพระราชธิดาครองราชย์ รธน. 2534 เพิ่มจำนวนองคมนตรี ตัดบทบาทรัฐสภาให้ความเห็นชอบการขึ้นครองราชย์
หลังคณะปฏิวัตินำโดยจอมพลถนอมครองอำนาจได้เกือบสองปี ความอึดอัดจากระบอบเผด็จการทหารก็ทำให้เกิดแรงปะทุจากประชาชน นิสิต นักศึกษา โดยข้อเรียกร้องสำคัญ คือ ให้มีรัฐธรรมนูญใหม่และคืนอำนาจกลับสู่ประชาชน ก่อนจะเกิดการชุมนุมใหญ่ของประชาชนในวันที่ 13-14 ตุลาคม 2516 เหตุการณ์ทวีความร้ายแรงขึ้นเมื่อเจ้าหน้าที่รัฐได้ทำการสกัดกั้นผู้ชุมนุมที่ไปขอเข้าเฝ้ารัชกาลที่ 9 บริเวณหน้าสวนจิตรลดา และจบลงด้วยการสูญเสีย จนจอมพลถนอม กิตติขจร ขอลาออกจากตำแหน่งแล้ว และพระมหากษัตริย์มีพระบรมราชโองการแต่งตั้งสัญญา ธรรมศักดิ์ ให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี
รัฐบาลภายใต้การนำของสัญญา ตั้งสมัชชาแห่งชาติขึ้น ประกอบด้วยตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์ วิชาความรู้ หลากหลายอาชีพ จำนวน 2,347 คน เลือกกันเองจนเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดใหม่ จำนวน 299 คน แทนที่ชุดเก่าของรัฐบาลจอมพลถนอม โดยช่วงเวลาดังกล่าว ธรรมนูญการปกครอง 2515 ยังใช้บังคับอยู่
ส่วนบทบาทในยกร่างรัฐธรรมนูญ เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่รัฐบาลตั้งขึ้น ซึ่งประกอบด้วย
- ประกอบ หุตะสิงห์ ประธานกรรมการ
- กมล วรรณประภา รองประธานกรรมการ
- โอสถ โกศิน
- พล.อ. สุรกิจ มัยลาภ
- สมภพ โหตระกิตย์
- ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช (ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ)
- จิตติ ติงศภัทย์
- สรรเสริญ ไกรจิตติ
- อเนก สิทธิประศาสน์
- มนูญ บริสุทธิ์
- เสวตร เปี่ยมพงศ์สานต์
- อมร จันทรสมบูรณ์
- ปราโมทย์ นาครทรรพ
- ชัยอนันต์ สมุทวณิช
- พงษ์เพ็ญ ศกุนตาภัย
- สุมาลี วีระไวทยะ
- ไพศาล กุมาลย์วิสัย
- อัคราทร จุฬารัตน์
เมื่อคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจัดทำร่างแล้วเสร็จ รัฐบาลได้นำเสนอเข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อพิจารณาวาระหนึ่งในวันที่ 7 มีนาคม 2517 โดยเปิดให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติอภิปรายไล่เรียงเป็นหมวดไป โดยในการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติเมื่อ 3 เมษายน 2517 มีมติรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 209 เสียง ไม่เห็นด้วย 3 เสียง และตั้งกรรมาธิการพิจารณาวาระสองจำนวน 35 คน ในการประชุมวัดถัดมา 4 เมษายน 2517 ประกอบด้วย
- ไพโรจน์ ชัยนาม
- มารุต บุนนาค
- อมร จันทรสมบูรณ์
- พงศ์เพ็ญ ศกุนตาภัย
- พ.อ. ถนัด คอมันต์
- ป๋วย อึ๊งภากรณ์
- แร่ม พรหโมบล บุณยประสพ
- นิสสัย เวชชาชีวะ
- ธานินทร์ กรัยวิเชียร
- เกษม สุวรรณกุล
- มนูญ บริสุทธิ์
- ปรีดี เกษมทรัพย์
- ใหญ่ ศวิตชาต
- เกษม ศิริสัมพันธ์
- พล.ต.ท. จำรัส มังคลารัตน์
- เถลิง ธำรงนาวาสวัสดิ์
- เล็ก วานิชอังกูร
- น.ต. กำธน สินธิวานนท์
- กระมล ทองธรรมชาติ
- อัมพร มีศุข
- จิตติ ติงศภัทิย์
- หยุด แสดงอุทัย
- พ.ต.ท. ประจักรา บุนนาค
- ประเทือง กีรติบุตร
- พิชัย รัตตกุล
- วิกรม เมาลานนท์
- ชะลอ วนะภูติ
- กมล สมวิเชียร
- สนอง ตู้จินดา
- เฉลิมชัย วสีนนท์
- ประกายเพ็ชร อินทุโศภน
- เสวตร เปี่ยมพงศ์สานต์
- กิตติรัต ศรีวิสารวาจา
- สรรเสริญ ไกรจิตติ
- สิงห์โต จ่างตระกูล
ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติลงมติรายมาตราในวาระสอง ต่อมา ลงมติเห็นชอบในวาระสาม ในการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ วันที่ 5 ตุลาคม 2517 ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 280 เสียง และไม่เห็นด้วย 6 เสียง สองวันต่อมา 7 ตุลาคม 2517 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 ประกาศใช้ นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 มี 238 มาตรา โดยบทบัญญัติในหมวด 1 มีหกมาตรา เพิ่มขึ้นเมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ เนื้อหาที่เพิ่มขึ้นมาในหมวด 1 คือ หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ถึงรัฐธรรมนูญ 2492 และรัฐธรรมนูญ 2511 เคยเขียนไว้ในหมวด บทสุดท้าย และนำหลักความเสมอภาคมาเขียนไว้ในหมวด 1 อีกครั้งเพราะในรัฐธรรมนูญ 2492 และรัฐธรรมนูญ 2511 เขียนไว้ในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย นอกจากนี้ มาตรา 4 ในหมวด 1 ยังเขียนห้ามนิรโทษกรรมผู้กระทำการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์หรือรัฐธรรมนูญ เป็นเพียงฉบับเดียวที่เขียนเรื่องนี้ไว้
ส่วนในหมวด 2 มี 20 มาตรา มีความเปลี่ยนแปลงไปในเชิงเนื้อหา เช่น จำนวนองคมนตรี “เพิ่มขึ้น” จากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้ากำหนดไว้ไม่เกินเก้าคน เป็นไม่เกิน 15 คน ประเด็นการสืบราชสมบัติ รัฐธรรมนูญ 2517 เป็นฉบับแรกที่เปิดทางให้พระราชธิดาสามารถขึ้นครองราชย์ได้ หากพระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้ ไม่มีพระราชโอรสเลย และรัฐสภาให้ความเห็นชอบ
รัฐธรรมนูญ 2517 ใช้บังคับได้สองปี ก็ถูกยกเลิกไปสืบเนื่องจากการรัฐประหาร 6 ตุลาคม 2519 โดยชนวนเหตุสืบเนื่องมาจากการกลับมาของอดีตผู้นำเผด็จการทหาร เมื่อ 19 กันยายน 2519 จอมพลถนอมกลับมายังประเทศไทยด้วยการบวชเป็นสามเณรเข้ามา โดยมีประชาชนประท้วงตอบโต้ และตามมาด้วยการสังหารหมู่ผู้ชุมนุมในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อ้างเหตุการกระทำจาบจ้วงต่อพระมหากษัตริย์ และในเย็นวันนั้นเอง คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน นำโดยพล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ ก็ประกาศยึดอำนาจจากรัฐบาล ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช
คณะรัฐประหารชุดนี้ไม่ได้ใช้ชื่อว่า “คณะปฏิวัติ” เหมือนคณะรัฐประหารชุดก่อนๆ แต่ใช้ชื่อว่า “คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน” ในวันที่ยึดอำนาจก็ออกคำสั่งของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ฉบับที่ 3 ยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2517 โดยกำหนดให้องคมนตรียังคงดำรงตำแหน่งและปฏิบัติหน้าที่ต่อไป และเพียงครึ่งเดือนหลังจากนั้น ก็ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 11 โดยรัฐธรรมนูญจากคณะรัฐประหารฉบับนี้ ไม่ได้ใช้ชื่อ “ธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” เหมือนธรรมนูญการปกครอง 2502 และธรรมนูญการปกครอง 2515 แต่ใช้ชื่อเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับถาวร และก็ไม่ได้เติม (ชั่วคราว) ต่อท้ายชื่อด้วย
บทบัญญัติแรกๆ ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เคยอยู่ในหมวด 1 และหมวด 2 ของรัฐธรรมนูญฉบับถาวร ไม่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญจากคณะรัฐประหารสองฉบับก่อนหน้า แต่ข้อแตกต่างคือ การเขียนเหมือนรัฐธรรมนูญถาวรว่า ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข เป็นรัฐธรรมนูญจากคณะรัฐประหารฉบับแรกที่ไม่เหนียมอายที่จะเขียนไว้เช่นนี้
หลังคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินยึดอำนาจ ก็เชิญธานินทร์ กรัยวิเชียร มาเป็นนายกรัฐมนตรี ทว่าความสัมพันธ์ระหว่างฝั่งคณะรัฐประหารกับรัฐบาลที่นำโดยพลเรือนไม่ได้ราบรื่นนัก หนึ่งปีต่อมา 20 ตุลาคม 2520 พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่ ผู้นำรัฐประหารคนเดิม ก็เข้ายึดอำนาจจากรัฐบาลคนกลางที่เขาไปขอมาเอง โดยในครั้งนี้ใช้ชื่อว่า “คณะปฏิวัติ” เช่นเดียวกับจอมพลสฤษดิ์และจอมพลถนอม
ในวันที่รัฐประหาร คณะปฏิวัติออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 2 กำหนดให้รัฐธรรมนูญ 2519 สิ้นสุดลง องคมนตรี ยังคงดำรงตำแหน่งปฏิบัติหน้าที่ต่อไป 20 วันต่อมาประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 12 รูปแบบเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว บทบัญญัติน้อย กลับไปใช้แนวทางเหมือนธรรมนูญการปกครอง 2502 และธรรมนูญการปกครอง 2515 ไม่เขียนว่าประเทศไทยปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย
ธรรมนูญการปกครอง 2520 กำหนดให้มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 300 แต่ไม่เกิน 400 คน มาจากการแต่งตั้งโดยสภานโยบายแห่งชาติซึ่งก็คือคณะรัฐประหาร สภานิติบัญญัติแห่งชาติมีหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญ และทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติด้วย โดยต้องตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาทำหน้าที่ยกร่าง จะมีจำนวนเท่าใดและจะมี “คนนอก” ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติด้วยหรือไม่ ขึ้นอยู่มติของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญในการประชุมวันที่ 1 ธันวาคม 2520 จำนวน 35 คน ประกอบด้วยสมาชิก 25 คน และบุคคลภายนอก 10 คน
กรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นบุคคลภายนอก ประกอบด้วย
- กมล วรรณประภา
- กระมล ทองธรรมชาติ
- กระแสร์ ชนะวงศ์
- ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช
- จิตติ ติงศภัทิย์
- พล.อ.อ. ทวี จุลละทรัพย์
- บุญชนะ อัตถากร
- พล.ต. ประมาณ อดิเรกสาร
- สวัสดิ์ คำประกอบ
- ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช
หลังจัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จ คณะกรรมาธิการได้เสนอร่างเข้าสู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อพิจารณา 13 กรกฎาคม 2521 สภานิติบัญญัติแห่งชาติมีมติรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 276 เสียง ไม่เห็นด้วย 2 เสียง งดออกเสียง 2 เสียง ตั้งกรรมาธิการ 35 คนพิจารณารายมาตราวาระสอง และลงมติเห็นชอบในวาระสาม เมื่อ 18 ธันวาคม 2521 ด้วยคะแนนเสียงเห็นชอบ 330 เสียง ไม่เห็นชอบ 9 เสียง งดดอกเสียง 3 เสียง
สามวันหลังเห็นชอบในวาระสาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 ก็ประกาศเมื่อ 22 ธันวาคม 2521 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 13 มี 206 มาตรา บทบัญญัติในหมวด 1 บททั่วไป ห้ามาตรา และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ 16 มาตรา ในเชิงปริมาณบทบัญญัติทั้งสองหมวดน้อยกว่ารัฐธรรมนูญ 2517 ไม่มีบทบัญญัติเรื่องห้ามนิรโทษกรรมผู้ล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์หรือรัฐธรรมนูญ แต่ในเชิงเนื้อหากำหนดคล้ายรัฐธรรมนูญ 2517 แตกต่างในรูปแบบการเขียน กล่าวคือไม่ได้มีบทบัญญัติแยกในหมวด 2 ไว้เฉพาะที่เขียนว่าพระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี อำนาจตุลาการทางศาล แต่ไปเขียนรวบในหมวด 1 ทำให้จำนวนมาตราน้อยลง
รัฐธรรมนูญ 2521 มีผลใช้บังคับได้ 12 ปีเศษก็ถูกยกเลิกไปเพราะเหตุการณ์รัฐประหาร 23 กุมภาพันธ์ 2534 โดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) มีหัวหน้าคณะคือ พล.อ.สุนทร คงสมพงษ์ ผู้บัญชาการทหารสูงสุด เข้ายึดอำนาจจากรัฐบาลชาติชาย ชุณหะวัณ ออกประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 3 ให้รัฐธรรมนูญ 2521 สิ้นผลไป แต่องคมนตรียังคงดำรงตำแหน่งและปฏิบัติหน้าที่ต่อ หนึ่งสัปดาห์ต่อมา ก็ประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534
ธรรมนูญการปกครอง 2534 มีจุดร่วมเดียวกับธรรมนูญการปกครอง 2520 คือ กำหนดให้มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติจากการแต่งตั้งโดย รสช. เอง แต่จำนวนน้อยลง คือไม่น้อยกว่า 200 แต่ไม่เกิน 300 คน และให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ ล็อกจำนวนไว้ชัดเจนว่าไม่เกิน 20 คน เป็นคนนอกก็ได้
สภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดนี้ มีจำนวน 292 คน ในการประชุมวันที่ 4 เมษายน 2534 ลงมติตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ 20 คน ประกอบด้วย
- มีชัย ฤชุพันธุ์
- พล.ท. สมิง ไตลังคะ
- สมภพ โหตระกิตย์
- นันทกา สุประภาตะนันทน์
- วิษณุ เครืองาม
- ทักษพล เจียมวิจิตร
- เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรม
- โกเมน ภัทรภิรมย์
- ทินพันธุ์ นาคะตะ
- ประเสริฐ นาสกุล
- อรุณ ภาณพงศ์
- ไพศาล กุมาลย์วิสัย
- สวัสดิ์ คำประกอบ
- ชาตรี เมืองนาโพธิ์
- อดุล วิเชียรเจริญ
- ลิขิต ธีรเวคิน
- ยุวรัตน์ กมลเวชช
- สุวัจน์ ลิปตพัลลภ
- สุจิต บุญบงการ
- สมศักดิ์ ซูโค
ในการประชุมเมื่อ 26 สิงหาคม 2534 คณะกรรมาธิการได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยลงมติรับหลักการ เมื่อ 28 สิงหาคม 2534 ด้วยคะแนนเสียงเห็นด้วย 252 เสียง งดออกเสียง 2 เสียง ไร้เสียงไม่เห็นด้วย ตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาวาระสอง 25 คน ต่อมา ลงมติเห็นชอบวาระสามเมื่อ 7 ธันวาคม 2534 ด้วยคะแนนเสียงเห็นชอบ 262 เสียง ไม่เห็นชอบ 7 เสียง และงดออกเสียง 4 เสียง
สองวันต่อมา 9 ธันวาคม 2534 ก็ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 15 มี 223 มาตรา หมวด 1 มีห้ามาตรา ส่วนหมวด 2 มี 18 มาตรา เพิ่มขึ้นจากรัฐธรรมนูญ 2521 มาสองมาตรา
แง่เนื้อหา ในหมวด 1 มีความเปลี่ยนแปลงบ้าง กล่าวคือ บทบัญญัติเรื่องระบอบการปกครอง ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ หน้ามักเขียนว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” แต่รัฐธรรมนูญ 2534 ใช้ “คำเชื่อม” ร้อยรัดสองประโยคเข้าด้วยกัน เป็น “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ในรัฐธรรมนูญฉบับหลังจากนั้นมา ก็เขียนตาม
เนื้อหาหมวด 2 เปลี่ยนแปลงบางประเด็น จำนวนองคมนตรีรวมประธานองคมนตรี “เพิ่มขึ้น” เป็น ไม่เกิน 19 คน นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญชุดนี้ยัง “ตัดบทบาท” ของรัฐสภา ในการ “ให้ความเห็นชอบ” พระรัชทายาทที่พระมหากษัตริย์ตั้งไว้แล้วผู้ขึ้นครองราชย์เป็นพระมหากษัตริย์องค์ต่อไป รัฐสภามีหน้าที่ในเชิงพิธีการเท่านั้น ต่างจากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 รัฐธรรมนูญ 2489 รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 รัฐธรรมนูญ 2492 รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 รัฐธรรมนูญ 2511 รัฐธรรมนูญ 2517 และรัฐธรรมนูญ 2521 ที่ให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีบทบาทให้ความเห็นชอบพระรัชทายาทที่จะขึ้นครองราชย์ต่อไป อย่างไรก็ดี ตามรัฐธรรมนูญ 2534 รัฐสภามีบทบาทให้ความเห็นชอบผู้ที่จะสืบราชสันตติวงศ์ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งพระรัชทายาทเอาไว้ ในรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ มา ก็เขียนเรื่องนี้ตาม
2540-2560 : รธน. 2540 เพิ่ม “ประเพณีการปกครอง” รธน. 2560 หมวด 1-2 ถูกแก้หลังประชามติตาม “ข้อสังเกตพระราชทาน”
ช่วงระหว่างกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ 2534 ตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2534 สหพันธ์นิสิตนักศึกษาแห่งประเทศไทย (สนนท.) จัดการชุมนุมต่อต้านการร่างรัฐธรรมนูญวาระสาม เพราะรัฐธรรมนูญจะเปิดทางให้ “คนนอก” ที่ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้งเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีได้ พร้อมยืนยันข้อเรียกร้อง “นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง” – “รสช. ต้องหยุดสืบทอดอำนาจ” ต่อมา หลังรัฐธรรมนูญ 2534 ใช้ไปได้สามเดือน ผลการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อ 22 มีนาคม 2535 ออกมาว่าพรรคสามัคคีธรรมซึ่งถูกมองว่าเป็นพรรคนอมีนีของรสช. ครองเก้าอี้มากสุดในสภา ทว่ากลิ่นสืบทอดอำนาจยิ่งแรงขึ้นเมื่อณรงค์ วงศ์วรรณ หัวหน้าพรรคถูกทางการสหรัฐปฏิเสธการออกวีซ่า ด้วยข้อกล่าวหาว่าเขาพัวพันกับการค้ายาเสพติด จนทำให้พรรคสามัคคีธรรมต้องหันไปเสนอชื่อ พล.อ.สุจินดา คราประยูร หนึ่งใน รสช. ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี จนนำมาสู่การชุมนุมต่อต้านและเกิดเหตุการณ์ที่เจ้าหน้าที่รัฐใช้กำลังปราบปรามประชาชน เหตุการณ์ดังกล่าวถูกขนานนามว่า “พฤษภาทมิฬ”
ความสูญเสียที่เกิดขึ้นในเหตุการณ์พฤษภาทมิฬส่งผลให้เกิดข้อเรียกร้อง “การปฏิรูปการเมือง” โดยมี ร.ต.ฉลาด วรฉัตร ยืนหยัดอดอาหารเรียกร้องให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ทำให้ มารุต บุนนาค ประธานรัฐสภาในขณะนั้น มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย (คพป.) ทำหน้าที่ศึกษาค้นคว้าและเสนอแนะในการพัฒนาหรือปฏิรูปการเมืองการปกครองของประเทศไทย และมีหมุดหมายหนึ่งเป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
จนกระทั่งปี 2538 บรรหาร ศิลปอาชา หัวหน้าพรรคชาติไทยชนะการเลือกตั้งและเป็นนายกรัฐมนตรี จึงได้ตั้งคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง (คปก.) ขี้นมา และนำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 211 ได้สำเร็จ กลายเป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พุทธศักราช 2539 ตั้ง สสร. เพื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสนอต่อรัฐสภา โดยรัฐสภามีอำนาจพิจารณาให้ความเห็นชอบเท่านั้น ไม่สามารถแก้ไขเพิ่มเติม
สสร. ชุดนี้ มีจำนวน 99 คนมาจากกลุ่มบุคคลสองกลุ่ม
- สสร. จากตัวแทนแต่ละจังหวัด ที่มาจากการประกาศรับสมัครในแต่ละจังหวัด หากมีผู้รับสมัครเกินกว่า 10 คน ให้ลงคะแนนโดยคัดเลือกกันเองระหว่างผู้สมัครให้เหลือไม่เกิน 10 คนต่อจังหวัด แล้วจึงส่งไปให้รัฐสภาคัดเลือกให้เหลือจังหวัดละหนึ่งคน รวม 76 คน
- สสร. จากตัวแทนผู้เชี่ยวชาญ ฯลฯ โดยมาจากการคัดเลือกกันเองของสภาสถาบันอุดมศึกษาที่มีการมอบปริญญาในสาขานิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ หรือรัฐประศาสนศาสตร์ แล้วจึงส่งให้รัฐสภาเลือกคัดเลือกให้เหลือ 23 คน จะแบ่งสัดส่วนเป็น
- ผู้เชี่ยวชาญสาขากฎหมายมหาชนแปดคน
- ผู้เชี่ยวชาญสาขารัฐศาสตร์หรือรัฐประศาสนศาสตร์ จำนวนแปดคน
- ผู้มีประสบการณ์ด้านการเมือง การบริหารราชการแผ่นดิน หรือการร่างรัฐธรรมนูญ จำนวนเจ็ดคน
ในการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ เมี่อวันที่ 14 มกราคม 2540 สภาร่างรัฐธรรมนูญ ได้ลงมติตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาคณะหนึ่ง จำนวน 29 คน และคณะกรรมาธิการอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องอีกสี่ชุด หลังจากจัดทำร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ก็ส่งมาให้สภาร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาสามวาระ โดยรับร่างไว้พิจารณาในวาระหนึ่งเมื่อ 7 พฤษภาคม 2540 ด้วยคะแนนเสียง 89 เสียง งดออกเสียง 1 เสียง ไม่มีเสียงที่เห็นว่าไม่รับร่าง ตั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาในวาระสองจำนวน 33 คน และลงมติเห็นชอบในวาระสาม เมื่อ 15 สิงหาคม 2540 ด้วยคะแนนเสียงเห็นชอบ 92 เสียง ไร้เสียงไม่เห็นชอบ และงดออกเสียง 4 เสียง
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ประกาศใช้เมื่อ 11 ตุลาคม 2540 นับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 16 มี 336 มาตรา หมวด 1 มีเจ็ดมาตรา มากกว่ารัฐธรรมนูญ 2534 สองมาตรา เนื้อหาที่เพิ่มขึ้นมา บทบัญญัติให้นำ “ประเพณีการปกครอง” มาใช้เมื่อไม่มีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งเคยปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวจากคณะรัฐประหาร นอกจากนี้ยังรับรองความเสมอภาคเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ และขยายความเพิ่มคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ ส่วนบทบัญญัติในหมวด 2 มีจำนวน 18 มาตรา เท่ากันกับรัฐธรรมนูญ 2534
รัฐธรรมนูญ 2540 ใช้บังคับได้เกือบเก้าปี ก็ถูกยกเลิกไปจากการประหาร 19 กันยายน 2549 โดยคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข (คปค.) มีพล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน เป็นหัวหน้า ยึดอำนาจจากรัฐบาลพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร ออกประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ฉบับที่ 3 ให้รัฐธรรมนูญสิ้นสุดลง
12 วันต่อมา 1 ตุลาคม 2549 ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 รูปแบบการกำหนดชื่อ เหมือนรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 โดยรัฐธรรมนูญฉบับนี้คงบทบัญญัติที่มีเนื้อหาในหมวด 1 หมวด 2 บางเรื่องเอาไว้ ข้อแตกต่างจากรัฐธรรมนูญจากคณะรัฐประหารฉบับก่อนๆ คือ มีบทบัญญัติที่เขียนให้ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาคที่ชนชาวไทยเคยได้รับการคุ้มครอง ย่อมได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้
รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2549 กำหนดให้มีสมัชชาแห่งชาติ มาจากการแต่งตั้งจากคณะรัฐประหาร จำนวนไม่เกิน 2,000 คน เลือกกันเองจนเหลือ 200 คน และให้คณะรัฐประหาร เลือกเหลือ 100 คนเพื่อเป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญ ให้สภาร่างรัฐธรรมนูญตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมจำนวน 35 คน แบ่งเป็น 1) ผู้ทรงคุณวุฒิไม่ว่าจะเป็นคนนอกที่ไม่ได้เป็น สสร. หรือเป็น สสร. ก็ได้ จำนวน 25 คน และ 2) ผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่ได้เป็น สสร. แต่มาจากคำแนะนำของประธาน คมช. จำนวน 10 คน เมื่อจัดทำและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญเสร็จภายใน 180 วันแล้ว ให้ทำประชามติ
หลังคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเสร็จ ได้เสนอเข้าที่ประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาเมื่อ 11 มิถุนายน 2550 ต่อมา ที่ประชุมลงมติเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อ 6 กรกฎาคม 2550 ด้วยคะแนนเสียงเห็นชอบ 98 เสียง ไม่มีเสียงไม่เห็นชอบและงดออกเสียง โดยกำหนดวันประชามติเป็น 19 สิงหาคม 2550 ผลออกเสียงประชามติ ปรากฏผู้มาใช้สิทธิส่วนใหญ่ 14,727,306 คน (57.81%) เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ และ 10,747,441 คน (42.19%) ไม่เห็นชอบ เมื่อเสียงข้างมากเห็นชอบ ห้าวันต่อมา 24 สิงหาคม 2550 จึงได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550
รัฐธรรมนูญ 2550 มี 308 มาตรา บทบัญญัติในหมวด 1 เจ็ดมาตรา หมวด 2 จำนวน 18 มาตรา เนื้อหาที่เพิ่มเติมขึ้นมา ไม่เคยมีในหมวด 1 ของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ คือ กำหนดให้การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานรัฐต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม
หลังใช้บังคับไปได้หกปีกว่า รัฐธรรมนูญ 2550 ก็ถูกยกเลิกไปเพราะการรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 โดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เข้ายึดอำนาจจากรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ในตอนแรก คสช. ออกประกาศฉบับที่ 5/2557 กำหนดให้รัฐธรรมนูญ 2550 สิ้นสุดลงชั่วคราว ยกเว้น หมวด 2 พระมหากษัตริย์ สี่วันต่อมา 26 พฤษภาคม 2557 ออกประกาศ คสช. ฉบับที่ 11/2557 กำหนดให้รัฐธรรมนูญ 2550 สิ้นสุดลง ยกเว้นหมวด 2 พระมหากษัตริย์
หลังรัฐประหารผ่านพ้นไปสองเดือน ก็ประกาศใช้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 โดยรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับนี้ก็เป็นอีกหนึ่งฉบับที่เขียนว่า ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย นอกจากนี้ มาตรา 2 วรรคสอง ยังกำหนดยืนยันให้หมวด 2 ของรัฐธรรมนูญ 2550 มีผลใช้บังคับเป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญนี้ ลักษณะการเขียนเช่นนี้ไม่เคยมีในรัฐธรรมนูญจากคณะรัฐประหารฉบับก่อนๆ
รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 กำหนดให้มีคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ 36 คน มาจาก
- คสช. เลือกประธานกรรมาธิการ
- คสช. เสนอชื่อจำนวนห้าคน
- สภานิติบัญญัติแห่งชาติ เสนอชื่อจำนวนห้าคน
- คณะรัฐมนตรี เสนอชื่อจำนวนห้าคน
- สภาปฏิรูปแห่งชาติ เสนอชื่อจำนวน 20 คน
ขั้นตอนการร่างรัฐธรรมนูญ หลังคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจัดทำรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ ต้องส่งให้สภาปฏิรูปแห่งชาติพิจารณาโดยไม่สามารถแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อความในร่างรัฐธรรมนูญ หากเห็นชอบแล้ว จะต้องทำ “ประชามติ” ก่อนจากนั้นจึงนำไปสู่ระบวนการประกาศใช้ แต่หากสภาปฏิรูปไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญจนร่างรัฐธรรมนูญตกไป คสช. มีอำนาจตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 25 คนมาทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญได้อีกครั้งหนึ่ง
ทั้งนี้ เงื่อนไขเรื่องประชามติ และการให้อำนาจ คสช. ตั้งกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ถูกเพิ่มขึ้นมาในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2558 ประกาศใช้เมื่อ 15 กรกฎาคม 2558 และ คสช. จึงออกประกาศ ตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 25 คน โดยมีมีชัย ฤชุพันธุ์ ผู้เคยเป็นประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 2534 นำทัพ
การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญครั้งที่ 1 ไม่เพียงแต่แก้เรื่องประชามติร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่ยังแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติหมวด 2 ให้การถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ จะโปรดเกล้าฯ ให้ทำต่อพระรัชทายาทที่บรรลุนิติภาวะแล้ว หรือต่อผู้แทนพระองค์ก็ได้ เนื้อความทำนองนี้ ไม่เคยถูกเขียนในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ปรากฏในรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 เป็นครั้งแรก
ประชามติร่างรัฐธรรมนูญ จัดในวันที่ 7 สิงหาคม 2559 ซึ่งประกอบด้วยคำถามหลักว่าประชาชนจะให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่ และคำถามพ่วงเรื่องอำนาจสมาชิกวุฒิสภา (สว.) จากการแต่งตั้งเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) ผลประชามติ สำหรับคำถามแรก ประชาชน 16,820,402 คน (61.35%) เห็นด้วย อีก 10,598,037 คน (38.65%) ไม่เห็นด้วย
แม้ร่างรัฐธรรมนูญจะผ่านประชามติท่ามกลางบรรยากาศที่การรณรงค์ถูกปิดกั้น แต่รัฐธรรมนูญ 2560 ก็ยังไม่ได้ประกาศใช้หลังประชามติในทันที ผ่านไปร่วมสองเดือน ประเทศไทยก็ต้องเผชิญหน้ากับการผลัดเปลี่ยนรัชสมัย เมื่อรัชกาลที่ 9 เสด็จสวรรคตในวันที่ 13 ตุลาคม 2559 ทำให้ความเคลื่อนไหวทางการเมืองเงียบลง จนผ่านพ้นข้ามปี รัฐธรรมนูญก็ยังไม่ได้ประกาศใช้ และยังถูกแก้ไขหลังประชามติ ตาม “ข้อสังเกตพระราชทาน”
ไทยรัฐออนไลน์รายงานข่าวว่า เมื่อ 10 มกราคม 2560 พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา แถลงหลังจากการประชุม คสช.ว่า ทางสำนักพระราชวังได้ทำเรื่องมาปรึกษาเพื่อที่จะแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับผ่านประชามติในหมวดพระมหากษัตริย์ เพื่อให้เป็นไปตามพระราชอำนาจ ขณะที่สยามรัฐรายงานว่า มีการตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อดำเนินการยกร่างมาตราที่จะมีการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชามติให้เป็นไปตามข้อสังเกตพระราชทาน โดยที่จะแก้ไขมีทั้งหมดสามมาตรา คือ มาตรา 5 มาตรา 17 และมาตรา 182
ห้าวันหลังพล.อ.ประยุทธ์แถลง ก็มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พุทธศักราช 2560 โดยเพิ่มเติมความขึ้นมาว่า เมื่อนายกรัฐมนตรีนำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ หากมีกรณีที่พระมหากษัตริย์พระราชทานข้อสังเกตว่าสมควรแก้ไขเพิ่มเติมข้อความใดภายใน 90 วัน ให้นายกฯ ขอรับพระราชทานร่างคืนมาเพื่อดำเนินการแก้ไขเฉพาะประเด็นตามข้อสังเกตนั้นและประเด็นที่เกี่ยวเนื่อง จากนั้นจึงค่อยนำร่างขึ้นทูลเกล้าฯ อีกครั้ง หากพระมหากษัตริย์ทรงยับยั้ง (Veto) ให้ร่างรัฐธรรมนูญหรือร่างรัฐธรรมนูญที่แก้ไขเพิ่มเติมนั้นตกไป
นอกจากนี้ ยังมีการแก้ไขบทบัญญัติในหมวด 2 ว่าด้วยการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ หากพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะทรงตั้งบุคคลหนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้” ข้อความที่ขยายให้พระมหากษัตริย์ใช้ดุลยพินิจว่าจะตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้นั้น ไม่เคยมีในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ประกาศใช้ในวันจักรี 6 เมษายน 2560 มี 279 มาตรา หมวด 1 ห้ามาตรา น้อยกว่ารัฐธรรมนูญ 2550 สองมาตรา ส่วนหมวด 2 มี 19 มาตรา เพิ่มขึ้นมาจากรัฐธรรมนูญ 2550 หนึ่งมาตรา ความเปลี่ยนแปลงในแง่ปริมาณไม่ใช่สาระสำคัญนัก แต่ข้อสำคัญคือ “เนื้อหา” เมื่อเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญ 2560 กับร่างรัฐธรมนูญฉบับทำประชามติ 7 สิงหาคม 2559 พบว่าบทบัญญัติทั้งในหมวด 1 และหมวด 2 ถูก “แก้ไข”
สำหรับหมวด 1 ประเด็นแก้ไขคือ การอุดช่องว่างทางรัฐธรรมนูญด้วย “ประเพณีการปกครอง” ตัดวรรคสามถึงวรรคหกของร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชามติออก ความดังกล่าวที่ถูกตัดไป มีสาระสำคัญ คือ กรณีมีปัญหาที่จะต้องอุดช่องว่างด้วยประเพณีการปกครอง ให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญจัดให้มีการประชุมร่วมกันระหว่างประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และประธานองค์กรอิสระเพื่อวินิจฉัย และให้คำวินิจฉัยของที่เป็นประชุมเป็นที่สิ้นสุด และมีผลใช้กับรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐเปลี่ยนให้เหลือเพียงว่า เมื่อไม่มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญกล่าวให้วินิจฉัยไปตามประเพณีการปกครองอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เหมือนกับในรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550
ส่วนบทบัญญัติในหมวด 2 ถูกแก้ไขข้อความอยู่ห้ามาตรา ได้แก่ มาตรา 12 มาตรา 15 มาตรา 16 มาตรา 17 และมาตรา 19 ส่วนที่แก้ไขและส่งผลต่อเนื้อหาสำคัญ คือ มาตรา 16 เรื่องการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ โดยพระมหากษัตริย์จะตั้ง “หรือไม่ก็ได้” เหมือนในรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 แก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 4 ข้อแตกต่าง คือ กำหนดรูปแบบผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เป็นบุคคลเดียวหรือหลายคนก็ได้ ขณะที่รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 กำหนดไว้เป็นบุคคลเดียว
นอกจากนี้ มาตรา 17 ของรัฐธรรมนูญ 2560 มีข้อความเพิ่มใจความว่า ถ้าพระมหากษัตริย์ไม่ได้ทรงตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ หรือไม่อาจตั้งได้ แต่ต่อมาคณะองคมนตรีพิจารณาเห็นว่ามีความจำเป็นสมควรตั้ง และไม่อาจกราบบังคมทูลได้ทันกาล ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลเดียวหรือหลายคนตามลำดับที่ได้โปรดเกล้าฯ ไว้ก่อนแล้ว ให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ให้รัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธย โดยรัฐสภาไม่มีบทบาท “เห็นชอบ” แต่อย่างใด ทั้งๆ ที่ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชามติ ยังกำหนดให้คณะองคมนตรีเสนอต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ
เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า อาทิ รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญ 2560 ยิ่ง “ลดบทบาท” ของฝ่ายนิติบัญญัติในการให้ความเห็นชอบผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่คณะองคมนตรีเสนอชื่อมากรณีพระมหากษัตริย์ไม่อาจตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้
ตารางแสดงที่มารัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ
| ฉบับที่ | ชื่อ | ระยะเวลาที่ใช้บังคับ | ที่มา |
| 1 | พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 | 27 มิถุนายน ถึง 10 ธันวาคม 2475 | คณะราษฎรเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์เป็นประชาธิปไตย นำร่างขึ้นทูลเกล้าฯ ต่อรัชกาลที่ 7 เพื่อประกาศใช้ |
| 2 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 | 10 ธันวาคม 2475 ถึง 9 พฤษภาคม 2489 | สภาผู้แทนราษฎรชุดแรกตั้งคณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเก้าคน ยกร่างรัฐธรรมนูญและเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา |
| 3 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 | 9 พฤษภาคม 2489 ถึง 9 พฤศจิกายน 2490 | สภาผู้แทนราษฎรตั้งคณะกรรมาธิการศึกษา และจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ เสนอให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา |
| 4 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 | 9 พฤศจิกายน 2490 ถึง 23 มีนาคม 2492 | รัฐประหาร 8 พฤศจิกายน 2490 โดยมีหลวงกาจสงครามเป็นผู้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญ |
| 5 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 | 23 มีนาคม 2492 ถึง 29 พฤศจิกายน 2494 | รัฐสภาตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ 40 คน จัดทำร่างรัฐธรรมนูญและส่งให้รัฐสภาลงมติ |
| 6 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 | 8 มีนาคม 2495 ถึง 20 ตุลาคม 2501 | รัฐประหาร 29 พฤศจิกายน 2494 คณะบริหารประเทศชั่วคราวออกแถลงการณ์นำรัฐธรรมนูญฉบับที่สองกลับมาใช้ รัฐบาลเสนอร่างรัฐธรรมนูญไขเพิ่มเติมให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา |
| 7 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2502 | 28 มกราคม 2502 ถึง 20 มิถุนายน 2511 | รัฐประหาร 20 ตุลาคม 2501 ออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 3 ยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับที่หก สามเดือนต่อมาประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ |
| 8 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 | 20 มิถุนายน 2511 ถึง 17 พฤศจิกายน 2514 | สภาร่างรัฐธรรมนูญจากการแต่งตั้ง 240 คน จัดทำร่างรัฐธรรมนูญ และทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ |
| 9 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 | 15 ธันวาคม 2515 ถึง 7 ตุลาคม 2517 | รัฐประหาร 17 พฤศจิกายน 2514 ออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 3 ยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับที่แปด หนึ่งปีต่อมา ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ |
| 10 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 | 7 ตุลาคม 2517 ถึง 6 ตุลาคม 2519 | รัฐบาลตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 18 คนจัดทำร่างแล้วเสร็จและส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา |
| 11 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 | 22 ตุลาคม 2519 ถึง 20 ตุลาคม 2520 | รัฐประหาร 6 ตุลาคม 2519 ออกคำสั่งของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ฉบับที่ 3 ยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับที่ 10 16 วันต่อมาประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ |
| 12 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 | 9 พฤศจิกายน 2520 ถึง 22 ธันวาคม 2521 | รัฐประหาร 20 ตุลาคม 2520 ออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 2 ยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับที่ 11 20 วันต่อมาประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ |
| 13 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 | 22 ธันวาคม 2521 ถึง 23 กุมภาพันธ์ 2534 | สภานิติบัญญัติแห่งชาติตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ 35 คนมายกร่างรัฐธรรมนูญ และส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา |
| 14 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 | 1 มีนาคม 2534 ถึง 9 ธันวาคม 2534 | รัฐประหาร 23 กุมภาพันธ์ 2534 ออกประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 3 ยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับที่ 13 หนึ่งสัปดาห์ต่อมาประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ |
| 15 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 | 9 ธันวาคม 2534 ถึง 11 ตุลาคม 2540 | สภานิติบัญญัติแห่งชาติตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ 20 คนมายกร่างรัฐธรรมนูญ และส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณา |
| 16 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 | 11 ตุลาคม 2540 ถึง 19 กันยายน 2549 | รัฐสภาแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับที่ 15 ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ 99 คน มาจากตัวแทนจังหวัด 76 คนและผู้เชี่ยวชาญ 23 คน |
| 17 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 | 1 ตุลาคม 2549 ถึง 24 สิงหาคม 2550 | รัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ออกประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข (คปค.) ฉบับที่ 3 ยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับที่ 16 12 วันต่อมาประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ |
| 18 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 | 24 สิงหาคม 2550 ถึง 22 พฤษภาคม 2557 (ยกเว้นหมวด 2 พระมหากษัตริย์) | รัฐธรรมนูญฉบับที่ 17 กำหนดให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ 100 คน มาจากการเลือกกันเองในบรรดาสมัชชาแห่งชาติ และให้ประชาชนออกเสียงประชามติ |
| 19 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 | 22 กรกฎาคม 2557 ถึง 6 เมษายน 2560 | รัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 ออกประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 5/2557 ให้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 18 “สิ้นสุดลงชั่วคราว” จากนั้นออกประกาศฉบับที่ 11/2557 ให้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 18 “สิ้นสุดลง” ยกเว้นหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ผ่านไปสองเดือน ประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ |
| 20 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 | 6 เมษายน 2560 ถึงปัจจุบัน | คณะรักษาความสงบแห่งชาติ ตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ 25 คน มาจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ และทำเมื่อประชามติ 7 สิงหาคม 2559ร่างรัฐธรรมนูญ ถูกแก้ไขหลังประชามติ ตาม “ข้อสังเกตพระราชทาน” ก่อนประกาศใช้เมื่อ 6 เมษายน 2560 |
ตารางแสดงจำนวนบทบัญญัติในหมวด 1 และหมวด 2
| จำนวนบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญหมวด 1 และหมวด 2 | |||
| ฉบับที่ | ชื่อ | หมวด 1 บททั่วไป | หมวด 2 พระมหากษัตริย์ |
| 1 | พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 | 2 | 5 |
| 2 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 | 9 | |
| 3 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 | ||
| 4 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 | 18 (รวมบทบัญญัติในหมวด อภิรัฐมนตรี) | |
| 5 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 | 4 | 21 |
| 6 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 | 2 | |
| 7 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2502 | รัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร ไม่ได้แยกบทบัญญัติเป็นหมวดหมู่ | |
| 8 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 | 3 | 20 |
| 9 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 | รัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร ไม่ได้แยกบทบัญญัติเป็นหมวดหมู่ | |
| 10 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 | 6 | 20 |
| 11 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 | รัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร ไม่ได้แยกบทบัญญัติเป็นหมวดหมู่ | |
| 12 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 | ||
| 13 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 | 5 | 16 |
| 14 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 | รัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร ไม่ได้แยกบทบัญญัติเป็นหมวดหมู่ | |
| 15 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 | 5 | 18 |
| 16 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 | 7 | |
| 17 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 | รัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร ไม่ได้แยกบทบัญญัติเป็นหมวดหมู่ | |
| 18 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 | 7 | 18 |
| 19 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 | รัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร ไม่ได้แยกบทบัญญัติเป็นหมวดหมู่ | 18(*มาตรา 2 วรรคสอง กำหนดให้ บทบัญญัติของหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ของรัฐธรรมนูญฉบับที่ 18 ยังมีผลบังคับใช้เป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญนี้) |
| 20 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 | 5 | 19 |
หมวด 1 บททั่วไป : หลักการคุณค่าพื้นฐานของประเทศ
พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 เขียนให้อำนาจสูงสุดเป็นของราษฎรไว้ในบทบัญญัติแรก ภายใต้หมวด 1 ข้อความทั่วไป สะท้อนให้เห็นถึงการออกแบบโครงสร้างของรัฐธรรมนูญที่นำเรื่อง “คุณค่าพื้นฐาน” มาจัดตำแหน่งแห่งที่ไว้ในตอนต้นของรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ก็เดินรอยตามโดยให้หมวด 1 เป็นหมวด บททั่วไป มาอย่างต่อเนื่อง แม้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวหลังการรัฐประหาร ที่มีไม่กี่มาตราและไม่ได้แบ่งหมวดหมู่ ก็ยังคงนำเรื่องที่เคยมีในหมวด 1 มาเขียนไว้ ได้แก่ บทบัญญัติเรื่องอำนาจธิปไตย หลักความเป็นรัฐเดี่ยวแบ่งแยกไม่ได้ รัฐธรรมนูญทั้ง 20 ฉบับล้วนแต่มีบทบัญญัติเรื่องอำนาจอธิปไตย และ 19 ฉบับ มีบทบัญญัติที่เขียนรูปแบบของรัฐว่าประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว แบ่งแยกไม่ได้
หมวด 1 บททั่วไป ไม่ได้มีเพียงแต่มาตราที่เกี่ยวกับการกำหนดรูปแบบของรัฐ ระบอบการปกครอง อำนาจอธิปไตยและองค์กรผู้ใช้อำนาจเท่านั้น แต่ยังมีหลักการที่สัมพันธ์กับประชาชนในรัฐธรรมนูญอย่างหลักความเสมอภาคอีกด้วย
บทบัญญัติในหมวด 1 ถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงมาตลอดในรัฐธรรมนูญทั้ง 20 ฉบับ รวมทั้งการแก้ไขถ้อยคำเพียงเล็กน้อยแต่ก็ส่งผลต่อนัยการตีความที่แตกต่างกัน หรือแก้ไขเชิงเนื้อหาสาระสำคัญ เช่น รัฐธรรมนูญ 2540 ขยายความหลักความเสมอภาคให้กว้างขึ้น กำหนดรับรองความเสมอภาคทางเพศ และเพิ่มบทบัญญัติ คุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ
นอกจากนี้หลักการที่เป็น “คุณค่าพื้นฐาน” ในรัฐธรรมนูญหมวด 1 แต่ละฉบับ ก็แตกต่างออกไป ขึ้นอยู่กับผู้ร่างและปัจจัยทางการเมืองในขณะนั้น รัฐธรรมนูญบางฉบับเขียนหลักการที่ไม่มีในฉบับอื่นๆ เช่น รัฐธรรมนูญ 2517 กำหนดห้ามนิรโทษกรรมผู้กระทำการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์หรือรัฐธรรมนูญ บางฉบับก็ขยับบทบัญญัติในเคยอยู่ในหมวดอื่นๆ มาไว้ในหมวด 1 อาทิ หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ จากที่เคยอยู่ในหมวดบทสุดท้ายเริ่มมาอยู่ในหมวด 1 ครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2517
ตารางแสดงภาพรวม รัฐธรรมนูญ หมวด 1 บททั่วไป เขียนเรื่องอะไรบ้าง
| ฉบับที่ | รัฐธรรมนูญ หมวด 1 บททั่วไป เขียนเรื่องอะไรบ้าง หมายเหตุ : เครื่องหมาย * หน้าเลขฉบับที่ หมายถึง รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวรัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร ไม่ได้แยกบทบัญญัติเป็นหมวดหมู่ กรณีเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร นับโดยอิงว่าบทบัญญัตินั้นเคยอยู่ในหมวด 1 ของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า/ต่อมาถูกจัดให้อยู่ในหมวด 1 ของรัฐธรรมนูญฉบับถัดมา | ||||||
| อำนาจอธิปไตย | รัฐเดี่ยว | ระบอบการปกครองประชาธิปไตย | หลักความเสมอภาค | หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ | ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยฯ | อี่นๆ | |
| 1 | / | x | x | x | x | x | x |
| 2 | / | / | เขียนในหมวด บทสุดท้าย | ||||
| 3 | |||||||
| 4 | |||||||
| 5 | / | เขียนในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย | สัญชาติ | ||||
| 6 | x | / | x | ||||
| *7 | x | x | |||||
| 8 | / | เขียนในหมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย | เขียนในหมวด บทสุดท้าย | ||||
| *9 | x | x | x | ||||
| 10 | / | / | / | ห้ามนิรโทษกรรมผู้กระทำการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์หรือรัฐธรรมนูญ | |||
| *11 | x | x | x | ||||
| *12 | x | x | / | ||||
| 13 | / | / | / | x | |||
| *14 | x | x | x | / | |||
| 15 | / | / | / | x | |||
| 16 | / | ๐ คุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ | |||||
| *17 | x | x | x | ||||
| 18 | / | / | ๐ การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานรัฐต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม ๐ คุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาค | ||||
| *19 | x | x | |||||
| 20 | / | ๐ การปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานรัฐต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม ๐ คุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาค | |||||
อำนาจอธิปไตย “เป็นของ” – “มาจาก” ปวงชนชาวไทย
บทบัญญัติว่าด้วยอำนาจอธิปไตย อันเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศนั้นถูกจัดตำแหน่งแห่งที่เป็นบทบัญญัติลำดับต้นๆ ในรัฐธรรมนูญ โดยในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 ยังไม่ได้ใช้คำว่า “อำนาจอธิปไตย” เพื่อสื่อถึง Sovereignty แต่เขียนอย่างตรงตัวว่า อำนาจสูงสุด ส่วนคำว่า อำนาจอธิปไตย เริ่มใช้เป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 โดยคำว่า อธิปไตย เป็นคำยืมจากภาษาบาลีว่า อธิปเตยฺย หมายความว่า ความเป็นใหญ่ยิ่ง เมื่อนำมาสมาสกับคำว่า อำนาจ จึงหมายถึง อำนาจสูงสุด
รัฐธรรมนูญไทยทั้ง 20 ฉบับไม่ว่าจะเป็นฉบับถาวรหรือฉบับชั่วคราว ต่างมีบทบัญญัติที่วางหลักอำนาจอธิปไตยไว้ ข้อแตกต่างที่ปรากฏในบทบัญญัติรับรองอำนาจอธิปไตย มีสองส่วนหลักๆ คือ
1) บางฉบับเขียนว่าอำนาจอธิปไตย “เป็นของ” ปวงชน บางฉบับเขียนว่าอำนาจอธิปไตย “มาจาก” ปวงชน
2) ผู้ใช้อำนาจอธิปไตย รัฐธรรมนูญ 12 ฉบับ เขียนใจความว่า “…พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” และไปเขียนขยายความเพิ่มเติมแยกอีกมาตรา หรือแยกไปในหมวด 2 ให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา ใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และใช้อำนาจตุลาการทางศาล ขณะที่อีกเก้าฉบับจะเขียนรวบไว้ในมาตราเดียว ระบุว่า “…พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” อีกหนึ่งฉบับ คือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 เขียนแตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับอื่น ระบุผู้ใช้อำนาจสูงสุดแทนประชาชนไว้ในหมวด 1 มาตรา 2
| รูปแบบการเขียนบทบัญญัติว่าด้วยอำนาจอธิปไตย ตามรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ | |||
| ฉบับที่ | ชื่อ | อำนาจอธิปไตย | องค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย |
| 1 | พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 | “เป็นของ” ราษฎร | เขียนไว้ในหมวด บททั่วไป |
| 2 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 | “มาจาก” ปวงชนสยาม/ชาวไทย | เขียนไว้ในหมวด 1 พระมหากษัตริย์ |
| 3 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 | ||
| 4 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 | ||
| 5 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 | เขียนไว้ในหมวด 2 พระมหากษัตริย์ | |
| 6 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 | เขียนไว้ในหมวด 1 พระมหากษัตริย์ | |
| 7 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2502 | เขียนแยกอีกมาตรา | |
| 8 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 | เขียนไว้ในหมวด 2 พระมหากษัตริย์ | |
| 9 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 | เขียนแยกอีกมาตรา | |
| 10 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 | “เป็นของ” ปวงชนชาวไทย | เขียนไว้ในหมวด 2 พระมหากษัตริย์ |
| 11 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 | “มาจาก” ปวงชนชาวไทย | เขียนแยกอีกมาตรา |
| 12 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 | ||
| 13 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 | เขียนต่อท้ายบทบัญญัติเรื่องอำนาจอธิปไตยในมาตราเดียวกัน | |
| 14 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 | เขียนแยกอีกมาตรา | |
| 15 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 | เขียนต่อท้ายบทบัญญัติเรื่องอำนาจอธิปไตยในมาตราเดียวกัน | |
| 16 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 | “เป็นของ” ปวงชนชาวไทย | |
| 17 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 | ||
| 18 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 | ||
| 19 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 | ||
| 20 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 | ||
รัฐธรรมนูญเจ็ดฉบับ เขียนอำนาจอธิปไตย “เป็นของ” ปวงชน
ปรีดี พนมยงค์ หนึ่งในคณะราษฎรสายพลเรือนซึ่งเป็นผู้ยกร่างปฐมรัฐธรรมนูญ วางตำแหน่งให้บทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยอยู่ในหมวด 1 บททั่วไป โดยมาตรา 1 กล่าวถึงอำนาจอธิปไตย และในมาตรา 2 ระบุถึงผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแทนประชาชน ซึ่งประกอบไปด้วย 1) กษัตริย์ซึ่งเป็นประมุขของรัฐ 2) ฝ่ายนิติบัญญัติ 3) ฝ่ายบริหาร และ 4) ฝ่ายตุลาการ
มาตรา 1 อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย
มาตรา 2 ให้มีบุคคลและคณะบุคคลดั่งจะกล่าวต่อไปนี้เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎรตามที่จะได้กล่าวต่อไปในธรรมนูญนี้ คือ
1 กษัตริย์
2 สภาผู้แทนราษฎร
3 คณะกรรมการราษฎร
4 ศาล
หลังพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 สิ้นผลไป รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 จัดตำแหน่งแห่งที่บทบัญญัติว่าด้วยอำนาจอธิปไตยไว้ในหมวด บททั่วไป มาตรา 2 แต่เปลี่ยนถ้อยคำเป็นอำนาจอธิปไตยย่อม “มาจาก” ปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มาอีก 12 ฉบับ เดินรอยตามรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 กล่าวคือ ใช้คำว่า อำนาจอธิปไตย “มาจาก” ประชาชน
นอกจากปฐมรัฐธรรมนูญ มีรัฐธรรมนูญอีกหกฉบับที่เขียนว่า อำนาจอธิปไตย “เป็นของ” ประชาชน คือ รัฐธรรมนูญ 2517 และรัฐธรรมนูญ 2540 จนถึงรัฐธรรมนูญ 2560 โดยยังคงจัดตำแหน่งแห่งที่ของบทบัญญัติดังกล่าวไว้เป็นมาตราต้นๆ ของรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ 2517 กลับมาใช้คำว่า อำนาจอธิปไตย “เป็นของ” ประชาชน เพราะในขั้นตอนการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ ในการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ 12 วันที่ 8 มีนาคม 2517 กระมล ทองธรรมชาติ อภิปรายใจความว่า การใช้คำว่า อำนาจอธิปไตย “มาจาก” ปวงชนชาวไทยนั้น ประชาชนจะไม่รู้ว่าเขาเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ควรบอกให้ชัดไปเลยว่าเขาเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย จะได้หวงแหนว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นตราประทับความเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยของประชาชน
อย่างไรก็ดี เมื่อร่างรัฐธรรมนูญผ่านการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการมาแล้ว เมื่อเข้าสู่การพิจารณาลงมติรายมาตราวาระสองเมื่อ 15 สิงหาคม 2517 ก็ยังคงใช้คำว่า อำนาจอธิปไตย “มาจาก” ปวงชนชาวไทย โดยปรีดี เกษมทรัพย์ หนึ่งในกรรมาธิการ แจงว่า เหตุที่ใช้คำว่า “มาจาก” ไม่รับคำว่า “เป็นของ” ตามที่มี สนช. บางรายเสนอแปรญัตติ เพราะคำว่า “เป็นของ” สะท้อนถึงศัพท์ทางกฎหมายแพ่งอันเป็นกฎหมายเอกชน ในเรื่องกรรมสิทธิ์ ความเป็นเจ้าของ (Ownership) ซึ่งสิ่งจะเป็นของใครได้นั้น หมายความว่า เป็นของที่สถานะต่ำกว่าบุคคล อาจถูกนำไปทำลายได้ ปรีดี เกษมทรัพย์เห็นว่า หากใช้คำว่า เป็นของ ก็อาจจะถูกแย่งชิงเอาไปได้เช่นกัน ใครปฏิวัติขึ้นมาก็เอาอำนาจอธิปไตยนั้นไปใช้แทนประชาชนได้
ส่วนคำว่า “มาจาก” นั้น ปรีดี เกษมทรัพย์ อธิบายว่า คำดังกล่าวเป็นศัพท์ทางปรัชญามาจากคำว่า Emanate แปลว่า หลั่งไหลออกมา ปรีดีเปรียบเทียบว่า อำนาจนิติบัญญัตินั้นเปรียบเสมือนก๊อกน้ำประปา การใช้อำนาจนั้นเสมือนน้ำที่หลั่งไหลออกมาจากก๊อก หากอำนาจนั้นมาจากทางอื่น ก็ไม่ใช่อธิปไตยที่ถูกต้อง อำนาจนั้นไม่มีความชอบธรรม จึงเห็นว่าใช้คำว่า “มาจาก” จะเป็นคำที่ดีกว่า
ท้ายที่สุด ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ขอมติที่ประชุม โดยเสียงข้างมากเลือกให้ระบุว่า “เป็นของ” ด้วยคะแนนเสียง 109 เสียงขณะที่ผู้ที่เห็นด้วยให้ระบุว่า “มาจาก” มี 36 เสียง
ส่วนในรัฐธรรมนูญ 2540 นั้น กลับมาใช้คำว่าอำนาจอธิปไตย “เป็นของ” ปวงชน หลังรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าใช้คำว่า “มาจาก” เพราะในระหว่างกระบวนการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในวาระสอง ศ.อมร รักษาสัตย์ สสร. ประเภทผู้เชี่ยวชาญสาขารัฐศาสตร์ ขอสงวนคำแปรญัตติไว้ ให้ใช้คำว่า “เป็นของ” โดยอมรยกตัวอย่างว่า รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสก็ใช้คำว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของ (Belong) ประชาชน
เสรี สุวรรณภานนท์ สสร. กรุงเทพมหานคร ก็เป็นหนึ่งในผู้ที่เห็นว่าควรใช้คำว่า “เป็นของ” โดยเสรีเปรียบเทียบกับหลักกรรมสิทธิ์ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่า ความเป็นเจ้าของในทรัพย์สินสิ่งนั้นย่อมสามารถใช้สอยทรัพย์สินได้ ขัดขวางไม่ให้บุคคลอื่นมายุ่งเกี่ยวกับทรัพย์สินได้ เสรีเห็นว่าหากเขียนให้อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน บุคคลที่เกี่ยวของ ไม่ว่าจะเป็น สส. สว. ตัวแทนประชาชน ก็จะคำนึงถึงว่าบุคคลดังกล่าวเลือกเขาเข้ามา
ท้ายที่สุด ในกระบวนการพิจารณาบทบัญญัติดังกล่าวในวาระสอง ข้อเสนอให้เขียนว่าอำนาจอธิปไตย “เป็นของ” ปวงชนชนะไปเนื่องจากได้เสียงข้างมาก
รัฐธรรมนูญ 13 ฉบับ เขียนอำนาจอธิปไตย “มาจาก” ปวงชน
แม้ว่าจะเดินรอยตามพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 โดยวางให้บทบัญญัติเรื่องอำนาจอธิปไตยอยู่ในมาตราต้นๆ ของรัฐธรรมนูญ แต่รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เปลี่ยนคำว่าอำนาจอธิปไตย “เป็นของ” ราษฎร มาเป็น อำนาจอธิปไตยย่อม “มาจาก” ปวงชนชาวสยาม
มาตรา 2 อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ อธิบายในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 25 พฤศจิกายน 2475 ว่า “…อำนาจอธิปไตย ซึ่งภาษาอังกฤษเรียกว่า Sovereignty คืออำนาจสูงสุดในทางนิติบัญญัติ ทางบริหารและทางตุลาการนั้นมาจากปวงชน มิใช่มาจากบุคคลใดบุคคลหนึ่ง มาจากชาติคือราษฎรรวมกัน แต่อำนาจนี้ราษฎรรวมกันทุกคนจะต่างคนต่างใช้ไม่ได้ เราเอาอำนาจนั้นมารวมกันเป็นอันหนึ่ง แล้วพระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้น แม้พระมหากษัตริย์ทรงใช้ก็จริง แต่ว่าท่านมิได้ทรงใช้ตามพระทัย ทรงใช้ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ”
รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ยังขยายความเรื่องการใช้อำนาจอธิปไตยเพิ่มเติมไว้ในหมวด 1 พระมหากษัตริย์ ผ่านบทบัญญัติสามมาตรา ได้แก่
มาตรา 6 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติโดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎร
มาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี
มาตรา 8 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาลที่ได้ตั้งขึ้นตามกฎหมาย
รัฐธรรมนูญอีก 12 ฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2489 ไล่ไปจนถึงธรรมนูญการปกครอง 2515 และรัฐธรรมนูญ 2519 ถึงรัฐธรรมนูญ 2534 เดินตาม แต่เปลี่ยนจากคำว่าปวงชนชาวสยาม เป็นปวงชนชาวไทย และมีข้อแตกต่างในรายละเอียดอื่นๆ เช่น
ธรรมนูญการปกครอง 2502 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราว เขียนเพียงสั้นๆ ในมาตรา 1 ว่า “อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย” โดยไม่มีประโยคขยายความต่อว่า พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ส่วนองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย ระบุในมาตรา 5 ว่า
มาตรา 5 พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชบัญญัติใช้บังคับโดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา
คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจบริหารและศาลใช้อำนาจตุลาการ ทั้งนี้ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์
ด้านรัฐธรรมนูญ 2521 และรัฐธรรมนูญ 2534 แม้จะเขียนว่า อำนาจอธิปไตย “มาจาก” ปวงชนชาวไทย แต่ก็ระบุองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยรวบไปในมาตราเดียว ต่อท้ายว่า “…พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรีและศาลตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” ไม่ได้เขียนแยกมาตราหรือแยกหมวดเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ
แม้ว่าในทางปฏิบัติยังไม่เห็นรูปธรรมว่า การเขียนรัฐธรรมนูญให้อำนาจอธิปไตย “เป็นของ” หรือ “มาจาก” ปวงชนชาวไทยจะก่อให้เกิดการบังคับใช้หรือตีความกฎหมายที่ส่งผลแตกต่างกันอย่างไรบ้าง ข้อถกเถียงประเด็นนี้ในระยะหลายสิบปีที่ผ่านมาจึงเป็นข้อถกเถียงในทางหลักการและปรัชญาที่จะมองอำนาจอธิปไตยและอำนาจของประชาชน แต่การที่ลักษณะการเขียนรัฐธรรมนูญ “กลับไปกลับมา” ก็แสดงให้เห็นถึงหลักการและการให้คุณค่าที่เปลี่ยนแปลงได้ตามยุคสมัยและสถานการณ์ทางสังคมการเมืองขณะนั้น รวมถึงความคิดความเชื่อส่วนตัวของผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญด้วย
| ตารางแสดงบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยในรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ | ||
| ฉบับที่ | อำนาจอธิปไตย | ผู้ใช้อำนาจอธิปไตย |
| 1 | [หมวด 1 ข้อความทั่วไป] มาตรา 1 อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย | [หมวด 1 ข้อความทั่วไป] มาตรา 2 ให้มีบุคคลและคณะบุคคลดั่งจะกล่าวต่อไปนี้เป็นผู้ใช้อำนาจแทนราษฎรตามที่จะได้กล่าวต่อไปในธรรมนูญนี้ คือ 1 กษัตริย์ 2 สภาผู้แทนราษฎร 3 คณะกรรมการราษฎร 4 ศาล |
| 2 | [หมวด บททั่วไป] มาตรา 2 อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวสยาม พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | [หมวด 1 พระมหากษัตริย์] มาตรา 6 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติโดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎรมาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรีมาตรา 8 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาลที่ได้ตั้งขึ้นตามกฎหมาย |
| 3 | [หมวด บททั่วไป] มาตรา 2 อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | [หมวด 1 พระมหากษัตริย์] มาตรา 6 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภามาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรีมาตรา 8 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล |
| 4 | [หมวด 1 พระมหากษัตริย์] มาตรา 6 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา และทรงประกาศแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภามาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารราชการแผ่นดินทางคณะรัฐมนตรี และทรงประกาศแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีมาตรา 8 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล | |
| 5 | [หมวด 1 บททั่วไป] มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ | [หมวด 2 พระมหากษัตริย์] มาตรา 8 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภามาตรา 9 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรีมาตรา 10 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล |
| 6 | [หมวด บททั่วไป] มาตรา 2 อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | [หมวด 1 พระมหากษัตริย์] มาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติโดยคำแนะนำและยินยอมของสภาผู้แทนราษฎรมาตรา 8 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรีมาตรา 9 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาลที่ได้ตั้งขึ้นตามกฎหมาย |
| 7 | มาตรา 1 อำนาจอธิปไตยย่อมมาจากปวงชนชาวไทย | มาตรา 5 พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชบัญญัติใช้บังคับโดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภาคณะรัฐมนตรีใช้อำนาจบริหารและศาลใช้อำนาจตุลาการ ทั้งนี้ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ |
| 8 | [หมวด 1 บททั่วไป] มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | [หมวด 2 พระมหากษัตริย์] มาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภามาตรา 8 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรีมาตรา 9 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล |
| 9 | มาตรา 2 อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้ | มาตรา 3 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทรงอำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล |
| 10 | [หมวด 1 บททั่วไป] มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | [หมวด 2 พระมหากษัตริย์] มาตรา 10 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภามาตรา 11 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรีมาตรา 12 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล |
| 11 | มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ | มาตรา 7 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ทรงอำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล |
| 12 | มาตรา 2 อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้ | มาตรา 3 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทรงอำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล |
| 13 | มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | |
| 14 | มาตรา 2 อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นแต่โดยบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้ | มาตรา 3 พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ทรงอำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และทรงใช้อำนาจตุลาการทางศาล |
| 15 | มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | |
| 16 | มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | |
| 17 | มาตรา 2 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | |
| 18 | มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | |
| 19 | มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ | |
| 20 | มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ | |
รูปแบบของรัฐ : ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว แบ่งแยกไม่ได้
การใช้อำนาจอธิปไตยในแต่ละประเทศ อาจแตกต่างกันออกไปขึ้นอยู่กับรูปแบบของรัฐ โดยมีสองรูปแบบหลักๆ ได้แก่ 1) รัฐเดี่ยว มีศูนย์กลางการเมืองการปกครองภายใต้รัฐบาลและฝ่ายนิติบัญญัติเดียวกัน และ 2) รัฐรวม ซึ่งเกิดจากรัฐสองรัฐขึ้นไปเข้ามาผนวกรวมกันเป็นประเทศเดียว มีรัฐบาลกลางและรัฐบาลในระดับมลรัฐแยกจากกัน เช่น สหรัฐอเมริกา มาเลเซีย
สำหรับประเทศไทย รัฐธรรมนูญทั้ง 19 ฉบับ ยกเว้นฉบับแรก เขียนรูปแบบของรัฐว่าประเทศไทยเป็น “รัฐเดี่ยว” โดยในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 บัญญัติไว้ในมาตรา 1 วรรคแรก ว่า
มาตรา 1 สยามประเทศเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้
ประชาชนชาวสยามไม่ว่าเหล่ากำเนิดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน
เหตุผลเบื้องหลังของการเขียนมาตรา 1 ไว้เช่นนี้ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ แถลงในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน 2475 ใจความว่า แม้ว่าประเทศไทยจะเป็นรัฐเดี่ยวอยู่แล้ว แต่ที่ต้องเขียนแบบนี้เพราะอยากจะลบล้างความรู้สึกแบ่งแยกชนชาติของประชาชน ที่ทำให้เป็นการแบ่งพวกเขาพวกเรา ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่พึงปรารถนา เราควรต้องเป็นชาติหนึ่งชาติเดียวกัน อนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจึงเขียนบทบัญญัตินี้ไว้เป็นมาตราแรกของรัฐธรรมนูญ
นอกจากนี้ ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ 2492 ยังปรากฏถึงเจตนารมณ์ผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่สะท้อนว่าประสงค์กำหนดให้ประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 13 วันที่ 14 มกราคม 2492 ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช กล่าวชี้แจงในที่ประชุมถึงบทบัญญัติมาตรา 1 ว่า บทบัญญัตินี้มุ่งหมายถึงให้เมืองไทยสามัคคีกลมเกลียวเป็นอันหนึ่งอันเดียว จะแยกเป็นรัฐต่างๆ เหมือนอย่างกรณีของสหรัฐอเมริกาที่มีอำนาจอธิปไตยแยกกันไม่ได้
รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญถาวรหรือชั่วคราว ต่างกำหนดบทบัญญัติดังกล่าวเอาไว้ในมาตรา 1 หรือมาตรา 1 วรรคแรก โดยเขียนข้อความใจความเดียวกันแต่เปลี่ยนชื่อประเทศจากสยามประเทศเป็นประเทศไทย รูปแบบการเขียนแล้วโดยทั่วไปมักเขียนเหมือนกัน ยกเว้นธรรมนูญการปกครอง 2502 ที่เขียนบทบัญญัติดังกล่าวไว้ในมาตรา 2 และเติมสถานะของพระมหากษัตริย์ต่อท้าย
มาตรา 2 ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้ พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข และดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย
ระบอบการปกครองประชาธิปไตย
ในรัฐธรรมนูญสี่ฉบับแรก ไม่ได้นิยามระบอบการปกครองไว้ในหมวด บททั่วไปโดยตรง เมื่อดูรัฐธรรมนูญต่างประเทศ บางประเทศระบุถึงระบอบการปกครองไว้โดยตรง เช่น รัฐธรรมนูญเยอรมัน ค.ศ. 1949 (พ.ศ. 2492) กำหนดในมาตรา 20 (1) ว่า สหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีเป็นรัฐประชาธิปไตยและสหพันธรัฐสังคม และบางประเทศแม้ไม่ได้ระบุตรงตัวว่าปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย แต่บทบัญญัติที่พูดถึงอำนาจอธิปไตย ก็สะท้อนให้เห็นว่าประเทศนั้นมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย ดังเช่นรัฐธรรมนูญสาธารณรัฐที่ห้าของฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 (พ.ศ. 2501) ระบุในมาตรา 3 (1) ว่า อำนาจอธิปไตยแห่งชาติเป็นของปวงชน โดยใช้อำนาจอธิปไตยทางผู้แทน และโดยการออกเสียงประชามติ ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวย่อมสะท้อนให้เห็นถึงระบอบการปกครองของฝรั่งเศสว่าเป็นประชาธิปไตย เพราะผู้ทรงอำนาจสูงสุดคือประชาชน
รัฐธรรมนูญไทยสี่ฉบับแรก กำหนดแนวทางคล้ายรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส กล่าวคือ ไม่ได้ระบุโดยตรงว่าประเทศไทยมีการปกครองระบอบใด แต่เขียนรับรองเรื่องอำนาจอธิปไตยซึ่งเห็นได้ว่าผู้ทรงอำนาจสูงสุดคือประชาชน อย่างไรก็ดี นับแต่รัฐธรรมนูญ 2492เป็นต้นมา ก็เริ่มมีบทบัญญัติที่ระบุถึงระบอบการปกครอง และระบุตอนท้ายอยู่เสมอว่าประมุข คือ พระมหากษัตริย์
รัฐธรรมนูญ 2492
มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข
จากจำนวนรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ มี 10 ฉบับที่มีบทบัญญัติดังกล่าว แบ่งเป็นรัฐธรรมนูญถาวรแปดฉบับ และรัฐธรรมนูญชั่วคราวจากคณะรัฐประหารสองฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2519 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 ส่วนรัฐธรรมนูญจากคณะรัฐประหารที่เหลือ จะ “ไม่เขียน” ไว้ในรัฐธรรมนูญว่าประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย แต่ยังคงเขียนว่าพระมหากษัตริย์เป็นประมุขแทรกซึมอยู่ในบทบัญญัติอื่นๆ
บทบัญญัติ มาตรา 2 ระบอบการปกครอง มีความเปลี่ยนแปลงอยู่บ้างหนึ่งจุดในแง่ของรูปแบบการเขียน ในรัฐธรรมนูญ 2492 จนถึงรัฐธรรมนูญ 2521 ใช้วรรคตอนคั่นกลางระหว่างประโยคที่บรรยายถึงระบอบการปกครองและประมุขของรัฐ ทว่า ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2534 และหลังจากนั้น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญใช้ “คำเชื่อม” ร้อยรัดสองประโยคเข้าด้วยกัน
มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
เมื่อย้อนดูประวัติศาสตร์การร่างรัฐธรรมนูญ 2534 เมื่อคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญจัดทำมาเพื่อเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ไม่ได้เขียนแบบนี้ไว้แต่แรก แต่เขียนเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าว่า “ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข” ทว่า ในคำปรารภของรัฐธรรมนูญ ความตอนหนึ่งเขียนว่า “…อีกทั้งได้ยึดถือเจตนารมณ์และศรัทธาของประชาชนไทยในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ที่ได้มีสืบทอดตลอดมาจนถึงปัจจุบัน” ในการพิจารณาวาระหนึ่ง รุ่งธรรม ลัดพลี สนช. ทักท้วงว่า คำว่า “อัน” ในมาตรา 2 นั้นตกไปหรือไม่ เพราะในคำปรารภของรัฐธรรมนูญมีคำเชื่อมนั้นไว้ โดยรุ่งธรรมเห็นว่าควรใช้ข้อความให้เหมือนกัน เมื่อร่างรัฐธรรมผ่านวาระหนึ่งและคณะกรรมาธิการที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติตั้งขึ้นเพื่อพิจารณารายมาตราจึงเติมคำเชื่อมดังกล่าวเข้าไป
| ฉบับที่ | ชื่อ | ระบอบการปกครอง |
| 1 | พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 | x |
| 2 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 | |
| 3 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 | |
| 4 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 | |
| 5 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 | มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข |
| 6 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 | x |
| 7 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2502 | |
| 8 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 | มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข |
| 9 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 | x |
| 10 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 | มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข |
| 11 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 | มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข |
| 12 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 | x |
| 13 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 | มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตย มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข |
| 14 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 | x |
| 15 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 | มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข |
| 16 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 | มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข |
| 17 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 | x |
| 18 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 | มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข |
| 19 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 | มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข |
| 20 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 | มาตรา 2 ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข |
หลักความเสมอภาคและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์
รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เป็นฉบับแรกที่เขียนรับรองหลักความเสมอภาคทั่วไป หรือหลักความเสมอภาคกันต่อหน้ากฎหมาย (Principle of Equality before the Law) ไว้ในหมวดบททั่วไป โดยบัญญัติไว้ในมาตรา 1 วรรคสอง ว่า
ประชาชนชาวสยามไม่ว่าเหล่ากำเนิดใดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน
หลักความเสมอภาคต่อหน้ากฎหมายนั้น หมายความว่า บุคคลย่อมอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกัน ภูมิหลังการเกิดที่แตกต่างกัน หรือสถานะทางกฎหมาย ไม่ทำให้บุคคลนั้นมีเอกสิทธิ์เหนือกว่าคนอื่นๆ
รัฐธรรมนูญสามฉบับต่อมา ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2489 รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 เดินรอยตามรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 โดยระบุในมาตรา 1 วรรคสอง
อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญถาวรอีกสองฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2492 และรัฐธรรมนูญ 2511 ไม่ได้รับรองหลักความเสมอภาคไว้ในหมวดบททั่วไป แต่ย้ายไปไว้ในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย
รัฐธรรมนูญ 2492
มาตรา 26 บุคคลไม่ว่าเหล่ากำเนิดใดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน
รัฐธรรมนูญ 2511
มาตรา 24 บุคคลไม่ว่าเหล่ากำเนิดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญเสมอกัน
ต่อมารัฐธรรมนูญ 2517 กลับมาเขียนรับรองความเสมอภาคไว้ในหมวด 1 บททั่วไปอีกครั้ง ในมาตรา 5 ว่า
มาตรา 5 ประชาชนชาวไทยไม่ว่าเหล่ากำเนิดใดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน
ตามมาด้วยรัฐธรรมนูญถาวรอีกห้าฉบับ ที่เขียนรับรองหลักความเสมอภาคไว้ในหมวด 1 ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2521 รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ 2560 แต่ก็มีความเปลี่ยนแปลงเชิงถ้อยคำแตกต่างกันออกไป โดยรัฐธรรมนูญ 2521 และรัฐธรรมนูญ 2534 เดินรอยตามรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 รัฐธรรมนูญ 2489 รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 และรัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 มีบทบัญญัติรับรองหลักความเสมอภาคไว้ในหมวด 1 บททั่วไป ว่า “ประชาชนชาวไทยไม่ว่าเหล่ากำเนิดใดหรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน” และมีอีกบทบัญญัติในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ที่รับรองหลักความเสมอภาคต่อหน้ากฎหมาย ระบุว่า “บุคคลย่อมเสมอกันในกฎหมาย และได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายเท่าเทียมกัน”
ขณะที่รัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 ไม่เพียงแค่รับประกันหลักความเสมอภาคของบุคคลจากความแตกต่างระหว่างเหล่ากำเนิดหรือศาสนาเพียงอย่างเดียว แต่ยังรับรองความเสมอภาคระหว่างเพศด้วย นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับ ยังเพิ่มบทบัญญัติคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคล
บทบัญญัติรับรองหลักความเสมอภาค ในรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550
มาตรา 5 ประชาชนชาวไทยไม่ว่าเหล่ากำเนิด เพศ หรือศาสนาใด ย่อมอยู่ในความคุ้มครองแห่งรัฐธรรมนูญนี้เสมอกัน
บทบัญญัติคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคล
รัฐธรรมนูญ 2540
มาตรา 4 ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ และเสรีภาพของบุคคล ย่อมได้รับความคุ้มครอง
รัฐธรรมนูญ 2550
มาตรา 4 ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคล ย่อมได้รับความคุ้มครอง
รัฐธรรมนูญ 2560 ยังคงมีบทบัญญัติที่รับรองหลักความเสมอภาค คุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ แต่วิธีการเขียนแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญถาวรสองฉบับก่อนหน้า โดยเขียนรับรองหลักการทั้งสองประการไว้ในมาตราเดียวกัน
มาตรา 4 ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคลย่อมได้รับความคุ้มครอง
ปวงชนชาวไทยย่อมได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญเสมอกัน
ด้านรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่มาจากคณะรัฐประหาร ซึ่งมีจำนวนบทบัญญัติน้อย ไม่ได้แบ่งหมวดหมู่ สี่ฉบับไม่มีบทบัญญัติระบุถึงหลักความเสมอภาคโดยตรง ได้แก่ ธรรมนูญการปกครอง 2502 ธรรมนูญการปกครอง 2515 ธรรมนูญการปกครอง 2520 ธรรมนูญการปกครอง 2534
ส่วนรัฐธรรมนูญ 2519 ไม่มีบทบัญญัติเรื่องความเสมอภาค แต่เขียนในมาตรา 8 ให้บุคคลมีสิทธิและเสรีภาพภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งกฎหมาย
ขณะที่รัฐธรรมนูญหลังรัฐประหารอีกสองฉบับ คือ รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2549 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 มีบทบัญญัติที่เขียนให้ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาคที่ชนชาวไทยเคยได้รับการคุ้มครอง ย่อมได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้
รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2549
มาตรา 3 ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค บรรดาที่ชนชาวไทยเคยได้รับการคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในรอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยมีอยู่แล้ว ย่อมได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี้
รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557
มาตรา 4 ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาค บรรดาที่ชนชาวไทยเคยได้รับการคุ้มครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยมีอยู่แล้ว ย่อมได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี้
หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญเป็นกฎเกณฑ์สำคัญในการวางโครงสร้างองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐและประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน จึงถูกจัดวางตำแหน่งแห่งที่ให้เป็น “กฎหมายสูงสุด” เพื่อรักษาระบบกฎหมายให้มีเสถียรภาพมีความเป็นหนึ่งเดียว กฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ รวมถึงกฎหมายลำดับรองที่ออกโดยฝ่ายบริหาร อาทิ พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง จะขัดกับรัฐธรรมนูญไม่ได้ ในทางวิชาการเรียกหลักการนี้ว่า หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ (Supremacy of constitution)
หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้ว ปรีดี พนมยงค์ ไม่ได้บรรจุหลักการนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับแรก หลักการดังกล่าวปรากฏขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 โดยในรัฐธรรมนูญหกฉบับ ได้แก่ 1) รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 2) รัฐธรรมนูญ 2489 3) รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 4) รัฐธรรมนูญ 2492 5) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 และ 6) รัฐธรรมนูญ 2511 ไม่ได้วางให้บทบัญญัติดังกล่าวอยู่ในหมวด 1 บททั่วไป แต่เขียนไว้ในหมวด บทสุดท้าย ขณะที่รัฐธรรมนูญ 2517 เป็นฉบับแรกที่ย้ายบทบัญญัติรับรองหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดไปไว้ในหมวด 1 บททั่วไป จากนั้นรัฐธรรมนูญอีกห้าฉบับ คือ 1) รัฐธรรมนูญ 2521 2) รัฐธรรมนูญ 2534 3) รัฐธรรมนูญ 2540 4) รัฐธรรมนูญ 2550 และ 5) รัฐธรรมนูญ 2560 ก็เดินตาม
นอกจากความเปลี่ยนแปลงในแง่ของการจัดวางไว้ในหมวด บทสุดท้าย หรือหมวด 1 บททั่วไป แล้ว บทบัญญัติรับรองหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ ก็มีความเปลี่ยนแปลงเชิงเนื้อหาเช่นกัน ปรากฏอยู่สองประเด็น
หนึ่ง ผลทางกฎหมายหากบทบัญญัติกฎหมายใดขัดต่อรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญสองฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 ระบุผลในทางกฎหมายว่าหากบทบัญญัติกฎหมายใดขัดต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัตินั้น “เป็นโมฆะ” ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ ซึ่งรับรองหลักการนี้ไว้ ระบุผลทางกฎหมายว่า “บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้”
ทั้งนี้ คำว่า โมฆะ ในทางกฎหมายแพ่ง มีความหมายว่าเสียเปล่ามาตั้งแต่ต้น ซึ่งความหมายแตกต่างจากใช้บังคับมิได้ เพราะเมื่อกฎหมายใดขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญแล้วใช้บังคับมิได้ ก็มีผลในวันที่องค์กรผู้วินิจฉัยว่ากฎหมายนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญเป็นต้นไปหรือวันอื่นตามที่กำหนดเงื่อนไขไว้ แต่ตอนที่กฎหมายนั้นยังไม่ได้ถูกวินิจฉัยว่าขัดรัฐธรรมนูญ ก็ยังมีผลบังคับใช้ ไม่ได้เสียเปล่ามาตั้งแต่ต้น
สอง ขยายความห้ามกฎหมายลำดับรอง-การกระทำขัดต่อรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ 2540 ให้กำเนิดศาลปกครองขึ้นเป็นครั้งแรก ให้มีอำนาจพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยงานของรัฐ และตรวจสอบว่า กฎหมายลำดับรอง หรือ “กฎ” ที่ออกโดยเจ้าหน้าที่รัฐชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 6 จึงเขียนให้ละเอียดขึ้นกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ขยายความเพิ่มเติมรับกับกฎหมายที่ออกภายหลัง ไม่ให้กฎ หรือข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ตามนัยของบทบัญญัตินี้ จึงไม่จำกัดเพียงแต่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้นที่ห้ามขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ
มาตรา 6 รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้
รัฐธรรมนูญ 2550 เดินรอยตามรัฐธรรมนูญ 2540 ส่วนในรัฐธรรมนูญ 2560 ใจความไม่ต่างกันนัก กำหนดรับรองหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดในมาตรา 5 วรรคแรก แต่เพิ่มขยายความเพิ่มเติมอีกไม่ให้ “การกระทำใด” ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หากบทบัญญัติหรือการกระทำนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ จะใช้บังคับมิได้ ทั้งนี้ คำว่า การกระทำใด หมายถึง การกระทำทางปกครอง กล่าวคือ เป็นการใช้อำนาจของหน่วยงานรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ
มาตรา 5 รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้
| บทบัญญัติรับรองหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ | |||
| ฉบับที่ | ชื่อ | เขียนไว้ในหมวด บททั่วไป | เขียนไว้ในหมวด บทสุดท้าย |
| 1 | พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 | x | |
| 2 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 | – | มาตรา 61 บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดๆ มีข้อความแย้งหรือขัดแก้รัฐธรรมนูญนี้ ท่านว่าบทบัญญัตินั้นๆ เป็นโมฆะ |
| 3 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 | มาตรา 87 บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ | |
| 4 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 | มาตรา 95 บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นโมฆะ | |
| 5 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 | มาตรา 178 บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ | |
| 6 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 | มาตรา 113 บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ | |
| 7 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2502 | x | |
| 8 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 | – | มาตรา 174 บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ |
| 9 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 | x | |
| 10 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 | มาตรา 6 บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ | – |
| 11 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 | x | |
| 12 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 | x | |
| 13 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 | มาตรา 5 บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ | – |
| 14 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 | x | |
| 15 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 | มาตรา 5 บทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ | – |
| 16 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 | มาตรา 6 รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ | – |
| 17 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 | x | |
| 18 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 | มาตรา 6 รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัตินั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ | – |
| 19 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 | x | |
| 20 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 | มาตรา 5 รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎ หรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ | – |
เมื่อไม่มีกฎหมายลายลักษณ์อักษร ให้นำ “ประเพณีการปกครอง” มาใช้
ประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายลายลักษณ์อักษร (Civil Law) การใช้กฎหมายนั้นจะดูจากบทบัญญัติกฎหมายตามตัวอักษรประกอบกับเจตนารมณ์ของกฎหมายเป็นหลัก แต่หากมีข้อพิพาท แล้วมี “ช่องว่าง” ที่ไม่มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรให้คำตอบในกรณีนั้นไว้ ก็จำเป็นต้องมีวิธีหาคำตอบโดยการ “อุดช่องว่าง” นั้น
ตัวอย่างเช่น สำหรับกฎหมายแห่งมีมาตรา 4 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กำหนดกลไกการอุดช่องว่างของกฎหมายไว้ กรณีที่ไม่มีบทกฎหมายลายลักษณ์อักษรที่จะใช้กับคดีได้ สามารถอุดช่องว่างของกฎหมายโดยใช้วิธีตามลำดับ ดังนี้
1) ให้วินิจฉัยโดยใช้จารีตประเพณีท้องถิ่น ทั้งนี้ จารีตประเพณีดังกล่าว จะต้องมีลักษณะที่คนในสังคมปฏิบัติมาสม่ำเสมอนมนาน (longa consuetudo) และรู้สึกว่าสิ่งที่ปฏิบัตินั้นเป็นสิ่งที่ถูกต้อง (opinio juris)
2) ถ้าไม่มีจารีตประเพณีท้องถิ่น ให้อาศัยเทียบเคียงบทกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง (Analogy)
3) ถ้าไม่มีบทกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง ให้วินิจฉัยตามหลักกฎหมายทั่วไป
หลักเกณฑ์ดังกล่าว ใช้กับเรื่องในทางแพ่ง แต่สำหรับเรื่องในทางรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญหกฉบับแรกไม่ได้เขียนบทบัญญัติสำหรับอุดช่องว่างทางกฎหมายเอาไว้ อย่างไรก็ดี ปัญหา “ช่องว่างทางรัฐธรรมนูญ” มีขึ้นในรัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร เนื่องจากคณะผู้ยึดอำนาจมักจะเขียนสั้นๆ ไม่ครอบคลุมทุกเรื่อง ไม่ได้แบ่งหมวดหมู่ไว้โดยเฉพาะ “ประเพณีการปกครอง” จึงถูกหยิบยกมาใช้อุดช่องว่างในกรณีที่รัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนเรื่องนั้นไว้
ธรรมนูญการปกครอง 2502 เป็นรัฐธรรมนูญจากคณะรัฐประหารฉบับแรกที่ระบุเรื่องดังกล่าวไว้
มาตรา 20 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นเป็นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย
ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคก่อนเกิดขึ้นในวงงานของสภา หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภาวินิจฉัย ให้สภาวินิจฉัยชี้ขาด
รัฐธรรมนูญชั่วคราวอีกหกฉบับต่อมา กำหนดบทบัญญัติทำนองเดียวกันเอาไว้ ได้แก่ 1) ธรรมนูญการปกครอง 2515 2) รัฐธรรมนูญ 2519 3) ธรรมนูญการปกครอง 2520 4) ธรรมนูญการปกครอง 2534 5) รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2549 และ 6) รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 นับรวมแล้วมีรัฐธรรมนูญชั่วคราวถึงเจ็ดฉบับที่เขียนบทบัญญัตินี้
การให้นำ “ประเพณีการปกครอง” มาใช้เมื่อไม่มีบทบัญญัติรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร ก็ถูก “ยกระดับ” ขึ้นไปบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวร หมวด 1 เป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2540 ตามมาด้วยรัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ 2560 นับรวมเป็นสามฉบับ
“ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยฯ” กลายมาเป็นข้ออ้างทางการเมืองกรณี “นายกฯ พระราชทาน” เริ่มจากกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย ปี 2549 ที่เรียกร้องให้ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ณ ขณะนั้นลาออก มีข้อเสนอเรียกร้องนายกพระราชทานจากกลุ่มผู้ชุมนุมพันธมิตรฯ และพรรคฝ่ายค้านอย่างพรรคประชาธิปัตย์ โดยยกมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญปี 2540 ว่าสามารถทำได้
ประเด็นนายกพระราชทาน หรือ นายกมาตรา 7 ต้องยุติไป เมื่อรัชกาลที่ 9 ทรงมีพระราชดำรัสในประเด็นดังกล่าว เมื่อวันที่ 25 เมษายน 2549 ว่า ท่านไม่สามารถทำได้เนื่องจากผิดรัฐธรรมนูญ โดยพระราชดำรัสครั้งนั้นความว่า
“…ยืนยันว่า มาตรา 7 นั้น ไม่ได้หมายถึงให้มอบให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจที่จะทำอะไรตามชอบใจ ไม่ใช่ มาตรา 7 นั้น พูดถึงการปกครองแบบมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ไม่ได้บอกว่าให้พระมหากษัตริย์ตัดสินใจทำได้ทุกอย่าง ถ้าทำ เขาจะต้องว่าพระมหากษัตริย์ทำเกินหน้าที่ ซึ่งข้าพเจ้าไม่เคยเกิน ไม่เคยทำเกินหน้าที่ ถ้าเกินหน้าที่ก็ไม่ใช่ประชาธิปไตย…”
ต่อมาความพยายามฟื้นนายกพระราชทานยังกลับมาอีกครั้ง ในช่วงการชุมนุมของฝ่าย กปปส. ปี 2557 สุเทพ เทือกสุบรรณ แกนนำผู้ชุมนุมได้อ้างถึงรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 7 โดยเชื่อว่า ประเทศไทยเคยปกครองโดยนายกรัฐมนตรีที่มาจากการแต่งตั้ง ฉะนั้นจะเป็นการเปิดโอกาสให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนใหม่แทนยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่พวกเขากำลังขับไล่ได้
ความเห็นจากฝ่ายรัฐบาล ณ ขณะนั้น คือ ชัยเกษม นิติสิริ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม ก็เคยเสนอให้ใช้มาตรา 7 เพื่อทรงมีพระบรมราชวินิจฉัย เพราะรัฐบาลไม่มีทางออก จากกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้นายกยิ่งลักษณ์ ชินวัตร พ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ถึงแม้ว่าขณะนั้นจะเป็นนายกฯ รักษาการ เนื่องจากอยู่ในช่วงยุบสภาแล้ว แต่รัชกาลที่ 9 ไม่ได้ทรงตอบรับ
วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ให้ความเห็นในทางวิชาการผ่านบทความ การใช้และการตีความกฎหมายมหาชน ในวารสารจุลนิติ ปีที่เจ็ด ฉบับที่สี่ ว่า การใช้กฎหมายมหาชนไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายปกครอง ผู้ใช้กฎหมายต้องใช้กฎหมายดังกล่าวโดยตรงและโดยเทียบเคียงให้หมดก่อน หากไม่มีบทบัญญัติลายลักษณ์อักษรไม่ว่าจะโดยตรงหรือโดยเทียบเคียงแล้ว จึงจะสามารถนำประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขมาใช้อุดช่องว่างกฎหมายลายลักษณ์อักษรได้
กล่าวโดยสรุป ลำดับการใช้กฎหมายมหาชน ผู้ใช้กฎหมายจะต้อง 1) ใช้กฎหมายลายลักษณ์อักษรโดยตรงก่อน 2) หากไม่มีบทบัญญัติลายลักษณ์อักษรบัญญัติไว้ ให้เทียบเคียงกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง (Analogy) และ 3) หากไม่มีบทกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่งจึงค่อยใช้กฎหมายประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ทั้งนี้ กฎหมายประเพณีในทางมหาชน ไม่แตกต่างกับกฎหมายประเพณีเอกชน กล่าวคือ ต้องมีสององค์ประกอบ คือ 1) มีการปฏิบัติสม่ำเสมอนมนาน และ 2) ผู้คนในสังคมต้องรู้สึกสำนึกว่ามีความผูกพันที่จะต้องประพฤติปฏิบัติตามกฎเกณฑ์นั้นเพราะเป็นสิ่งที่ถูกต้อง
วรเจตน์ ยังแสดงความเห็นเพิ่มเติมว่า ด้วยสององค์ประกอบของกฎหมายจารีตประเพณีดังกล่าว การเรียกร้องนายกฯ พระราชทานจึงไม่มีฐานทางรัฐธรรมนูญ เพราะไม่เคยมีประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขที่ให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจพระราชทานนายกฯ ทั้งๆ ที่ ยังมีนายกฯ จากการเลือกตั้งดำรงตำแหน่งอยู่
| ฉบับที่ | ชื่อ | บทบัญญัติให้นำประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยฯ มาใช้ |
| 1 | พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 | x |
| 2 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 | |
| 3 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 | |
| 4 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 | |
| 5 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 | |
| 6 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 | |
| 7 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2502 | มาตรา 20 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นเป็นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคก่อนเกิดขึ้นในวงงานของสภา หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภาวินิจฉัย ให้สภาวินิจฉัยชี้ขาด |
| 8 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 | x |
| 9 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 | มาตรา 22 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นเป็นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัย ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด |
| 10 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 | x |
| 11 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 | มาตรา 22 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินวินิจฉัย ให้สภาปฏิรูปการปกครองแผ่นดินวินิจฉัยชี้ขาด |
| 12 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 | มาตรา 30 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นเป็นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัย ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัยชี้ขาด |
| 13 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 | x |
| 14 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 | มาตรา 30 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นเป็นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัย ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัยชี้ขาด |
| 15 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 | x |
| 16 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 | มาตรา 7 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข |
| 17 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 | มาตรา 38 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวแก่การวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือเมื่อมีกรณีที่คณะรัฐมนตรีขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัย ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัยชี้ขาด |
| 18 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 | มาตรา 7 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข |
| 19 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 | มาตรา 38 ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวแก่การวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือเมื่อมีกรณีที่คณะรัฐมนตรีขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัย ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัยชี้ขาด |
| 20 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 | มาตรา 5 รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ บทบัญญัติใดของกฎหมาย กฎหรือข้อบังคับ หรือการกระทำใด ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติหรือการกระทำนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข |
รับรองการได้มา-การเสียไปซึ่งสัญชาติไทย
รัฐธรรมนูญ 2492 เป็นเพียงรัฐธรรมนูญฉบับเดียวที่รับรองเรื่องสัญชาติไว้ในรัฐธรรมนูญหมวด 1
มาตรา 4 บุคคลย่อมได้มาและเสียไปซึ่งสัญชาติไทยตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ
หยุด แสงอุทัย อธิบายในหนังสือคำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยว่า มาตรา 4 ของรัฐธรรมนูญ 2492 กำหนดหลักประกันของการได้และการเสียไปซึ่งสัญชาติ รัฐบาลจะให้สัญชาติหรือเพิกถอนสัญชาติจากบุคคลตามอำเภอใจไม่ได้ ในช่วงเวลาก่อนจนถึงช่วงที่รัฐธรรมนูญ 2492 บังคับใช้นั้น มีกฎหมายที่เกี่ยวกับสัญชาติที่ใช้บังคับอยู่สองฉบับ คือ พระราชบัญญัติสัญชาติ พระพุทธศักราช 2456 และกฎหมายแปลงชาติ ร.ศ. 130 ต่อมาภายหลังกฎหมายดังกล่าวถูกยกเลิกด้วยพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2495 และในปี 2508 ก็มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ.2508 และยกเลิกกฎหมายสัญชาติฉบับ พ.ศ. 2495
สำหรับที่มาของบทบัญญัติมาตรานี้ ม.ร.ว. เสนีย์ ปราโมช สสร. แจงในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 13 วันที่ 14 มกราคม 2492 ว่า เหตุผลที่ต้องเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญแม้จะมีกฎหมายรับรองไว้แล้ว เนื่องจากฎหมายสัญชาตินั้นเขียนเพียงสี่ถึงห้ามาตรา การร่างรัฐธรรมนูญนี้ ไม่ได้ร่างกฎหมาย แต่เป็นการวางหัวใจของกฎหมายไว้ เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิดังกล่าว
ห้ามนิรโทษกรรมผู้กระทำการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์หรือรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ 2517 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับเดียวที่ระบุข้อห้ามนิรโทษกรรมผู้กระทำการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์หรือรัฐธรรมนูญ โดยเขียนไว้ในมาตรา 4 ว่า
มาตรา 4 การนิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์หรือรัฐธรรมนูญ จะกระทำมิได้
บทบัญญัติดังกล่าว ไม่ได้กำหนดไว้ในร่างแรกที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจัดทำขึ้นและเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติให้รับหลักการในวาระหนึ่ง แต่แก้ไขเพิ่มเติมในขั้นตอนการพิจารณาวาระสองของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยชั้นกรรมาธิการ เสนอเพิ่มบทบัญญัติดังกล่าวไว้ในมาตรา 3 ทวิ เมื่อการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติวันที่ 15 สิงหาคม 2517 บุญเท่ง ทองสวัสดิ์ อภิปรายว่าตนเป็นผู้แปรญัตติเข้ามาเอง แล้วกรรมาธิการก็รับไปเขียนเพิ่ม บุญเท่งให้เหตุผลว่า หากมีใครมาล้มล้างสถาบันพระมหากษัตริย์หรือล้มล้างรัฐธรรมนูญ ก็ต้องมีความจำเป็นที่จะหาทางกำหนดไว้ว่าควรจะทำอย่างไร ใครที่จะลบล้างรัฐธรรมนูญต้องมีทางลงโทษได้ ถ้าไม่เขียนไว้เช่นนี้แล้ว คนที่ย่ามใจจะทำอะไรได้ก็จะทำ
ด้านไพโรจน์ ชัยนาม ประธานกรรมาธิการ แสดงความเห็นว่าบทบัญญัติเช่นนี้ไม่เกิดผลในทางกฎหมายอะไร เพราะต่อให้เขียนในรัฐธรรมนูญก็ห้ามการปฏิวัติไม่ได้ เมื่อทำการปฏิวัติแล้ว ก็จะยกเลิกรัฐธรรมนูญแล้วก็ออกกฎหมายมา พูดง่ายๆ คือหากมีการปฏิวัติ คณะปฏิวัติก็ยกเลิกมาตรานี้เสียก็สิ้นเรื่อง
อย่างไรก็ดี เสียงข้างมากของ สนช. เห็นด้วยให้คงบทบัญญัติดังกล่าวไว้ด้วยคะแนนเสียง 90 เสียง ขณะที่ผู้เห็นด้วยให้ตัดออกมี 79 เสียง ส่งผลให้บทบัญญัติดังกล่าวถูกบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญ 2517
การใช้อำนาจต้องสอดคล้องกับหลักนิติธรรม
รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ 2560 ระบุถึงหลัก “นิติธรรม” ไว้ในหมวด 1 บททั่วไป โดยกำหนดไว้ในมาตรา 3 วรรคสอง ให้การใช้อำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ และหน่วยงานรัฐ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม
หลักนิติธรรม (The Rule of Law) เป็นหลักการจากประเทศอังกฤษ มีข้อความคิดสำคัญคือ มนุษย์ควรถูกปกครองโดยกฎหมาย การกระทำใดๆ ของรัฐบาลและฝ่ายปกครอง จะต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย ไม่ล่วงเกินสิทธิเสรีภาพประชาชนตามอำเภอใจ
รัฐธรรมนูญ 2550
มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม
รัฐธรรมนูญ 2560
มาตรา 3 อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ ต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม
แม้มาตรา 3 วรรคสองของรัฐธรรมนูญทั้งสองมีสาระสำคัญเหมือนกัน แต่ก็มีข้อแตกต่างเล็กน้อยในส่วนของคำว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรอิสระ
โดยองค์กรตามรัฐธรรมนูญ 2550 ประกอบด้วย 1) องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และ 2) องค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ ได้แก่ องค์กรอัยการ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
ขณะที่รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้มีหมวด องค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ และแยกองค์กรอัยการมาอยู่หมวด 13 โดยเฉพาะ ขณะที่คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ถูกจัดหมวดหมู่เป็นองค์กรอิสระเช่นเดียวกับคณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
อีกข้อแตกต่างระหว่างมาตรา 3 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับ คือ รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่เพียงกำกับว่าบรรดาองค์กรและหน่วยงานรัฐต้องปฏิบัติหน้าที่ตามหลักนิติธรรมเท่านั้น แต่ต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายด้วย ต่างจากรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เขียนให้ปฏิบัติหน้าที่เป็นไปตามหลักนิติธรรมเท่านั้น
หมวด 2 พระมหากษัตริย์ : สถานะ-พระราชอำนาจ กระบวนการสืบราชสมบัติ
พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 วางบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับพระมหากษัตริย์ไว้ในหมวด 2 กษัตริย์ โดยมีบทบัญญัติเพียงห้ามาตราเท่านั้น เริ่มที่มาตรา 3 ซึ่งรับรองสถานะพระมหากษัตริย์เป็นประมุขสูงสุดของประเทศ
มาตรา 3 กษัตริย์เป็นประมุขสูงสุดของประเทศ พระราชบัญญัติก็ดี คำวินิจฉัยของศาลก็ดี การอื่นๆ ซึ่งจะมีบทบัญญัติกฎหมายระบุไว้โดยฉะเพาะก็ดี จะต้องกระทำในนามของกษัตริย์
ขณะที่บทบัญญัติอื่นในหมวดนี้ ประกอบด้วย เรื่องการสืบราชสันตติวงศ์ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ รวมถึงหลักพระมหากษัตริย์ทรงทำผิดมิได้
ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา บทบัญญัติในหมวด 2 “เพิ่มขึ้น” ในเชิงปริมาณและเนื้อหา มีบทบัญญัติที่ระบุสถานะพระมหากษัตริย์เพิ่มขึ้น อาทิ สถานะจอมทัพไทย การเป็นพุทธมามกะและอัครศาสนูปถัมภก ขณะที่เรื่องสำคัญอย่างหลักเกณฑ์การสืบราชสันตติวงศ์และการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ก็เปลี่ยนไปในรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ เช่นเดียวกันกับหมวด 1 เนื้อหาในหมวด 2 เองก็ถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอด
บทบัญญัติในหมวด 2 ที่ถูกเขียนในรัฐธรรมนูญทุกฉบับแม้แต่ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหารก็ตาม คือ หลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ รองลงมาคือการรับรองสถานะจอมทัพไทยของพระมหากษัตริย์ถูกเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ 19 ฉบับยกเว้นรัฐธรรมนูญฉบับแรก ตามมาด้วยบทบัญญัติเรื่ององคมนตรี ถูกเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ 15 ฉบับนับแต่รัฐธรรมนูญ 2492 ลงไป
ตารางแสดงภาพรวม รัฐธรรมนูญ หมวด 2 พระมหากษัตริย์ เขียนเรื่องอะไรบ้าง
| ฉบับที่ | รัฐธรรมนูญ หมวด 2 พระมหากษัตริย์ เขียนเรื่องอะไรบ้าง หมายเหตุ : เครื่องหมาย * หน้าเลขฉบับที่ หมายถึง รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวรัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร ไม่ได้แยกบทบัญญัติเป็นหมวดหมู่ กรณีเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังรัฐประหาร นับโดยอิงว่าบทบัญญัตินั้นเคยอยู่ในหมวด 2 ของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า/ต่อมาถูกจัดให้อยู่ในหมวด 2 ของรัฐธรรมนูญฉบับถัดมา | |||||||||
| สถานะพระมหากษัตริย์ | พระราชอำนาจ | องคมนตรี | การสืบราชสันตติวงศ์ | ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ | อื่นๆ | |||||
| ล่วงละเมิดมิได้ | พุทธมามกะ | จอมทัพไทย | สถาปนาฐานันดรศักดิ์-พระราชทานเครื่องราช | ถอดถอนฐานันดรศักดิ์-เรียกคืนเครื่องราช | แต่งตั้งข้าราชการในพระองค์ | |||||
| 1 | X (ฟ้องร้องต่อศาลไม่ได้ สภาวินิจฉัย) | x | x | x | x | x | x | / | / (คณะกรรมการาษฎรทำหน้าที่โดยอัตโนมัติ) | พระมหากษัตริย์เป็นประมุขของประเทศ (รัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ เขียนในหมวด บททั่วไป |
| 2 | / | / | / | / | / | พระบรมวงศานุวงศ์อยู่เหนือการเมือง | ||||
| 3 | x | |||||||||
| 4 | อภิรัฐมนตรี | |||||||||
| 5 | / | เขียนในหมวด อำนาจบริหาร | / | / | พระมหากษัตริย์บรรลุนิติภาวะเมื่ออายุ 18 ปี (จากปกติ 20 ปี) | |||||
| 6 | เขียนในหมวด คณะรัฐมนตรี | |||||||||
| *7 | x | x | x | x | x | x | x | |||
| 8 | / | / | เขียนในหมวด อำนาจบริหาร | / | / | / | ||||
| *9 | x | x | x | x | x | x | ||||
| 10 | / | / | เขียนในหมวด คณะรัฐมนตรี | / | / | / | ||||
| *11 | x | x | x | x | x | |||||
| *12 | ||||||||||
| 13 | / | / | เขียนในหมวด คณะรัฐมนตรี | / | / | / | ||||
| *14 | x | x | x | x | x | x | ||||
| 15 | / | / | เขียนในหมวด คณะรัฐมนตรี | / | / | / | ||||
| 16 | ||||||||||
| *17 | x | x | x | x | x | x | ||||
| 18 | / | / | เขียนในหมวด คณะรัฐมนตรี | / | / | / | ||||
| *19 | x | / | / | / (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 4 พระมหากษัตริย์ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้” | แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 1 ถวายสัตย์ปฏิญาณต่อรัชทายาท/ผู้แทนพระองค์ก็ได้ | |||||
| 20 | / | / (เพิ่มเรื่องการจัดระเบียบราชการในพระองค์) | / | / พระมหากษัตริย์ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้” | ถวายสัตย์ปฏิญาณต่อรัชทายาท/ผู้แทนพระองค์ก็ได้ | |||||
องค์พระมหากษัตริย์เป็นที่เคารพสักการะ ละเมิดไม่ได้ ฟ้องร้องไม่ได้
หลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ (The King Can Do No Wrong) เป็นหนึ่งในหลักการสำคัญของการปกครองระบอบประชาธิปไตยโดยมีพระมหากษัตริย์อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) โดยแก่นสำคัญของหลักการนี้ คือ พระมหากษัตริย์มิอาจทำผิดได้ เพราะไม่ได้ใช้อำนาจด้วยพระองค์เอง แต่ใช้อำนาจผ่านองค์กรอื่น การกระทำใดๆ ต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ หลักการนี้ไม่ได้คุ้มครองพระมหากษัตริย์อย่างสัมบูรณ์เสียทีเดียว แต่พระมหากษัตริย์เองก็ต้องมีหน้าที่บางอย่างที่ถูกกำกับไว้ด้วยจารีตทางรัฐธรรมนูญหรือตามกฎหมาย
ในรัฐธรรมนูญไทยทั้ง 20 ฉบับ ล้วนแต่รับรองหลักการมิให้กษัตริย์ถูกละเมิดหรือถูกฟ้องร้องได้ อย่างไรก็ดี ในแต่ละฉบับมีความแตกต่างกันในเชิงรายละเอียดเท่านั้น โดยสามารถแบ่งออกได้เป็นสามกลุ่ม
กลุ่มแรก รับรองมิให้กษัตริย์ถูกฟ้องร้องเป็นคดีอาญาต่อศาล แต่ให้สภาเป็นผู้วินิจฉัย
พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 กำหนดไว้ในมาตรา 6 ว่า “กษัตริย์จะถูกฟ้องร้องคดีอาชญายังโรงศาลไม่ได้เป็นหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรจะวินิจฉัย” คุ้มครองกษัตริย์ไม่ให้ต้องถูกฟ้องร้องในคดีอาชญา ซึ่งหมายความถึง ‘คดีอาญา’ เท่านั้น ไม่ได้ห้ามฟ้องร้องคดีทางแพ่งเพื่อเรียกเอาทรัพย์สิน และในมาตรา 7 กำหนดเพิ่มว่า “การกระทำใดๆ ของกษัตริย์ต้องมีกรรมการราษฎรผู้หนึ่งผู้ใดลงนามด้วย โดยได้รับความยินยอมของคณะกรรมการราษฎรจึ่งจะใช้ได้ มิฉะนั้นเป็นโมฆะ” ย่อมสะท้อนว่าแม้กษัตริย์จะได้รับความคุ้มครอง แต่การกระทำต้องมีกรรมการราษฎรอันเป็นฝ่ายบริหารรับรู้ด้วย มิเช่นนั้นการกระทำนั้นจะสิ้นผลไป อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญฉบับแรก ก็ยังให้อำนาจสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้วินิจฉัยการกระทำของกษัตริย์แทนศาลหากมีคดีความ อันเป็นเอกลักษณ์อย่างหนึ่งที่ไม่มีปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับอื่น
วิเชียร เพ่งพิศ ผู้เขียนวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโทเรื่อง “แนวความคิดทางกฎหมายรัฐธรรมนูญของปรีดี พนมยงค์” ตั้งข้อสังเกตว่า การให้อำนาจสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาคดีกษัตริย์นั้น มีความเป็นไปได้ที่ปรีดี พนมยงค์ ซึ่งเป็นผู้ร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 จะได้รับแรงบันดาลใจมาจากเนื้อหาที่ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญสองฉบับของฝรั่งเศส จากหลักฐานสองประการ ประการแรก “ศาลสูงพิเศษแบบสาธารณรัฐ” ของฝรั่งเศส เคยถูกกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกของฝรั่งเศส ค.ศ. 1791 เพื่อพิจารณาคดีการเมืองต่อประมุขของรัฐ และประการที่สอง การกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรชั้นสูง ตั้งเป็นศาลเพื่อพิจารณาคดีที่ประธานาธิบดีเป็นจำเลยในคดีการเมือง ความผิดฐานกบฏ ผู้ที่จะฟ้องร้องได้คือสภาผู้แทนราษฎรชั้นต่ำ ซึ่งเนื้อหาดังกล่าวนี้ได้บรรจุในรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสในสมัยสาธารณรัฐที่สาม ฉบับลงวันที่ 24 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1875 และลงวันที่ 16 กรกฎาคม ค.ศ. 1875
อย่างไรก็ดี ในยุคสาธารณรัฐที่ห้า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของฝรั่งเศส ก็ไม่ได้นำหลักการดังกล่าวมาบรรจุไว้อีก และสภาผู้แทนราษฎรของไทยก็ยังไม่เคยพิจารณาคดีที่กษัตริย์ถูกกล่าวหา
กลุ่มที่สอง รับรองสถานะของกษัตริย์ เป็นที่เคารพสักการะและละเมิดไม่ได้
รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ยกระดับสถานะของพระมหากษัตริย์ในมาตรา 3 ว่า “องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการ ผู้ใดจะละเมิดมิได้” เป็นสาระสำคัญที่แตกต่างไปจากพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475
รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ไม่ได้ขยายความห้ามฟ้องร้องกษัตริย์ แต่การระบุว่า “ละเมิดมิได้” ย่อมตีความได้ว่าไม่อาจฟ้องร้องต่อกษัตริย์ได้ ไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่งหรือคดีอาญาก็ตาม โดยหยุด แสงอุทัย อธิบายไว้ว่าสำหรับคดีแพ่งกรณีที่เกี่ยวกับทรัพย์สิน ราษฎรสามารถฟ้องร้องสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ได้ ส่วนกรณีกษัตริย์ทำละเมิด ผู้เสียหายได้แต่ทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาขอพระมหากรุณาธิคุณ
จากรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 25 พฤศจิกายน 2475 พบว่าร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 3 เดิมเขียนว่า “พระองค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพผู้ใดจะละเมิดมิได้” คำว่า “สักการะ” (Sacred) ถูกเพิ่มเติมขึ้นไปในชั้นสภาผู้แทนราษฎร ได้แรงบันดาลใจมาจากรัฐธรรมนูญในอดีตของญี่ปุ่น ซึ่งก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งจักรวรรดิญี่ปุ่น ค.ศ. 1889 หรือรัฐธรรมนูญเมจิ ที่ระบุในมาตราสามว่า
Article 3. The emperor is sacred and inviolable.
มาตรา 3 องค์จักรพรรดิอยู่ในฐานะเป็นที่สักการะผู้ใดจะละเมิดมิได้
ส่วนคำว่า พระองค์พระมหากษัตริย์ ในร่างมาตรา 3 เดิมนั้น ถูกตัดคำว่าพระข้างหน้าออก เหลือเพียงคำว่า องค์พระมหากษัตริย์ ซึ่งตามหลักหมายถึง ตัว (Body) พระมหากษัตริย์ หรือในภาษาอังกฤษ คือ person of the king
เหตุผลเบื้อหลังของบทบัญญัติมาตรานี้ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญอธิบายว่า พระมหากษัตริย์เป็นประมุขของชาติและของปวงชน ดำรงอยู่ในฐานะอันพึงพ้นจากการถูกติเตียน ในประเทศที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขก็จะวางหลักการนี้เอาไว้ ส่วนคำว่า “ละเมิดมิได้” หมายความว่า ใครจะไปฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ไม่ได้ “…แต่ถ้าท่าน (พระมหากษัตริย์) ต้องทรงรับผิดชอบในเรื่องเงินแล้วก็ฟ้องร้องได้ทางพระคลังข้างที่ และที่เขียนมานี้ไม่กระทบกระเทือนสิทธิและความเสียหายของราษฎรใดๆ เลย…”
รัฐธรรมนูญ 2489 รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 ยังคงหลักเดิมเช่นเดียวกันกับรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ขณะที่ธรรมนูญการปกครอง 2502 กำหนดให้องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ เหมือนฉบับก่อนๆ แต่ไม่มีการขยายความเรื่องห้ามฟ้องร้อง
กลุ่มที่สาม รับรองสถานะของกษัตริย์ เป็นที่เคารพสักการะและละเมิดไม่ได้ ขยายความห้ามฟ้องร้องกษัตริย์
รัฐธรรมนูญ 2492 ที่ถึงแม้จะยังหยิบยกบทบัญญัติที่ระบุให้กษัตริย์อยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้แบบรัฐธรรมนูญสามฉบับก่อนหน้ามาบัญญัติไว้ แต่ก็มีจุดเปลี่ยนแปลงคือเพิ่มบทบัญญัติ “มาตรา 6 ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้” เพื่อขยายความว่าบุคคลใดๆ ก็ไม่อาจฟ้องร้องต่อกษัตริย์ได้ ไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่งหรืออาญาก็ตาม
ระหว่างกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ 2592 เมื่อ สสร. จัดทำรัฐธรรมนูญแล้ว ได้ส่งร่างรัฐธรรมนูญไปยังรัฐสภา (สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา) เพื่อพิจารณา ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภาเมื่อ ครั้งที่ 13 เมื่อ 14 มกราคม 2492 พระยาอรรถการีย์นิพนธ์ ซึ่งเป็นหนึ่งใน สสร. อธิบายถึงสาเหตุที่ต้องขยายความเพิ่มห้ามผู้ใดกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ว่า ที่ สสร. กำหนดในมาตรา 6 เพิ่มขึ้นมานั้น ไม่ใช่นำหลักใหม่มาบัญญัติ มาตรา 5 ที่ระบุว่า องค์พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ก็มีความหมายถึงผู้ใดจะฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ไม่ได้เลย ทั้งนี้ ในสภาผู้แทนราษฎรเคยตีความกันมาแล้วว่า พระมหากษัตริย์ดำรงอยู่ในฐานะที่อันเป็นที่เคารพสักการะก็มีความหมายว่าจะฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้ด้วย กล่าวคือผู้ใดจะฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางอาญามิได้ ส่วนในทางแพ่งผู้ใดจะฟ้องร้องเกี่ยวด้วยทางแพ่งก็ต้องฟ้องร้องสำนักพระราชวัง ดังนั้น เพื่อความแน่นอน สสร. จึงนำมาบัญญัติไว้ให้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญ 2492 บังคับใช้เป็นเวลาสองปีกว่าเท่านั้น ประเทศไทยก็เข้าสู่สถานการณ์พลิกผันอีกครั้งหนึ่งเมื่อมีการรัฐประหารยึดอำนาจจากจอมพล ป. พิบูลสงคราม ต่อมาวันที่ 6 ธันวาคม 2494 ได้มีเหตุการณ์ที่น่าสนใจเป็นในมิติทางด้านกฎหมายเกิดขึ้น คือ ประกาศให้นำรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่สิ้นผลบังคับใช้ไปแล้ว กลับมาใช้ใหม่ และให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมให้สอดคล้องกับยุคสมัย
หลักพระมหากษัตริย์ทรงกระทำผิดมิได้ในช่วงก่อนทำการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงรับรองไว้เหมือนกับรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ต่อมามีการแก้ไขเพิ่มเติม เป็นรัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 เพิ่มบทบัญญัติขยายความห้ามฟ้องร้องกษัตริย์เหมือนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ 2492 เข้าไป
รัฐธรรมนูญ 2511 โดยกลับมาใช้แนวทางเหมือนรัฐธรรมนูญ 2492 และรัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 คือขยายความการคุ้มครองกษัตริย์ไม่ให้ถูกฟ้องร้อง ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ก็ได้เดินตามรอยแนวทางการรับรองห้ามฟ้องร้องกษัตริย์ โดยในสาระสำคัญมิได้เปลี่ยนแปลงมากนัก มีเพียงการปรับเปลี่ยนในเชิงรูปแบบว่า จะขึ้นย่อหน้าใหม่ หรือรวบให้อยู่ในย่อหน้าเดียวกันของมาตรานั้น
รัฐธรรมนูญ 2540 จัดตั้งศาลปกครองและศาลรัฐธรรมนูญขึ้น ส่งผลให้การตีความห้ามฟ้องร้องกษัตริย์ย่อมขยายความออกไปว่า ห้ามฟ้องร้องกษัตริย์ต่อศาลปกครองและศาลรัฐธรรมนูญด้วย
ต่อมามีการรัฐประหารอีกครั้ง มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2549 ยึดหลักการเดิม แต่ขยับเอาหลักการนี้ไปเขียนไว้เป็นมาตราแรก วรรคท้าย ซึ่งต่างจากฉบับก่อนๆ ที่การคุ้มครองกษัตริย์ แม้จะอยู่ในมาตราต้นๆ แต่ไม่เคยอยู่ในมาตราหนึ่ง
รัฐธรรมนูญ 2550 ก็ยังคงคุ้มครองกษัตริย์ไว้เช่นเดิม ต่อมาวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทำรัฐประหาร และมีประกาศ คสช. ฉบับที่ 5/2557 ให้รัฐธรรมนูญ 2550 สิ้นสุดลงชั่วคราว แต่ก็ยกเว้นหมวด 2 ไว้ การคุ้มครองกษัตริย์จึงยังดำรงอยู่ต่อไป ภายหลังประกาศ คสช. ฉบับที่ 11/2557 กำหนดให้รัฐธรรมนูญสิ้นสุดลงถาวร แต่ก็ยกเว้นหมวด 2 ไว้เช่นกัน จึงอาจกล่าวได้ว่า แม้บ้านเมืองจะอยู่ในสภาวะไร้รัฐธรรมนูญเต็มรูปแบบ แต่กษัตริย์ก็ยังคงได้รับความคุ้มครองอยู่ และแม้ในรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 จะไม่มีบทบัญญัติคุ้มครองกษัตริย์ แต่รัฐธรรมนูญ 2550 หมวด 2 ก็ยังมีผลดำรงอยู่ต่อไป กษัตริย์จึงยังได้รับความคุ้มครองแม้รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 จะไม่ได้รับรองแจ้งชัด อย่างไรก็ดี ในรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ได้รับรองความคุ้มครองกษัตริย์ไว้เช่นเดิม
พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพุทธมามกะและอัครศาสนูปถัมภก
รัฐธรรมนูญไทย ไม่เคยกำหนดให้ศาสนาพุทธเป็นศาสนาประจำชาติ สำหรับประชาชนมีเสรีภาพในการนับถือศาสนา แต่พระมหากษัตริย์แตกต่างจากประชาชนทั่วไป ในรัฐธรรมนูญ 13 ฉบับ ระบุอย่างเจาะจงว่า “พระหากษัตริย์ทรงเป็นพุทธมามกะ” คำว่า พุทธมามกะ หมายถึง ผู้ที่ประกาศตนขอยึดพระพุทธเจ้าเป็นสรณะ ดังนั้นพระมหากษัตริย์ไทย จะเป็นพุทธศาสนิกชนได้เท่านั้น ไม่สามารถนับถือศาสนาอื่นได้
นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญทั้ง 13 ฉบับ ยังกำหนดอีกว่า พระมหากษัตริย์ทรงเป็นอัครศาสนูปถัมภก หมายความว่าต้องเป็นผู้ทำนุบำรุงศาสนาต่างๆ ไม่แบ่งแยกศาสนา ไม่จำกัดศาสนาใดศาสนาหนึ่ง
รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนดว่า “พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพุทธมามกะและทรงเป็นอัครศาสนูปถัมภก” ตามมาด้วยรัฐธรรมนูญถาวรอีก 10 ฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2489 รัฐธรรมนูญ 2492 รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 รัฐธรรมนูญ 2511 รัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2521 รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ 2560
ด้านรัฐธรรมนูญชั่วคราว มีสองฉบับที่ระบุไว้ คือรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 ซึ่งคงเนื้อหาหมวด 2 ตามรัฐธรรมนูญ 2550 ไว้ ขณะที่รัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับอื่นๆ ไม่ได้เขียน
เมื่อย้อนดูความจำเป็นที่ต้องกำหนดเช่นนี้ เป็นเหตุผลในทางประวัติศาสตร์ เพราะพระมหากษัตริย์ในอดีตตั้งแต่กรุงสุโขทัยเป็นต้นมาก็เลื่อมใสในพุทธศาสนา อีกทั้งในกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ หมวดที่ 5 ว่าด้วยผู้ที่ต้องยกเว้นจากการสืบราชสันตติวงศ์ มาตรา 11 (3) ยังกำหนดว่า เจ้านายผู้เป็นเชื้อพระบรมราชวงศ์ หากไม่สามารถทรงเป็นอัครพุทธศาสนูปถัมภก จะถูกยกเว้นไม่ให้อยู่ในลำดับการสืบราชสันตติวงศ์ ไม่สามารถขึ้นสืบทอดราชบัลลังก์ได้
พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย
รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ยังเริ่มการกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งจอมทัพสยาม ภายหลังเปลี่ยนชื่อประเทศจากสยามเป็นประเทศไทย ในปี 2482 รัฐธรรมนูญอีก 18 ฉบับ ที่รับรองสถานะนี้ไว้ ก็เปลี่ยนคำเรียกเป็นจอมทัพไทย
โดยภาพรวมแล้ว ในรัฐธรรมนูญถาวรหรือชั่วคราวบางฉบับจะเขียนบทบัญญัตินี้สั้นๆ ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย” ส่วนในรัฐธรรมนูญชั่วคราวหลังการรัฐประหาร ที่ไม่ได้แยกหมวดหมู่ชัดเจนและมีจำนวนบทบัญญัติน้อย จะเขียนสถานะจอมทัพไทยควบคู่ไปกับสถานะประมุขของรัฐ “…พระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระมุข และดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย” ยกเว้นรัฐธรรมนูญ 2492 เขียนแตกต่างจากฉบับอื่นๆ ขยายความออกไป ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย ทรงเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของทหารทั้งปวง”
พระยาราชวังสัน (ศรี กมลนาวิน) ผู้ดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงกลาโหมในขณะนั้น ชี้แจงในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 25 พฤศจิกายน 2475 เพื่อร่างรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ว่า ข้อความตามมาตรา 5 พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งจอมทัพสยาม ไม่ได้มีความพิเศษอะไร ในต่างประเทศก็ระบุไว้เช่นนี้โดยยกพระมหากษัตริย์เป็นประมุขของกองทัพบก กองทัพเรือ และกองทหารใดๆ ที่จะตั้งขึ้น แต่เรื่องการบริหารนั้นต้องทำผ่านฝ่ายบริหารตามรัฐธรรมนูญ การใช้อำนาจจึงแตกต่างกับพระเจ้าแผ่นดินตามระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ปกครองโดยอำนาจเด็ดขาด
ส่วนกรณีของรัฐธรรมนูญ 2492 ซึ่งขยายความเพิ่มเติมว่า “…ทรงเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของทหารทั้งปวง” พล.ท. จิร วิชิตสงคราม หนึ่งใน สสร. อธิบายในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 13 วันที่ 14 มกราคม 2492 ว่า รัฐธรรมนูญแทบทุกประเทศที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข กำหนดให้พระมหากษัตริย์ดำรงตำแหน่งผู้บังคับบัญชาสูงสุด เพื่อให้แน่ชัด ในร่างรัฐธรรมนูญ จึงกำหนดให้เป็นผู้บัญชาสูงสุดของทหารทั้งปวงด้วย และก็ทรงมีอำนาจสั่งกิจการทหารได้แต่ก็อยู่ภายใต้เงื่อนไขมาตรา 130 ว่า พระราชหัตถเลขาหรือพระบรมราชโองการใดๆ ต้องมีรัฐมนตรีรับสนองพระบรมราชโองการ ดังนั้น กิจการใดๆ ที่พระมหากษัตริย์ทรงสั่งหมายความว่าเป็นกิจการที่อยู่ในนโยบายของคณะรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีนั้นจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบ
พระราชอำนาจสถาปนาฐานันดรศักดิ์-พระราชทานเครื่องราช
ในสมัยที่สยามอยู่ภายใต้ระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจสถาปนาฐานันดรศักดิ์และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ให้กับบุคคลได้
ฐานันดรศักดิ์ แบ่งออกได้ราวสามประเภท คือ 1) ฐานันดรศักดิ์ของพระมหากษัตริย์และพระบรมวงศานุวงศ์ หรือ พระยศเจ้านาย 2) ฐานันดรศักดิ์ของพระสงฆ์ คือ สมณศักดิ์ และ 3) ฐานันดรศักดิ์ของขุนนาง คือ บรรดาศักดิ์ เช่น เจ้าพระยา พระยา หลวง ขุน ในรัชสมัยของพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว มีกฎหมายที่กำหนดเรื่องนี้โดยตรง คือ พระราชบัญญัติระเบียบบรรดาศักดิ์
ข้อแตกต่างระหว่างฐานันดรศักดิ์ และเครื่องราชอิสริยาภรณ์ คือ ฐานันดรศักดิ์จะถูกใช้เป็นคำนำหน้าชื่อ ขณะที่เครื่องราชอิสริยาภรณ์ จะเป็นชั้นตราที่มีรูปภาพ เครื่องหมายแตกต่างกัน ทำเป็นแถบสำหรับติดอกเสื้อ ที่พระมหากษัตริย์จะพระราชทานให้ผู้ที่ทำคุณงามความดีให้กับบ้านเมือง
ในรัฐธรรมนูญสี่ฉบับแรก ไม่ได้ระบุถึงพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการสถาปนาฐานันดรศักดิ์และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ แต่ถูกเขียนไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติของเครื่องราชอิสริยาภรณ์แต่ละประเภท เช่น พระราชบัญญัติเครื่องราชอิสริยาภรณ์จุลจอมเกล้า พ.ศ. 2484 พระราชบัญญัติเครื่องราชอิสริยาภรณ์อันมีเกียรติยศยิ่งมงกุฎไทย พ.ศ. 2489
ขณะที่บรรดาศักดิ์ซึ่งเป็นฐานันดรศักดิ์ประเภทหนึ่ง ก็ถูกยกเลิกไปโดยพระบรมราชโองการ ประกาศ เรื่องการยกเลิกบรรดาศักดิ์ ซึ่งออกในสมัยรัชกาลที่ 8 โดยมีคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์สามราย ได้แก่ พระเจ้าวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าอาทิตย์ทิพอาภา พล.อ.พิชเยนทรโยธิน และปรีดี พนมยงค์ ทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และมีจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น
รัฐธรรมนูญ 2492 เริ่มบัญญัติไว้ในหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะสถาปนาฐานันดรศักดิ์ และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์” ขณะที่บทบัญญัติรับรองพระราชอำนาจในการถอดถอนฐานันดรศักดิ์และเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ จะอยู่ในหมวด 7 อำนาจบริหาร
รัฐธรรมนูญอีกเจ็ดฉบับ 1) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 2) รัฐธรรมนูญ 2511 3) รัฐธรรมนูญ 2517 4) รัฐธรรมนูญ 2521 4) รัฐธรรมนูญ 2534 6) รัฐธรรมนูญ 2540 และ 7) รัฐธรรมนูญ 2550 ก็รับรองพระราชอำนาจสถาปนาฐานันดรศักดิ์และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ไว้ในหมวด 2 ส่วนพระราชอำนาจถอดถอนฐานันดรศักดิ์และเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ กำหนดไว้ในหมวดอำนาจบริหารหรือหมวดคณะรัฐมนตรี ตามแต่ชื่อหมวดของรัฐธรรมนูญฉบับนั้นๆ ขณะที่ในรัฐธรรมนูญ 2560 พระราชอำนาจสถาปนา-ถอดถอนฐานันดรศักดิ์ และพระราชทาน-เรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) “เขียนรวบ” ไว้ในมาตราเดียวกัน อยู่ในหมวด 2 มาตรา 9 เปลี่ยนแปลงข้อความจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ
มาตรา 9 พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะสถาปนาและถอดถอนฐานันดรศักดิ์และพระราชทานและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์
| ฉบับที่ | ชื่อ | พระราชอำนาจสถาปนาฐานันดรศักดิ์และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ | พระราชอำนาจถอดถอนฐานันดรศักดิ์และเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ |
| 5 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 | หมวด 2 พระมหากษัตริย์ | หมวด 7 อำนาจบริหาร |
| 6 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 | หมวด 5 คณะรัฐมนตรี | |
| 8 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 | หมวด 7 อำนาจบริหาร | |
| 10 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 | หมวด 7 คณะรัฐมนตรี | |
| 13 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 | ||
| 15 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 | ||
| 16 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 | ||
| 18 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 | หมวด 9 คณะรัฐมนตรี | |
| 20 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 | หมวด 2 พระมหากษัตริย์ | |
ที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์ : อภิรัฐมนตรี – องคมนตรี
ย้อนเวลากลับไปในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เริ่มมีแนวคิดการตั้งที่ปรึกษาราชการในพระองค์ หรือ ปรีวีเคาน์ซิล (Privy Council) ซึ่งได้รับแนวคิดจากคณะองคมนตรีของอังกฤษ หลักฐานทางประวัติศาสตร์ที่ระบุรายละเอียดเรื่องที่ปรึกษาราชการในพระองค์ไว้โดยตรง คือ พระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิลคือที่ปฤกษาในพระองค์ จุลศักราช 1236 (พ.ศ. 2417) กำหนดให้พระมหากษัตริย์สามารถตั้งที่ปรึกษาในพระองค์ได้จากพระบรมวงศานุวงศ์ตามแต่ที่เห็นสมควร จำนวนมากน้อยเพียงใดไม่ได้กำหนดไว้ กรอบระยะเวลาการทำงาน คือ ต้องอยู่จนถึงหกเดือนนับแต่สิ้นรัชสมัยของพระมหากษัตริย์พระองค์ที่แต่งตั้งมา ถ้าพระมหากษัตริย์พระองค์ใหม่ขึ้นครองราชย์ ก็ต้องตั้งที่ปรึกษาใหม่ ต่อให้พระมหากษัตริย์เห็นสมควรให้ที่ปรึกษาคนก่อนเป็นที่ปรึกษาคนต่อไป ก็ต้องตั้งใหม่เช่นกัน
ข้อ 1 พระบาทสมเดจพระเจ้าแผ่นดินจะทรงเลือกจัดสันพระบรมวงษานุวงษแลข้าทูลลอองธุลีพระบาทผู้ใหญ่ผู้น้อยตามแต่จะทรงเหนควรขึ้นไว้เปนปรีวีเคาน์ซิลลอร์สำหรับปฤกษาราชการในพระองค์ แลจำนวนที่ปฤกษาในพระองค์นั้นมากน้อยเท่าใดไม่มีกำหนดตามแต่พระราชประสงค์ ถ้าผู้หนึ่งผู้ใดได้เปนที่ปฤกษาในพระองค์แล้ว ต้องรับตำแหน่งที่อยู่จนสิ้นแผ่นดิน แลมีกำหนดอยู่ได้อีก 6 เดือนจึงต้องขาดจากที่ปฤกษาในพระองค์หมด ถ้าพระเจ้าแผ่นดินที่ได้สืบราชอิศริยยศใหม่นั้น จะโปรดให้เปนที่ปฤกษาในพระองค์ต่อไป ก็ต้องตั้งใหม่ ๚ะ
คุณสมบัติหลักของผู้ที่จะเป็นที่ที่ปรึกษาราชการในพระองค์ นอกจากจะต้องเป็นพระบรมวงศานุวงศ์ และต้องผ่านพิธีสาบานตนแล้ว กฎหมายดังกล่าวก็ไม่ได้ขยายความรายละเอียดอื่นเพิ่มเติม แต่ก็มีลักษณะต้องห้ามสำคัญ คือ ถ้าที่ปรึกษารายใดทำความผิดหยาบช้าไม่สมควรแก่ยศศักดิ์ พระมหากษัตริย์สามารถถอดจากตำแหน่งและไม่พระราชทานเงินเบี้ยเลี้ยงรักษายศได้ โดยก่อนเข้ารับตำแหน่ง ผู้ที่จะเป็นที่ปรึกษาราชการในพระองค์ จะต้องร่วมพิธีถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยา สาบานตนต่อหน้าพระมหากษัตริย์
เมื่อมาถึงรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงตั้งองค์กรที่ทำหน้าที่ปรึกษาราชการในพระองค์เป็นสององค์กรหลัก คือ อภิรัฐมนตรีสภา และองคมนตรี
อภิรัฐมนตรีสภา ถูกตั้งขึ้นโดยพระราชดำรัสทรงตั้งอภิรัฐมนตรีสภา ไม่ได้กำหนดจำนวนอภิรัฐมนตรีไว้ตายตัว เพียงแต่ระบุว่า “ให้มีจำนวนสมาชิกแต่น้อย” ในปี 2468 ชุดแรกประกอบด้วยสมาชิกห้าราย ได้แก่ 1) สมเด็จเจ้าฟ้าฯ กรมพระยาภาณุพันธุวงศ์วรเดช 2) สมเด็จเจ้าฟ้าฯ กรมหลวงนครสวรรค์วรพินิต 3) สมเด็จเจ้าฟ้าฯ กรมพระนริศรานุวัตติวงศ์ 4) กรมพระดำรงราชานุภาพ และ 5) กรมพระจันทบุรีนฤนาถ ต่อมาในปี 2473 ทรงตั้งสมเด็จเจ้าฟ้าฯ กรมหลวงลพบุรีราเมศวร์ เป็นอภิรัฐมนตรี เพิ่มอีกหนึ่งราย และในปี 2474 ทรงตั้งกรมพระกำแพงเพชรอัครโยธิน และกรมหมื่นเทววรศวโรทัย เป็นอภิรัฐมนตรี เพิ่มอีกสองราย ภายหลังคณะราษฎรเข้าอภิวัฒน์สยาม อภิรัฐมนตรีก็ถูกยกเลิกไปด้วยประกาศเลิกอภิรัฐมนตรีสภา ลงวันที่ 14 กรกฎาคม 2475
ขณะที่อีกองค์กรคือ องคมนตรี ในปี 2470 รัชกาลที่ 7 ทรงตราพระราชบัญญัติองคมนตรี และยกเลิกพระราชบัญญัติปรีวีเคาน์ซิลคือที่ปฤกษาในพระองค์ มาตรา 4 กำหนดให้พระมหากษัตริย์เลือกผู้ที่จะเป็นองคมนตรี จากผู้มีสัญชาติไทยและทรงเห็นว่าเป็นผู้ทรงคุณวุฒิและทรงคุณธรรมตามสมควร ทั้งนี้ ไม่ได้จำกัดว่าผู้ที่จะเป็นองคมนตรีนั้นต้องเป็นพระบรมวงศานุวงศ์เท่านั้น วาระการดำรงตำแหน่งต้องอยู่ไปอีกหกเดือนหลังสิ้นรัชสมัย
พระราชบัญญัติองคมนตรี กำหนดรูปแบบการทำงานให้องคมนตรีหลักๆ เป็น สภากรรมการองคมนตรี ทำหน้าที่ประชุมเพื่อปรึกษาหารือข้อราชการตามที่พระมหากษัตริย์พระราชทานลงมา มีจำนวน 40 คน และยังวางหลักเอกสิทธิ์ (Privileged) ให้กรรมการองคมนตรีไม่ต้องรับผิดในถ้อยคำที่ได้การแสดงความเห็น หรือที่ได้ออกเสียงลงมติคะแนนในที่ประชุมสภาองคมนตรี บุคคลใดจะฟ้องร้องกรรมการองคมนตรีเพราะเหตุดังกล่าวไม่ได้
เช่นเดียวกับอภิรัฐมนตรีสภา หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พระราชบัญญัติองคมนตรี พุทธศักราช 2470 ก็ถูกยกเลิกไปในวันเดียวกัน เมื่อ 14 กรกฎาคม 2475 ภายใต้ระยะเปลี่ยนผ่าน รัฐธรรมนูญสามฉบับแรก ไม่ได้กำหนดบทบัญญัติเรื่ององคมนตรีหรืออภิรัฐมนตรีไว้ ช่วงเวลาดังกล่าว จึงไม่มีกฎหมายตั้งองค์กรที่ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์โดยตรง
รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 หวนคืน “อภิรัฐมนตรี”
บทบาทขององค์กรที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย หวนกลับไปเหมือนห้วงกาลก่อนในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จุดเริ่มต้นจากรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 ซึ่งออกแบบมาเป็นรัฐธรรมนูญ “ชั่วคราว” กำหนดตั้ง “อภิรัฐมนตรี” ขึ้นมา ในหมวด 1 พระมหากษัตริย์ มาตรา 9 บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งอภิรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งสำหรับถวายคำปรึกษาในราชการแผ่นดิน” ขณะที่รายละเอียด เขียนแยกหมวด 2 ให้เป็นหมวดสำหรับอภิรัฐมนตรีโดยเฉพาะ มีจำนวนบทบัญญัติทั้งหมดแปดมาตรา กำหนดให้ อภิรัฐมนตรีมีจำนวนห้าราย ทำหน้าที่เป็นผู้บริหารราชการในพระองค์และถวายคำปรึกษาแด่พระมหากษัตริย์ โดยจะพ้นตำแหน่งเมื่อ ลาออก ทุพพลภาพ หรือตาย
หากตำแหน่งว่างลง พระมหากษัตริย์จะตั้งอภิรัฐมนตรีแทน จากผู้มีคุณสมบัติ คือ 1) รับราชการประจำมาแล้วไม่น้อยกว่า 12 ปี และ 2) เคยรับราชการอย่างต่ำตำแหน่งอธิบดีหรือเคยเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมาแล้วไม่น้อยกว่าสี่ปี
รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกและฉบับเดียว ที่กำหนดตั้งอภิรัฐมนตรี รัฐธรรมนูญหลังจากนั้น ไม่ได้กำหนดองค์กรที่ปรึกษาพระมหากษัตริย์ในชื่ออภิรัฐมนตรีอีกต่อไป แต่รัฐธรรมนูญ 2492 เป็นต้นไปวางตำแหน่งแห่งที่ให้กับ “องคมนตรี” โดยมีจำนวนที่มากกว่าอภิรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490
รัฐธรรมนูญ 2492 ฉบับแรกตั้งองคมนตรี จำนวนเพิ่มขึ้นหลัง 2534 มากสุด 19 คน
สสร. ได้จัดทำรัฐธรรมนูญ 2492 มีชื่อขององค์กร “องคมนตรี” ปรากฏขึ้นเป็นครั้งแรกในหมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 13 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานองคมนตรีหนึ่งคน และองคมนตรีอีกไม่มากกว่าแปดคน รวมเป็นคณะองคมนตรีจำนวนเก้าคน พ้นตำแหน่งต่อเมื่อ ตาย ลาออก หรือมีพระบรมราชโองการให้พ้นจากตำแหน่ง ในแง่พิธีการ ก็รับอิทธิพลมาจากกฎหมายในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ก่อนเข้ารับหน้าที่องคมนตรีต้องปฏิญาณตนต่อหน้าพระมหากษัตริย์
รัฐธรรมนูญฉบับนี้ กำหนดลักษณะต้องห้ามขององคมนตรีชัดเจน ต้องมีความ “เป็นกลาง” ทางการเมือง กล่าวคือ ต้องไม่เป็นข้าราชการประจำ รัฐมนตรีหรือข้าราชการการเมืองอื่น สว. สส. สมาชิกหรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมือง และต้องไม่แสดงการฝักใฝ่ในพรรคการเมืองใดๆ
รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 เดินรอยตามรัฐธรรมนูญ 2492 โดยคงจำนวนคณะองคมนตรีไว้ไม่เกินเก้าคน แต่มีข้อแตกต่างในเรื่องลักษณะต้องห้าม เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 กำหนดรูปแบบรัฐสภาเป็นสภาเดี่ยว ไม่มี สว. จึงไม่ได้ระบุห้ามเอาไว้ แต่ยังคงห้ามองคมนตรีเป็น สส.
ธรรมนูญการปกครอง 2502 แม้จะเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวจากคณะรัฐประหาร แต่ก็ยังมีบทบัญญัติที่กำหนดองค์กรองคมนตรี กำหนดจำนวน และระบุถึงพระราชอำนาจให้การแต่งตั้งตามพระราชอัธยาศัย ในรัฐธรรมนูญชั่วคราวจากคณะรัฐประหารฉบับต่อๆ มาก็เดินตามรอยนี้ ต่อให้มีจำนวนบทบัญญัติน้อย และไม่ได้แยกหมวดหมู่ออกเป็นเฉพาะ แต่อย่างน้อยจะมีบทบัญญัติหนึ่งมาตรา ที่กำหนดว่า “ให้มีคณะองคมนตรีคณะหนึ่ง มีจำนวนไม่เกิน … คน การแต่งตั้งและการพ้นจากตำแหน่งขององคมนตรีให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย”
จำนวนคณะองคมนตรี คงไว้ที่ไม่เกินเก้าคนเรื่อยมาจนถึงธรรมนูญการปกครอง 2515 อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่เก้า ต่อมาในรัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2517 ซึ่งจัดทำในช่วงหลังเหตุการณ์ชุมนุมครั้งใหญ่ 14 ตุลาคม 2516 ก็กำหนดจำนวนองคมนตรีเพิ่มขึ้น จากไม่เกินเก้าคนเป็นไม่เกิน 15 คนรวมประธานองคมนตรี รัฐธรรมนูญอีกสี่ฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2519 ถึง ธรรมนูญการปกครอง 2534 ยังคงจำนวนคณะองคมนตรีไว้ที่ไม่เกิน 15 คน และเพิ่มขึ้นเป็นไม่เกิน 19 คน ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2534 ถึงรัฐธรรมนูญ 2560
ระหว่างกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ 2534 จากข้อมูลสรุปผลการประชุมคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ ในการประชุมเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2534 ที่ประชุมได้พิจารณาเรื่องการกำหนดจำนวนองคมนตรี ร่างที่ฝ่ายเลขานุการเสนอ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยโดยไม่กำหนดจำนวนองคมนตรีไว้ แต่ที่ประชุมมีมติ “แขวน” เรื่องนี้ไว้ก่อน และมอบหมายให้มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานคณะกรรมาธิการ และวิษณุ เครืองาม ผู้ช่วยเลขานุการ รับไปปรึกษาหารือกับราชเลขาธิการและผู้เกี่ยวข้องเพื่อพิจารณาความเหมาะสมต่อไป
ร่างรัฐธรรมนูญที่เข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติในวาระหนึ่ง เมื่อ 26 สิงหาคม 2534 เขียนเหมือนหลักการตามที่ปรากฏในสรุปผลการประชุมคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ คือ “ไม่ได้ระบุจำนวนองคมนตรี” เอาไว้ โดยในร่างมาตรา 10 เขียนว่า
มาตรา 10 พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเป็นประธานองคมนตรีคนหนึ่ง และองคมนตรีอื่นตามพระราชอัธยาศัย ประกอบเป็นคณะองคมนตรี
คณะองคมนตรี มีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษาและมีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญนี้
ชั้นการพิจารณาวาระหนึ่ง สิงห์โต จ่างตระกูล สนช. ตั้งคำถามถึงเหตุผลว่าทำไมในร่างรัฐธรรมนูญถึงไม่จำกัดจำนวนองคมนตรีเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ มีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ แจงเหตุผลที่ไม่กำหนดจำนวนองคมนตรีว่า
“…เมื่อการแต่งตั้งองคมนตรีเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยแล้ว เมื่อเราได้มอบให้กับพระเจ้าอยู่หัวที่จะทรงดำรงที่จะแต่งตั้ง ก็สมควรที่จะไม่ถือกำหนดอะไรไว้ให้เป็นที่ขัดข้อง ท่านจะทรงแต่งตั้งเท่าไรก็เป็นเรื่องที่อยู่ในพระราชวินิจฉัยของพระองค์ท่านเอง…”
อย่างไรก็ดี ในร่างที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณารายมาตราวาระสอง เมื่อ 25 พฤศจิกายน 2534 พบว่าข้อความใน มาตรา 10 เปลี่ยนแปลงไป โดยกำหนดจำนวนองคมนตรีไว้ไม่เกิน 18 คน และประธานองคมนตรีอีกคน รวมเป็น 19 คน กลับมาเดินรอยตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ที่กำหนดจำนวนองคมนตรีเอาไว้ ทว่า จำนวนองคมนตรีก็เพิ่มขึ้น
นอกจากจำนวนของคณะองคมนตรี อีกหนึ่งความเปลี่ยนแปลงในบทบัญญัติเกี่ยวกับองคมนตรี คือเรื่องลักษณะต้องห้าม โดยเฉพาะในช่วงที่รัฐธรรมนูญ 2540 บังคับใช้เป็นต้นมา ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระถูกจัดตั้งขึ้นมาใหม่ เป็นองค์กรหน้าใหม่ ลักษณะต้องห้ามขององคมนตรี ก็ถูกกำหนดขยายออกไปด้วย โดยกำหนดให้องคมนตรีจะต้องไม่เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรรมการองค์กรอิสระ
| ฉบับที่ | ชื่อ | มีบทบัญญัติเกี่ยวกับ “องคมนตรี” | จำนวนคณะองคมนตรี (ประธานองคมนตรีและองคมนตรี) |
| 1 | พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475 | x | |
| 2 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2475 | ||
| 3 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 | ||
| 4 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2490 | x (*มีอภิรัฐมนตรี ไม่เกิน 5 คน) | – |
| 5 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 | / | ไม่เกิน 9 คน |
| 6 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 | ||
| 7 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2502 | ||
| 8 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 | ||
| 9 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2515 | ||
| 10 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 | ไม่เกิน 15 คน | |
| 11 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 | ||
| 12 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 | ||
| 13 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 | ||
| 14 | ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2534 | ||
| 15 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 | ไม่เกิน 19 คน | |
| 16 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 | ||
| 17 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 | ||
| 18 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 | ||
| 19 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 | ||
| 20 | รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 | ||
พระราชอำนาจแต่งตั้งข้าราชการในพระองค์ รัฐธรรมนูญ 60 เปิดทางจัดระเบียบตามพระราชอัธยาศัย
รัฐธรรมนูญ 2492 รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 รัฐธรรมนูญ 2511 รัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2521 รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 กำหนดให้การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์และสมุหราชองครักษ์พ้นจากตำแหน่งเป็นไปตามพระราชอัธยาศัย
รัฐธรรมนูญ 2492 เขียนไว้ชัดเจนว่าให้องคมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ขณะที่รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 เรื่อยมาจนถึงรัฐธรรมนูญ 2550 ไม่ได้เขียนระบุเจาะจงตำแหน่งผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ แต่ไม่ได้หมายความว่า พระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือถอดถอนข้าราชการใน พระองค์ จะไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เพราะตามกฎหมายปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม กำหนดให้องค์กรที่เกี่ยวข้องกับราชการในพระองค์ ได้แก่ สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร ดังนั้น พระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือถอนถอดข้าราชการในพระองค์ ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 จนถึงรัฐธรรมนูญ 2550 จึงมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
ในพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทะบวง กรม พุทธศักราช 2484 มาตรา 24 และ มาตรา 25 กำหนดให้สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขานุการในพระองค์ มีสถานะเป็นทะบวงการเมือง อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี ต่อมาในพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2506 มาตรา 31 (3) (4) กำหนดให้สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ เป็นทบวงการเมือง มีฐานะเป็นกรม ในมาตรา 34 และมาตรา 35 ระบุชัดว่าทั้งสองหน่วยงานอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2534 มาตรา 33 (3) (4) กำหนดให้สำนักพระราชวัง สำนักราชเลขาธิการ เป็นส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และในมาตรา 33 วรรคท้าย ระบุสถานะของทั้งสองหน่วยงานว่ามีฐานะเป็นกรม ในมาตรา 35 และมาตรา 36 กำหนดว่าทั้งสองหน่วยงานอยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี ส่วนกฎหมายฉบับต่อมา พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 มาตรา 46 (1) (2) ได้กำหนดให้ สำนักพระราชวัง และสำนักราชเลขาธิการ เป็นส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง และในมาตรา 46 วรรคสามกำหนดให้ทั้งสองหน่วยงานมีฐานะเป็นกรม อยู่ในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี
ตัวอย่างพระบรมราชโองการแต่งตั้งข้าราชการในพระองค์ เช่น ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 29 กันยายน 2538 ระบุว่า มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งหม่อมหลวงพีระพงศ์ เกษมศรี จากตำแหน่งรองราชเลขาธิการ ให้ดำรงตำแหน่งราชเลขาธิการ ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ก็คือ บรรหาร ศิลปอาชา นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น หรือประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 26 กรกฎาคม 2547 ระบุว่า มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ พระราชทานพระบรมราชานุมัติให้กำหนดตำแหน่งและแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนในพระองค์ ให้ดำรงตำแหน่งในระดับที่สูงขึ้น จึงแต่งตั้ง สงคราม ทรัพย์เจริญ ให้ดำรงตำแหน่งแพทย์ประจำพระองค์ ในระดับที่สูงขึ้น ผู้รับสนองพระบรมราชโองการ คือ พันตำรวจโท ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น
พระราชอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนข้าราชการในพระองค์ เกิดการเปลี่ยนแปลงใหญ่ในรัฐธรรมนูญ 2560 โดยเป็นไปในทิศทาง “ขยายพระราชอำนาจ” แม้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 15 วรรคแรก จะเขียนเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า ให้ “การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย” แต่เพิ่มวรรคสอง ซึ่งไม่เคยมีปรากฎในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า ว่า “การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยตามที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกา”
1 พฤษภาคม 2560 หลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญไม่ถึงหนึ่งเดือนเต็ม ก็มีการประกาศพระราชบัญญัติจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ. 2560 (พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์) ซึ่งเป็นกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของ สนช. มาโดยการประชุมลับ กฎหมายดังกล่าว เป็นกฎหมายที่ช่วย “กรุยทาง” ก่อนการออกพระราชกฤษฎีกาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 15 วรรคสอง โดยพ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ มาตรา 4 วรรคสาม กำหนดว่า ส่วนราชการในพระองค์ “ไม่เป็นส่วนราชการ” ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน และ “ไม่เป็นหน่วยงานของรัฐ” ตามกฎหมายอื่นใด หมายความว่า ไม่ใช่ทั้งหน่วยงานแบบกระทรวงและกรม และไม่เป็นรัฐวิสาหกิจ หรือองค์การมหาชนด้วย
พ.ร.บ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ กำหนดให้ เมื่อพระราชกฤษฎีกา ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 15 วรรคสอง ประกาศใช้ จะต้องโอนย้ายบรรดากิจการ อำนาจหน้าที่ ทรัพย์สินรวมไปถึงข้าราชการ ของหลายหน่วยงานที่เดิมเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์โดยตรง คือ สำนักพระราชวังและสำนักราชเลขาธิการ หรือปฏิบัติงานเกี่ยวข้องกับสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่สังกัดอยู่ในส่วนราชการอื่น ได้แก่ กรมราชองครักษ์ หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์ กระทรวงกลาโหม และสำนักงานนายตำรวจราชสำนักประจำ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ ไปเป็นของส่วนราชการในพระองค์ และให้ยกเลิกกฎหมายอื่นอีกหลายฉบับที่อาจขัดแย้งกัน
ต่อมา 10 พฤษภาคม 2560 พระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ พ.ศ. 2560 (พ.ร.ฎ.จัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ฯ) ซึ่งออกตามความรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 15 วรรคสอง ก็ประกาศในราชกิจจานุเบกษา โดยมีพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และเป็นผู้รักษาการตามกฎหมาย กำหนดโครงสร้างของ “ส่วนราชการในพระองค์” ประกอบไปด้วยสามส่วนราชการ คือ
- สำนักงานองคมนตรี
- สำนักพระราชวัง
- หน่วยบัญชาการถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์
และแบ่งข้าราชการในพระองค์ ออกเป็นสี่ประเภท อันได้แก่ (1) องคมนตรี (2) ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายพลเรือน (3) ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหาร (4) ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายตำรวจ ซึ่งไม่อยู่ภายใต้โครงสร้างฝ่ายบริหารตามปกติ
ผลที่ตามมาจากการเปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญมาตรา 15 คือ ระบบกฎหมายแบบใหม่ที่พระบรมราชโองการแต่งตั้งหรือถอนถอดข้าราชการในพระองค์ ไม่ปรากฏชื่อผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และไม่ถูกสอบด้วยกลไกตรวจสอบฝ่ายบริหารเหมือนหน่วยงานรัฐปกติ แต่ “ส่วนราชการในพระองค์” ก็ยังคงได้รับงบประมาณจากรัฐเรื่อยมานับแต่ปีงบประมาณ 2561 เป็นต้นมา
อ่านเพิ่มเติมเกี่ยวกับส่วนราชการในพระองค์ได้ที่ https://www.ilaw.or.th/articles/4740
ในประวัติศาสตร์การร่างรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติที่ให้อำนาจพระมหากษัตริย์การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์และสมุหราชองครักษ์พ้นจากตำแหน่งเป็นไปตามพระราชอัธยาศัย ถูกตั้งคำถามและวิพากษ์วิจารณ์อยู่บ้าง เมื่อการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 13 วันที่ 14 มกราคม 2492 เพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญ 2492นั้น ใหญ่ ศวิตชาต สส. จากพรรคประชาธิปัตย์ อภิปรายว่า
“…ทีนี้พระมหากษัตริย์ย่อมทำได้ตามพระราชอัธยาศัยแล้ว ข้าราชการในสำนักพระราชวังหรือราชสำนักมีไม่ใช่เล็กน้อย ถ้าเป็นไปตามพระราชอัธยาศัยแล้วผลดีก็มีชั่วก็มี ผลชั่วที่ควรตำหนิอันหนึ่งก็คือว่า พระมหากษัตริย์ย่อมไม่อยู่ในฐานะเคารพสักการะ เพราะจะทรงกริ้วได้เมื่อใดในข้าราชการนั้นแล้วทรงถอดถอนตามพระราชอัธยาศัย ความครหาไม่จงรักภักดีไม่เคารพสักการะก็จะเกิดขึ้นได้ นี้เป็นธรรมดาของคนรับราชการที่นั่นมากๆ ด้วยกัน คนที่จะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์แม้ว่า จะลงโทษลงทัณฑ์ถอดถอนก็จงรักภักดียังมีอยู่บ้าง แต่ไม่หมดทุกคนไป ด้วยประการนี้สภาร่างรัฐธรรมนูญมีเหตุผลประการใดที่จะหาทางหลีกเลี่ยง หาทางออกอย่างไร…”
ด้านเจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศว์ สสร. แจงประเด็นดังกล่าวว่า
“…การที่ตั้งข้าราชการในพระราชสำนักโดยให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยและให้ประธานองคมนตรีหรือองคมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการนั้น ข้าพเจ้าคิดว่าเราพิจารณาดูให้ดีแล้ว ข้าราชการในราชสำนักเป็นเรื่องส่วนพระองค์โดยแท้ เพราะฉะนั้นที่จะให้ผู้อื่นเลือกแทนตามเหตุการณ์ที่ได้เป็นมาแล้ว ข้าพเจ้าเห็นว่าไม่เป็นการเหมาะสมเลย ท่านควรจะเลือกคนใช้ในส่วนพระองค์ไม่เกี่ยวกับฝ่ายบริหารโดยพระราชอัธยาศัยได้ นี่เป็นเรื่องธรรมดาอย่างเลือกคนใช้ในบ้านที่สูงไปหน่อยไม่เกี่ยวกับราชการบ้านเมืองแผ่นดินอะไรเลย และในการที่ถวายให้พระมหากษัตริย์ทรงเลือกข้าราชการในพระองค์ได้นั้นก็มีแบบอย่างในรัฐธรรมนูญต่างประเทศที่มีการถวายเช่นนั้น เพราะถือว่าเป็นส่วนในพระราชสำนักโดยแท้ ข้าพเจ้าไม่เห็นด้วย ถ้าหากว่าไม่ให้พระมหากษัตริย์ทรงเลือกนั้น ข้าพเจ้าเห็นว่าจะข้องใจมากกว่า…”
นอกจากใหญ่ ศวิตชาตแล้ว ฟื้น สุพรรณสาร รัฐมนตรี ก็อภิปรายประเด็นดังกล่าวด้วย
“…ในการที่จะทรงให้ เช่นแต่งตั้งข้าราชการในราชสำนักได้โดยพระราชอัธยาศัยนั้น ผมคิดว่าในกาลต่อไปจะเกิดขัดแย้งกับทางรัฐบาล ข้าพเจ้าขอยกตัวอย่างอย่างนี้ คือพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งข้าราชการในราชสำนักคนหนึ่ง เสร็จเรียบร้อย บอกทางรัฐบาลว่าตั้งแล้ว ขอให้ท่านจ่ายเงิน เราไม่สามารถจะขัดพระบรมราชโองการได้ ต่อไปงบประมาณแผ่นดินในงบพระมหากษัตริย์ก็จะเพิ่มทวีขึ้นทุกที จะตัดทอนไม่ได้ ถ้าหากว่าใครแตะต้องพระมหากษัตริย์หรือไม่ปฏิบัติแล้วก็เท่ากับว่าเราไม่เคารพพระมหากษัตริย์ แต่แง่นี้ไม่สำคัญ แต่ข้าพเจ้าห่วงอยู่ว่าการตั้งบุคคลในราชสำนักโดยพระราชอัธยาศัย ใช้เงินที่ไหนใช้เงินของรัฐบาล รัฐบาลต้องรับภาระเป็นอย่างหนักเพราะเหตุว่าการแต่งตั้งข้าราชการในราชสำนักนั้น…”
ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ : 57-60 เปิดช่องยกเว้น พระมหากษัตริย์จะไม่อยู่ในประเทศ – ทำงานไม่ได้ ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้”
เมื่อบุคคลที่เข้ามาดำรงตำแหน่งในองค์กรรัฐ มีเหตุทำให้ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ก็จำเป็นต้องมีบุคคลอื่นเข้ามาปฏิบัติหน้าที่นั้นแทนไปพลางก่อนเพื่อให้ภารกิจของรัฐนั้นถูกจัดการต่อเนื่องไป สำหรับตำแหน่งพระมหากษัตริย์ จะต้องมี “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” ทำหน้าที่นั้น
จากรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ มี 14 ฉบับที่กำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้เป็นการเฉพาะ ได้แก่ 1) พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 2) รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 3) รัฐธรรมนูญ 2489 4) รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 5) รัฐธรรมนูญ 2492 6) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 7) รัฐธรรมนูญ 2511 8) รัฐธรรมนูญ 2517 9) รัฐธรรมนูญ 2521 10) รัฐธรรมนูญ 2534 11) รัฐธรรมนูญ 2540 12) รัฐธรรมนูญ 2550 13) รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 และ 14) รัฐธรรมนูญ 2560 ในจำนวนนี้ สองฉบับเป็นฉบับชั่วคราวที่เขียนขึ้นหลังรัฐประหาร คือรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 ซึ่งคงบทบัญญัติในหมวด 2 ของรัฐธรรมนูญ 2550
ขณะที่อีกหกฉบับในยุครัฐประหาร ไม่ได้กำหนดเรื่องนี้ไว้เฉพาะเจาะจง ได้แก่ ธรรมนูญการปกครอง 2502 ธรรมนูญการปกครอง 2515 รัฐธรรมนูญ 2519 ธรรมนูญการปกครอง 2520 ธรรมนูญการปกครอง 2534 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2549
เมื่อสำรวจบทบัญญัติเกี่ยวกับกระบวนการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ จากรัฐธรรมนูญทั้ง 14 ฉบับ จะเห็นได้ว่า มีห้าประเด็นหลักที่เป็นข้อพิจารณาเปรียบเทียบความแตกต่างในรายละเอียด ได้แก่ 1) เหตุที่ต้องมีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ 2) รูปแบบของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ 3) การให้ความเห็นชอบผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์โดยฝ่ายนิติบัญญัติ 4) การวางกลไกแก้ปัญหากรณีไม่ได้ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และ 5) ผู้ทำหน้าที่ชั่วคราวระหว่างที่ยังไม่มีการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
เหตุที่ต้องมีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 เป็นรัฐธรรมนูญเพียงฉบับเดียวจาก 14 ฉบับ ที่กำหนดให้เมื่อมีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่พระมหากษัตริย์จะทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร คณะกรรมการราษฎรจะเป็นผู้สำเร็จราชการในพระองค์โดยอัตโนมัติ ทั้งนี้ ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ยังไม่มีคำว่า “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” แต่ใช้คำว่า “ผู้ใช้สิทธิแทน”
มาตรา 5 ถ้ากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้สิทธิแทน
ขณะที่รัฐธรรมนูญอีก 13 ฉบับ กำหนดเงื่อนไข “ผ่อนคลาย” กว่าพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 โดยเหตุที่พระมหากษัตริย์จะตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ มีสองกรณีด้วยกัน คือ
1) พระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในประเทศไทย ซึ่งมีขอบเขตเชิงพื้นที่กว้างกว่าพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 ที่กำหนดเงื่อนไขเพียงแค่ไม่ได้อยู่ในพระนคร (เมืองหลวง)
2) มีเหตุใดเหตุหนึ่งที่พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ เช่น ทรงประชวร ทรงผนวช
อย่างไรก็ดี ในบรรดารัฐธรรมนูญ 13 ฉบับ รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 และรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนด “เปิดช่อง” ให้พระมหากษัตริย์สามารถใช้ดุลยพินิจตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้” แม้ว่าพระมหากษัตริย์จะไม่ได้อยู่ในประเทศไทย หรือมีเหตุที่จะทรงบริหารราชภาระไม่ได้ก็ตาม ขณะที่รัฐธรรมนูญ 12 ฉบับก่อนหน้าไม่เคยเปิดช่องนี้ไว้
รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 มาตรา 2 วรรคสอง กำหนดให้บทบัญญัติหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ของรัฐธรรมนูญ 2550 ยังมีผลบังคับใช้ต่อไปเป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญนี้ เท่ากับว่า ในระยะเวลาที่รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 บังคับใช้ ตั้งแต่ 22 กรกฎาคม 2557 หลักเกณฑ์การตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ จะอิงตามรัฐธรรมนูญ 2550
อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 ถูกแก้ไขเพิ่มเติมทั้งหมดสี่ครั้ง ในครั้งที่สี่ มีผลบังคับใช้เมื่อ 15 มกราคม 2560 แก้ไขสองประเด็น ประเด็นแรก แก้ไขให้หากพระมหากษัตริย์ไม่ประทับอยู่ในประเทศ หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้” และประเด็นที่สอง แก้ไขเพิ่มเติมเรื่อง “ข้อสังเกตพระราชทาน”
ส่วนในรัฐธรรมนูญ 2560 นั้น กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ไม่ได้เขียนมาตั้งแต่แรกให้พระมหากษัตริย์ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้” แต่ถูก “แก้ไขเพิ่มเติม” ภายหลังจากการทำประชามติ ตามข้อสังเกตพระราชทาน
| รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) | ร่างรัฐธรรมนูญฉบับทำประชามติเมื่อ 7 สิงหาคม 2559 | รัฐธรรมนูญ 2560 |
| มาตรา 2 วรรคสาม ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และเมื่อกรณีเป็นไปตามมาตรานี้แล้ว มิให้นำความในมาตรา 18 มาตรา 19 และมาตรา 20 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาใช้บังคับ | มาตรา 16 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตามจะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ | มาตรา 16 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้น ให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ และในกรณีที่ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ |
รูปแบบของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
รัฐธรรมนูญ 14 ฉบับที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ มีเพียงฉบับเดียวที่กำหนดตายตัวให้ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์อยู่ในรูปแบบคณะบุคคล คือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 ซึ่งกำหนดให้เป็นคณะกรรมการราษฎร ขณะที่ส่วนใหญ่ จำนวน 10 ฉบับ ได้แก่ กำหนดให้พระมหากษัตริย์ตั้ง “บุคคลใดบุคคลหนึ่ง” เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในจำนวนนี้ เก้าฉบับไม่ได้ “ล็อกสเปก” ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ ดังนั้นพระมหากษัตริย์จึงมีดุลยพินิจ อาจตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จากพระบรมวงศานุวงศ์ก็ได้ แต่รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 เป็นฉบับเดียวที่จำกัดดุลยพินิจให้พระมหากษัตริย์ตั้งจากผู้ที่เป็นอภิรัฐมนตรีเท่านั้น
รัฐธรรมนูญอีกสองฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 และรัฐธรรมนูญ 2489 กำหนดให้พระมหากษัตริย์มีดุลยพินิจ จะตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นบุคคลเดียวหรือหลายคนก็ได้ ส่วนรัฐธรรมนูญ 2560 เดิมในร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ทำประชามติเมื่อ 7 สิงหาคม 2559 กำหนดรูปแบบของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นบุคคลเดียว เดินรอยตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า แต่มาแก้ไขภายหลังตามข้อสังเกตพระราชทาน ย้อนกลับไปใช้แนวทางเดียวกับรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 และรัฐธรรมนูญ 2489 พระมหากษัตริย์จะตั้งผู้สำเร็จราชการเป็นบุคคลเดียวหรือเป็นคณะก็ได้
การให้ความเห็นชอบผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์โดยฝ่ายนิติบัญญัติ
ในจำนวนรัฐธรรมนูญ 14 ฉบับ มีเจ็ดฉบับกำหนดให้กระบวนการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ต้องได้รับความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นผู้แทนปวงชนก่อน ได้แก่ 1) รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 2) รัฐธรรมนูญ 2489 3) รัฐธรรมนูญ 2492 4) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 5) รัฐธรรมนูญ 2511 6) รัฐธรรมนูญ 2517 และ 7) รัฐธรรมนูญ 2521
ทั้งนี้ องค์กรที่ให้ความเห็นชอบ ขึ้นอยู่กับรูปแบบของฝ่ายนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญฉบับนั้นๆ หากเป็นสภาเดี่ยว ก็ต้องได้รับเสียงเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร หากเป็นสภาคู่ ก็ต้องได้รับเสียงเห็นชอบจากรัฐสภา
รัฐธรรมนูญยุคแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีเพียงสองฉบับที่ไม่ได้กำหนดให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีบทบาทให้ความเห็นชอบผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ คือ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 ที่ให้คณะกรรมการราษฎรเข้าทำหน้าที่โดยอัตโนมัติ และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 ที่ให้พระมหากษัตริย์ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จากอภิรัฐมนตรี บทบาทของฝ่ายนิติบัญญัติในการให้ความเห็นชอบผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เริ่มหายไปในรัฐธรรมนูญ 2534 เรื่อยมาจนถึงรัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 และรัฐธรรมนูญ 2560
กรณีไม่ได้ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
กรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ หรือไม่สามารถตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ รัฐธรรมนูญ 13 ฉบับ กำหนดกลไกเพื่ออุดช่องโหว่ระหว่างช่วง “รอยต่อ” ที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และพระมหากษัตริย์ก็ไม่อยู่ในราชอาณาจักรหรือไม่สามารถบริหารราชภาระได้
โดยรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 เป็นฉบับเดียวที่กำหนดแตกต่างจากอีก 12 ฉบับที่เหลือ ให้คณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที ขณะที่อีก 12 ฉบับ กำหนดแตกต่างออกไป ดังนี้
กลุ่มที่หนึ่ง ฝ่ายนิติบัญญัติ ปรึกษาตั้งขึ้น มีรัฐธรรมนูญสองฉบับที่กำหนดแนวทางนี้ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475และรัฐธรรมนูญ 2489
กลุ่มที่สอง คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลหนึ่งที่สมควรเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ฝ่ายนิติบัญญัติให้ความเห็นชอบ มีเก้าฉบับที่กำหนดแนวทางนี้ ได้แก่ 1) รัฐธรรมนูญ 2492 2) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 3) รัฐธรรมนูญ 2511 4) รัฐธรรมนูญ 2517 5) รัฐธรรมนูญ 2521 6) รัฐธรรมนูญ 2534 7) รัฐธรรมนูญ 2540 8) รัฐธรรมนูญ 2550 และ 9) รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557
กลุ่มที่สาม คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลหนึ่งหรือหลายคน ตามลำดับที่พระมหากษัตริย์โปรดเกล้าฯ ไว้ก่อนแล้วให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ มีเพียงฉบับเดียวที่กำหนดแนวทางนี้ไว้ คือ รัฐธรรมนูญ 2560
รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่เพียงเปิดช่องให้พระมหากษัตริย์มีดุลยพินิจตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้” แต่กรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ทรงตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้หรือไม่สามารถตั้งได้ มาตรา 17 ก็ไม่ได้กำหนดเป็นภาคบังคับว่าองคมนตรี “ต้อง” เสนอชื่อบุคคลต่อรัฐสภา แต่กำหนดเงื่อนไขว่า 1) คณะองคมนตรีพิจารณาเห็นว่ามีความจำเป็นสมควรตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และ 2) ไม่อาจกราบบังคมทูลให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งได้ทันการ เมื่อประกอบทั้งสองเงื่อนไขนี้ คณะองคมนตรีจึงจะตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้
ตามรัฐธรรมนูญ 2560 องคมนตรีไม่ได้มีดุลยพินิจในการเลือกเสนอชื่อ แต่ถูกจำกัดให้เลือกบุคคลตามลำดับที่โปรดเกล้าฯ ไว้ก่อนแล้ว อีกทั้งกระบวนการแต่งตั้ง ก็แตกต่างจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า ฝ่ายนิติบัญญัติไม่มีบทบาทให้ความเห็นชอบ ขั้นตอนมีเพียงคณะองคมนตรีแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อประกาศในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์
เนื้อหาของรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 17 ไม่ได้กำหนดแนวทางการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์กรณีพระมหากษัตริย์ไม่ได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถตั้งได้ไว้เช่นนี้แต่แรก ร่างรัฐธรรมนูญที่ทำประชามติ กำหนดบทบัญญัติไว้ทำนองเดียวกันกับรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า คือ ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลหนึ่งที่สมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ฝ่ายนิติบัญญัติให้ความเห็นชอบ แต่ร่างรัฐธรรมนูญก็ถูก “แก้ไข” ภายหลังทำประชามติแล้ว ตามข้อสังเกตพระราชทาน
| ร่างรัฐธรรมนูญฉบับทำประชามติเมื่อ 7 สิงหาคม 2559 | รัฐธรรมนูญ 2560 |
| มาตรา 17 ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 16 หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งซึ่งสมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ | มาตรา 17 ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 16 หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น แต่ต่อมาคณะองคมนตรีพิจารณาเห็นว่ามีความจำเป็นสมควรแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และไม่อาจกราบบังคมทูลให้ทรงแต่งตั้งได้ทันการ ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะ ตามลำดับที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกำหนดไว้ก่อนแล้วให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แล้วแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ |
ผู้ทำหน้าที่ชั่วคราวระหว่างที่ยังไม่มีการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
กรณีช่วงที่มีรอยต่อเวลา พระมหากษัตริย์ไม่ได้อยู่ในราชอาณาจักรหรือไม่สามารถบริหารพระราชภาระได้ โดยที่ไม่ได้ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้หรือไม่สามารถตั้งได้ และกระบวนการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์โดยให้ฝ่ายนิติบัญญัติปรึกษากันตั้งขึ้นหรือคณะองคมนตรีเสนอชื่อก็ยังไม่แล้วเสร็จ รัฐธรรมนูญ 12 ฉบับ ก็กำหนดให้มีผู้ที่ต้องทำหน้าที่แทนชั่วคราวเอาไว้เพื่อ “อุดรอยต่อ” ของช่วงเวลาดังกล่าว แบ่งออกได้เป็นสามกลุ่ม คือ
กลุ่มที่หนึ่ง ให้คณะรัฐมนตรีเข้าทำหน้าที่ชั่วคราว
รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เขียนให้ฝ่ายบริหารเข้าทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามแนวทางของพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 แตกต่างตรงที่พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 ฝ่ายบริหารเข้าทำหน้าที่โดยอัตโนมัติ แต่รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 ให้ฝ่ายบริหารเป็นทางเลือกสุดท้ายกรณีไม่สามารถตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้จริงๆ
กลุ่มที่สอง ให้สมาชิกพฤฒสภาที่มีอายุสูงสุดสามคนเป็นคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว
รัฐธรรมนูญ 2489 เป็นฉบับแรกและฉบับเดียวที่กำหนดให้สมาชิกฝ่ายนิติบัญญัติทำหน้าที่นี้และเป็นเพียงฉบับเดียวที่กำหนดเจาะจงให้ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราวอยู่ในรูปแบบขององค์คณะ ทั้งนี้ สมาชิกพฤฒสภา มีที่มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อมเลือกโดยองค์การเลือกตั้งพฤฒสภา ซึ่งประกอบด้วย สส. ชุดก่อนหน้ารัฐธรรมนูญ 2489 บังคับใช้
กลุ่มที่สาม ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว
มีรัฐธรรมนูญ 10 ฉบับที่กำหนดแนวทางนี้ไว้ ได้แก่ 1) รัฐธรรมนูญ 2492 2) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 3) รัฐธรรมนูญ 2511 4) รัฐธรรมนูญ 2517 5) รัฐธรรมนูญ 2521 6) รัฐธรรมนูญ 2534 7) รัฐธรรมนูญ 2540 8) รัฐธรรมนูญ 2550 9) รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 และ 10) รัฐธรรมนูญ 2560
ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ประธานองคมนตรีรับจบ
กรณีที่พระมหากษัตริย์ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้แล้ว หรือกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงตั้งไว้หรือไม่สามารถตั้งได้ และประธานองคมนตรีได้เสนอชื่อตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าหากบุคคลที่ได้รับแต่งตั้งให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ รัฐธรรมนูญ 10 ฉบับ ยังกำหนดให้ ประธานองคมนตรี “รับจบ” ทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว ได้แก่ 1) รัฐธรรมนูญ 2492 2) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 3) รัฐธรรมนูญ 2511 4) รัฐธรรมนูญ 2517 5) รัฐธรรมนูญ 2521 6) รัฐธรรมนูญ 2534 7) รัฐธรรมนูญ 2540 8) รัฐธรรมนูญ 2550 9) รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 และ 10) รัฐธรรมนูญ 2560 ขณะที่รัฐธรรมนูญอีกสี่ฉบับที่มีบทบัญญัติเรื่องผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ได้แก่ พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 รัฐธรรมนูญ 2489 รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 ไม่ได้กำหนดไว้เพราะมีกลไกเฉพาะให้คณะกรรมการราษฎรเข้าทำหน้าที่โดยอัตโนมัติหรือกำหนดตัวผู้ทำหน้าที่ชั่วคราวระหว่างที่ยังไม่มีการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้แล้ว
ผู้สำเร็จราชการฯ ชั่วคราว กรณีราชบัลลังก์ว่างลง
รัฐธรรมนูญสามฉบับแรก ไม่ได้กำหนดกลไกให้มี “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว” ระหว่างที่ราชบัลลังก์ว่างลงจนพระมหากษัตริย์องค์ต่อไปขึ้นสืบราชสันตติวงศ์ รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 เป็นฉบับแรกที่กำหนดกลไกนี้ไว้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญ โดยกำหนดในมาตรา 10 ว่า กรณีราชบัลลังก์ว่างลง ถ้ามีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่ตั้งไว้อยู่แล้วตามมาตรา 10 กล่าวคือ พระมหากษัตริย์องค์ก่อนตั้งไว้เพราะจะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือเพราะจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ (เช่น ทรงพระประชวร) ก็ให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อไป แต่ถ้าไม่มี ให้คณะอภิรัฐมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราวจนกว่าจะมีพระมหากษัตริย์องค์ต่อไป
มาตรา 11 ในกรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลง และมิได้มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามความในมาตรา 10 ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว จนกว่าจะได้ประกาศแต่งตั้งผู้สืบสันตติวงศ์ในหน้าที่พระมหากษัตริย์ต่อไป
รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา เก้าฉบับ ได้แก่ 1) รัฐธรรมนูญ 2492 มาตรา 25 วรรคสอง 2) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 มาตรา 23 วรรคสอง 3) รัฐธรรมนูญ 2511 มาตรา 23 วรรคสอง 4) รัฐธรรมนูญ 2517 มาตรา 26 วรรคสอง 5) รัฐธรรมนูญ 2521 มาตรา 21 วรรคสอง 6) รัฐธรรมนูญ 2534 มาตรา 22 7) รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 24 8) รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 24 และ 9) รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 22 เดินรอยตามรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 โดยกำหนดกรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลง ถ้ามีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่พระมหากษัตริย์ตั้งไว้ ก็ให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อ แต่ถ้าไม่มี ประธานองคมนตรี จะเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว กล่าวคือ ในรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 กำหนดเป็นรูปแบบองค์คณะ ขณะที่เก้าฉบับ กำหนดเป็นบุคคลเดียวคือประธานองคมนตรีเท่านั้น ไม่ใช่คณะองคมนตรีทั้งคณะ
ไม่ใช่เพียงแต่ความเปลี่ยนแปลงในเชิงเนื้อหาจากผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราวแบบองค์คณะ มาเป็นแบบบุคคลเดียว แต่แง่ของการเขียนร้อยเรียงถ้อยคำบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับก็แตกต่างกัน ในรัฐธรรมนูญ 2492 มาตรา 25 วรรคสอง เขียนขยายความชัดเจนขึ้นกว่ารัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 โดยระบุชัดว่า ถ้ามีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่พระมหากษัตริย์ตั้งไว้แล้ว ก็ให้บุคคลนั้นปฏิบัติหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “ไปพลางก่อน” ขณะที่รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 ไม่ได้เขียนถ้อยคำดังกล่าวไว้
รัฐธรรมนูญ 2492 มาตรา 25 วรรคสอง
ในระหว่างที่ยังไม่มีประกาศองค์ผู้สืบราชสันตติวงศ์ตามมาตรานี้ ถ้าได้มีการแต่งตั้งผู้ใดเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ตามความในมาตรา 19 หรือมาตรา 20 ก็ให้ผู้นั้นปฏิบัติหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไปพลางก่อน แต่ถ้าไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ดั่งกล่าวนี้ ก็ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไปพลางก่อน
สำหรับที่มาของบทบัญญัตินี้ รายงานการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 13 วันที่ 14 มกราคม 2492 บันทึกไว้ว่า การกำหนดให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ไปพลางก่อน ก็เพื่อไม่ให้มีช่องว่างในระยะเปลี่ยนผ่านรัชสมัย (interregnum) โดยเจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศ สสร. แจงว่า เหตุการณ์ผลัดเปลี่ยนรัชกาลเป็นเรื่องไม่พึงปรารถนาซึ่งอาจเกิดขึ้นเวลาใดเวลาหนึ่งก็มิอาจคาดหมายได้ หากเรียกประชุมรัฐสภาไม่ทัน ก็จะเกิดช่วงเวลาที่ขาดผู้ใช้อำนาจแทนผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือพระมหากษัตริย์ จึงต้องอุดช่องโหว่นี้ไว้
ในแง่เนื้อหา รัฐธรรมนูญห้าฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2521 รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 24 รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 22 ยังขยายความเพิ่มเติมเนื้อหาจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ กำหนดทางออกเพิ่มเติมไว้อีก สำหรับกรณีที่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่พระมหากษัตริย์ตั้งไว้ แต่บุคคลนั้นไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ในระยะเปลี่ยนผ่านได้ ก็ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว
รัฐธรรมนูญ 2521 มาตรา 21 วรรคสาม
ในกรณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งไว้ และเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อไปตามวรรคสอง ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว
| ฉบับที่ | เหตุที่ต้องมีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ | รูปแบบ | ฝ่ายนิติบัญญัติให้ความเห็นชอบ | กรณีไม่ได้ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ | ผู้ทำหน้าที่ชั่วคราวระหว่างยังไม่ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ |
| 1 | กษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร | หลายคน (คณะกรรมการราษฎร) | คณะกรรมการราษฎรเข้าทำหน้าที่โดยอัตโนมัติ | ||
| 2 | มีเหตุที่จะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้/จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร | บุคคลเดียว/หลายคน | / | ฝ่ายนิติบัญญัติ ปรึกษาตั้งขึ้น | คณะรัฐมนตรี |
| 3 | สมาชิกพฤฒสภาที่มีอายุสูงสุดสามคน | ||||
| 4 | บุคคลเดียว (อภิรัฐมนตรี) | x | คณะอภิรัฐมนตรีทำหน้าที่โดยอัตโนมัติ | ||
| 5 | บุคคลเดียว | / | คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลหนึ่งที่สมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ฝ่ายนิติบัญญัติให้ความเห็นชอบ | ประธานองคมนตรี | |
| 6 | |||||
| 8 | |||||
| 10 | |||||
| 13 | |||||
| 15 | x | ||||
| 16 | |||||
| 18 | |||||
| 19 (เดิม) | |||||
| 19 (แก้ไขเพิ่มเติม) | มีเหตุที่จะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้/จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรจะตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้” | ||||
| 20 | บุคคลเดียว/หลายคน | คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลหนึ่งหรือหลายคน ตามลำดับที่พระมหากษัตริย์โปรดเกล้าฯ ไว้ก่อนแล้วให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ | |||
การสืบราชสันตติวงศ์
เมื่อพระมหากษัตริย์สละราชสมบัติหรือเสด็จสวรรคต ต้องมีผู้ที่จะสืบราชสมบัติต่อไปซึ่งพระมหากษัตริย์อาจตั้งพระรัชทายาทไว้ก็ได้ แต่หากพระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งพระรัชทายาทไว้ กฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ (กฎมณเฑียรบาลฯ) กำหนดหลักเกณฑ์-ลำดับการสืบราชสันตติวงศ์เอาไว้ วางลักษณะต้องห้ามของผู้ที่ไม่สามารถขึ้นครองราชย์เป็นพระมหากษัตริย์ และกำหนดวิธีแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ
อย่างไรก็ดี หลังเปลี่ยนระบอบการปกครอง รัฐธรรมนูญหลายฉบับก็กำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมเกี่ยวกับการสืบราชสันตติวงศ์ ไม่ว่าจะเพิ่มบทบาทให้ผู้แทนประชาชนมีส่วนเห็นชอบผู้ที่จะมาเป็นพระมหากษัตริย์องค์ต่อไป หรือกำหนด “ยกเว้น” หลักเกณฑ์บางประการในตัวกฎมณเฑียรบาลฯ เอง เช่น กำหนดวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ ไว้แตกต่างออกไป หรือกำหนดเปิดทางให้พระราชธิดาสามารถขึ้นครองราชย์ได้
การสืบราชสันตติวงศ์ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์
หลักการสืบราชสันตติวงศ์ ถูกกำหนดไว้เป็นลายลักษณ์อักษรอย่างเป็นรูปธรรมในกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 11 พฤศจิกายน พุทธศักราช 2467 ภายใต้รัชสมัยของพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 โดยคำปรารภของกฎมณเฑียรบาลฯ เท้าความถึงที่มาและความจำเป็นของกฎหมายว่า สืบเนื่องมาจากปัญหากรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้แต่งตั้งรัชทายาทไว้ ส่งผลให้เมื่อพระมหากษัตริย์เสด็จสวรรคตลง เกิดความวุ่นวายแก่งแย่งช่วงชิงพระราชอำนาจกัน ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อราชตระกูลและอิสรภาพของประเทศ จึงจำเป็นต้องกำหนดหลักการสืบราชสันตติวงศ์ไว้ โดยมีใจความสำคัญ คือ
พระมหากษัตริย์ตั้งรัชทายาทเป็นกษัตริย์องค์ต่อไป
กฎมณเฑียรบาลฯ กำหนดให้สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมีอำนาจและสิทธิที่จะแต่งตั้งเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์พระองค์ใดพระองค์หนึ่งให้เป็นรัชทายาท สุดแท้แต่จะทรงพระราชดำริเห็นสมควรและเป็นที่ไว้วางพระราชหฤทัยได้ และเมื่อใดถึงเวลาจำเป็น ก็ให้พระรัชทายาทพระองค์นั้นเสด็จขึ้นทรงราชย์สืบราชสันตติวงศ์สนองพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวในพระบรมโกษโดยทันที อย่างไรก็ตามสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงมีอำนาจและสิทธิที่จะทรงถอนพระรัชทายาทออกจาตำแหน่งได้ และห้ามมิให้นับสตรีเป็นผู้สืบราชสันตติวงศ์ (มาตรา 13)
ไม่มีรัชทายาทให้ตั้งพระราชโอรสองค์โตของพระอัครมเหสี
ในกรณีที่สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเสด็จสวรรคตลงโดยมิได้ทรงตั้งพระรัชทายาท ให้เป็นหน้าที่เสนาบดีอัญเชิญเสด็จเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์พระองค์ที่หนึ่ง ในลำดับสืบพระราชสันตติวงศ์ ขึ้นทรงราชย์สืบราชสันตติวงศ์ต่อไป โดยลำดับการสืบราชสันตติวงศ์ตามกฎมณเฑียรบาลฯ ถูกกำหนดไว้ใน มาตรา 9 มีใจความสำคัญ คือ ยึดหลัก “บุตรชายคนโตของภรรยาหลวง” หรือพระโอรสพระองค์ใหญ่ของพระอัครมเหสี เป็นสำคัญ กรณีที่บุตรชายคนโตเสียชีวิต ผู้ที่จะสืบราชสันตติวงศ์ลำดับถัดมาคือหลานชายคนโตของพระมหากษัตริย์ที่สวรรคตไป (บุตรของพระโอรสพระองค์ใหญ่) โดยเรียงลำดับตามอายุ หากบุตรชายคนโตที่เสียชีวิตไปไม่มีบุตรเลย โอกาสสืบราชสันตติวงศ์ก็จะไปตกอยู่ที่บุตรชายคนรองของพระอัครมเหสี ถ้าบุตรชายคนรองเสียชีวิต การสืบราชสันตติวงศ์จะไปตกอยู่ที่บุตรชายคนโตของบุตรชายคนรอง หากไร้บุตรชายเลย ลำดับการสืบราชสันตติวงศ์ก็จะไปตกอยู่ที่บุตรชายคนถัดๆ ไปหรือบุตรชายของบุตรคนนั้น สลับกันไปตามอาวุโส
กรณีพระโอรสในพระอัครมเหสีสิ้นพระชนม์ และพระโอรสของสมเด็จพระเจ้าลูกยาเธอนั้นๆ ก็สิ้นพระชนม์ด้วยแล้ว การสืบราชสันตติวงศ์ก็จะไปตกอยู่ที่บุตรชายของพระมเหสีรองตามพระอิสริยยศ
พระมหากษัตริย์อายุไม่ถึง 20 ปี ให้ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ขึ้นทรงราชย์สืบราชสันตติวงศ์ตั้งแต่ยังทรงพระเยาว์ คือมีอายุยังไม่ครบ 20 พรรษาบริบูรณ์ ให้เสนาบดีพร้อมกันเลือกเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์พระองค์หนึ่งขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแผ่นดินแทนสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว จนกว่าสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะมีพระชนมายุครบ 20 ปี จึงให้ผู้สำเร็จราชการแผ่นดินพ้นจากหน้าที่
การสืบราชสันตติวงศ์หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย
100 ปีนับแต่กฎมณเฑียรบาลฯ บังคับใช้ ยังไม่เคยถูกแก้ไขเลยแม้แต่ครั้งเดียว หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง รัฐธรรมนูญหลายฉบับยังระบุหลักการสืบราชสันตติวงศ์ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลฯ เว้นแต่รัฐธรรมนูญชั่วคราวบางฉบับที่มาจากคณะรัฐประหาร จะมีเนื้อหาสั้น จึงไม่ได้กำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับการสืบราชสันตติวงศ์ไว้เฉพาะ ได้แก่ ธรรมนูญการปกครอง 2502 (รัฐประหาร 20 ตุลาคม 2502) ธรรมนูญการปกครอง 2515 (รัฐประหาร 17 พฤศจิกายน 2514) รัฐธรรมนูญ 2519 (รัฐประหาร 6 ตุลาคม 2519) ธรรมนูญการปกครอง 2520 (รัฐประหาร 20 ตุลาคม 2520) ธรรมนูญการปกครอง 2534 (รัฐประหาร 23 กุมภาพันธ์ 2534) และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2549 (รัฐประหาร 19 กันยายน 2549)
อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญหลายฉบับก็กำหนดเพิ่มเติมแตกต่างจากกฎมณเฑียรบาลฯ เช่น ให้ฝ่ายนิติบัญญัติให้ความเห็นชอบผู้ที่จะขึ้นครองราชย์เป็นพระมหากษัตริย์ เปิดทางให้สามารถเสนอชื่อพระธิดาขึ้นครองราชย์ได้หากพระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้ กำหนดอายุที่พระมหากษัตริย์จะบรรลุนิติภาวะไว้แตกต่างจากกฎมณเฑียรบาลฯ กำหนดให้มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ระหว่างที่ช่วงที่ราชบัลลังก์ยังเว้นว่าง รวมถึงหลักเกณฑ์ในการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ ที่รัฐธรรมนูญบางฉบับ “เปิดช่อง” ให้รัฐสภาสามารถแก้ไขได้
บทบาทฝ่ายนิติบัญญัติให้ความเห็นชอบพระมหากษัตริย์องค์ต่อไป
พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 กำหนดในมาตรา 4 ให้การสืบราชสันตติวงศ์เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลฯ แต่เพิ่มความยึดโยงกับองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแทนราษฎร ต้องผ่านความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎรด้วย หมายความว่า ไม่ว่าพระมหากษัตริย์จะตั้งรัชทายาทไว้เฉพาะหรือไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้ ผู้ที่จะเป็นกษัตริย์องค์ต่อไปต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรทั้งสิ้น
มาตรา 4 ผู้เป็นกษัตริย์ของประเทศ คือพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว การสืบราชมฤดกให้เป็นไปตามกฎมนเทียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. 2467 และด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร
ในรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 กำหนดไว้ทำนองเดียวกันกับพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 แต่ที่มาของ สส. เปลี่ยนไปให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรง
รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ได้แก่ 1) รัฐธรรมนูญ 2489 2) รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 3) รัฐธรรมนูญ 2492 4) รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 5) รัฐธรรมนูญ 2511 6) รัฐธรรมนูญ 2517 และ 7) รัฐธรรมนูญ 2521 ต่างก็กำหนดให้ผู้ที่จะสืบราชสันตติวงศ์ขึ้นเป็นกษัตริย์พระองค์ต่อไปนั้นต้องผ่านความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นผู้แทนปวงชน โดยรูปแบบของฝ่ายนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับก็แตกต่างกันออกไป หากเป็นสภาคู่ ซึ่งประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา (ในรัฐธรรมนูญ 2489 ใช้ชื่อว่า พฤฒสภา) ก็จะต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา แต่หากเป็นสภาเดี่ยวที่มีเพียงสภาผู้แทนราษฎร ก็ต้องผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร
รัฐธรรมนูญเจ็ดฉบับข้างต้น กำหนดหลักสำคัญเหมือนพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 และรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 กล่าวคือ ไม่ว่าผู้ที่จะเป็นกษัตริย์องค์ต่อไปจะเป็นรัชทายาทที่ถูกตั้งไว้แล้วหรือเป็นพระโอรสที่สืบราชสันตติวงศ์ตามลำดับในกฎมณเฑียรบาลฯ ก็ต้องผ่านความเห็นชอบจากผู้แทนประชาชน
สำหรับที่มาของบทบาทฝ่ายนิติบัญญัตินั้น พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ แจงในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ 36 วันที่ 25 พฤศจิกายน 2475 ใจความว่า การขึ้นครองราชย์ของพระมหากษัตริย์ไทย ยึดโยงกับหลัก “อเนกนิกร สโมสรสมมติ” กล่าวคือ พระมหากษัตริย์ทรงราชย์ด้วยการอัญเชิญของประชาชน ไม่ได้เสด็จเถลิงถวัลย์สมบัติโดยพระราชอำนาจจากสวรรค์เหมือนต่างประเทศ ดังนั้น การกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบ จึงสอดคล้องกับหลักดังกล่าว
ในทางวิชาการ มีผู้ที่สนับสนุนหลักให้รัฐสภามีอำนาจเห็นชอบผู้ที่จะครองราชย์ต่อไป คือ หยุด แสงอุทัย โดยอธิบายผ่านหนังสือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พร้อมด้วยคำอธิบาย ซึ่งเป็นตำราอธิบายรัฐธรรมนูญ 2489
หยุดเห็นว่า การที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบการสืบราชสมบัติของพระมหากษัตริย์ ไม่ได้ทำให้พระมหากษัตริย์มาจากการเลือกตั้งแต่อย่างใด เพราะความเห็นชอบของรัฐสภาก็เหมือนการให้ความเห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งตามกฎหมายตำแหน่งอื่นๆ เช่น ตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรรมการกฤษฎีกาซึ่งรัฐบาลเฟ้นหาบุคคลมาแล้ว รัฐสภามีอำนาจเพียงให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ หากไม่เห็นชอบก็ต้องมีเหตุผลอันสมควร เช่น ผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนั้นโง่เขลาเบาปัญญา หรือมีอุปนิสัยไม่ดี
ถ้าพระมหากษัตริย์ทรงตั้งรัชทายาทไว้ ก็ต้องพิจารณารัชทายาทก่อน หากรัฐสภาคัดค้านต้องมีเหตุผลอันสมควรและลงมติ จากนั้นก็พิจารณาพระราชวงศ์พระองค์อื่นไปตามลำดับในกฎมณเฑียรบาลฯ ฉะนั้น ถ้ารัชทายาทหรือพระราชวงศ์พระองค์นั้นไม่ได้มีความประพฤติด่างพร้อย รัฐสภาจะไปคัดค้านก็ไม่ได้ง่ายนัก หากใช้อำนาจตามอำเภอใจก็อาจได้รับคำวิพากษ์วิจารณ์จากสาธารณะและประชาชนก็อาจต่อต้านพรรคการเมืองที่คัดค้านการสืบราชสมบัตินั้นๆ ได้ ผลที่ตามมาคือพรรคการเมืองนั้นก็อาจเสียคะแนนเลือกตั้งไป
“…หรือจะกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ อำนาจในทางสังคมได้คอยควบคุมมิให้รัฐสภากระทำการตามอำเภอน้ำใจได้ แต่ถ้ารัชชทายาทหรือพระราชวงศ์ซึ่งควรจะได้สืบราชสันตติวงศ์บำเพ็ญบารมีจนเป็นผู้ที่ราษฎรรักใคร่และเคารพนับถือ ก็อาจจะพูดได้ว่าในทางสังคม รัฐสภาเกือบไม่มีอำนาจที่จะปฏิเสธเลย…”
ด้านไพโรจน์ ชัยนาม อธิบายผ่าน คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) ซึ่งเป็นตำราที่อธิบายหลักกฎหมายมหาชนและอธิบายรัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 ว่า “…ความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎรในการที่จะยกเจ้านายพระองค์ใดขึ้นสืบราชสันตติวงศ์ต่อไปนั้น เป็นสาระสำคัญยิ่ง…
…ความเด็ดขาดในการสืบราชสันตติวงศ์ตกอยู่แก่สภาผู้แทนราษฎร เจ้านายพระองค์ใดแม้มีสิทธิเป็นพระมหากษัตริย์ก่อนตามกฎมณเฑียรบาลฯ ก็ดี แต่ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบด้วยแล้ว ก็จะขึ้นเสวยราชย์ไม่ได้ สิทธินี้จะต้องตกทอดไปยังเจ้านายองค์อื่นๆ ตามลำดับ ซึ่งสุดแต่สภาจะยินยอมเห็นชอบด้วย…”
ไพโรจน์เห็นว่า การกำหนดให้อำนาจสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบเจ้านายที่จะสืบราชสมบัติไม่ใช่เรื่องแปลกประหลาด เพราะรัฐธรรมนูญก็รับรองว่า อำนาจอธิปไตยมาจากปวงชนชาวไทย และสภาผู้แทนราษฎรก็เป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทย และสัมพันธ์กับหลักการ “อเนกนิกร สโมสรสมมต”
อย่างไรก็ดี หลักเกณฑ์ดังกล่าวเปลี่ยนแปลงไปในรัฐธรรมนูญ 2534 โดยกำหนดให้กรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลงและพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งรัชทายาทไว้แล้ว คณะรัฐมนตรีจะแจ้งให้ประธานรัฐสภาทราบ ประธานรัฐสภาเรียกประชุมเพื่อให้รัฐสภา “รับทราบ” และให้ประธานรัฐสภาอัญเชิญองค์รัชทายาทขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์ต่อไปและให้ประกาศให้ประชาชนทราบ รัฐสภาจะมีบทบาทเห็นชอบผู้ที่จะเป็นพระมหากษัตริย์องค์ต่อไปได้ก็เพียงแต่กรณีที่พระมหากษัตริย์ที่เสด็จสวรรคตหรือสละราชบัลลังก์ไปแล้วไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้ โดยให้คณะองคมนตรีเสนอพระนามผู้สืบราชสันตติวงศ์ตามกฎมณเฑียรบาลฯ ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อเสนอต่อรัฐสภาให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบ
จากสรุปผลการประชุมคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ พบว่าคณะกรรมาธิการชุดนี้ เดิมยังเห็นชอบกับการกำหนดให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบกับการสืบราชสันตติวงศ์ แต่ต่อมาในร่างที่เสนอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาในวาระหนึ่ง เมื่อ 26 สิงหาคม 2534 กลับระบุกรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลงและพระมหากษัตริย์ตั้งรัชทายาทไว้แล้ว รัฐสภามีบทบาทรับทราบและอัญเชิญองค์รัชทายาทขึ้นครองราชย์ต่อไปเท่านั้น
รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 รวมถึงรัฐธรรมนูญ 2560 ก็เดินตามรอยรัฐธรรมนูญ 2534 กล่าวคือ หากพระมหากษัตริย์ตั้งรัชทายาทไว้แล้ว รัฐสภามีหน้าที่เชิงพิธีการเท่านั้น จะมีบทบาทให้ความเห็นชอบต่อเมื่อพระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้
รัฐธรรมนูญเจ็ดฉบับ เปิดทางเสนอชื่อพระธิดาสืบราชสันตติวงศ์
ตามกฎมณเฑียรบาลฯ กำหนดข้อห้ามไม่ให้พระบรมราชวงศ์ที่มีลักษณะต้องห้ามสืบราชสันตติวงศ์ (มาตรา 12) ได้แก่ ผู้ที่มีสติฟั่นเฟือน (มีพระสัญญาวิปลาศ) ผู้ที่ต้องโทษจำคุกเพราะทำผิดกฎหมายในคดีที่มีอัตราโทษสูง ผู้ที่ไม่สามารถเป็นอัครพุทธศาสนูปถัมภก ผู้ที่มีพระชายาเป็นคนสัญชาติอื่น ผู้ที่ถูกถอดออกจากตำแหน่งรัชทายาทไปแล้ว ผู้ที่ถูกประกาศยกเว้นออกจากลำดับสืบราชสันตติวงศ์ และผู้หญิง ดังความในมาตรา 13 ที่ระบุว่า
มาตรา 13 ในกาลสมัยนี้ยังไม่ถึงเวลาอันควรที่ราชนารีจะได้เสด็จขึ้นทรงราชย์เปนสมเด็จพระแม่อยู่หัวบรมราชินีนาถ ผู้ทรงสำเร็จราชการสิทธิ์ขาดอย่างพระเจ้าแผ่นดินโดยลำพังแห่งกรุงสยาม ฉนั้นท่านห้ามมิให้จัดเอาราชนารีพระองค์ใดๆ เข้าไว้ในลำดับสืบราชสันตติวงศ์เปนอันขาด
อย่างไรก็ดี มีรัฐธรรมนูญเจ็ดฉบับ ที่ระบุเปิดทางให้พระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ได้หากพระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้แล้ว แบ่งออกได้เป็นสองกลุ่ม คือ
กลุ่มที่หนึ่ง หากไม่มีพระโอรส รัฐสภาให้ความเห็นชอบพระธิดาสืบราชสันตติวงศ์ก็ได้
รัฐธรรมนูญ 2517 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่กำหนด “ยกเว้น” กฎมณเฑียรบาลฯ เปิดทางให้พระราชธิดาสามารถขึ้นครองราชย์ได้ โดยระบุใน มาตรา 25 ว่า
มาตรา 25 การสืบราชสมบัติให้เป็นไปโดยนัยแห่งกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467 และประกอบด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา หากไม่มีพระราชโอรส รัฐสภาอาจให้ความเห็นชอบในการให้พระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ก็ได้
ตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ พระราชธิดาจะมีโอกาสขึ้นครองราชย์ได้ หาก 1) พระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้ 2) ไม่มีพระราชโอรสเลย และ 3) รัฐสภาให้ความเห็นชอบพระราชธิดาผู้นั้น
การเปิดทางให้พระราชธิดาสืบราชสมบัติได้ในรัฐธรรมนูญ 2517 ไม่ได้มาจากกระบวนการพิจารณาโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญตั้งแต่แรก แต่เกิดขึ้นภายหลังคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจัดทำร่างแล้วเสร็จและส่งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญสามวาระ แล้วสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ได้แก้ไขเนื้อหาร่างจนออกมาเป็นมาตรา 25 ในรัฐธรรมนูญ
เส้นทางการเสนอแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญเพื่อกำหนดให้พระราชธิดาสืบราชสมบัติได้หากรัฐสภาเห็นชอบและไม่มีพระโอรสเลย เริ่มจากการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในวาระหนึ่ง โดยในการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เมื่อวันที่ 8 มีนาคม 2517 ขณะที่กำลังพิจารณาเนื้อหาในส่วนของหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ใหญ่ ศวิตชาต สนช. รายหนึ่งเริ่มอภิปรายถึงประเด็นการสืบราชสันตติวงศ์รวมถึงการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ ใหญ่ตั้งข้อกังวลหากพระมหากษัตริย์ไม่มีพระราชโอรส แล้วใครจะขึ้นเป็นพระมหากษัตริย์ต่อ
“…เรื่องการแก้กฎมณเฑียรบาลไม่ได้นี้น่ะ ผมว่าบางทีก็เป็นอุปสรรคในทางปฏิบัติ ตามกฎมณเฑียรบาลที่ใช้อยู่ในปัจจุบันนี้นั้น ประเทศไทยสมเด็จพระราชธิดาเป็นพระมหากษัตริย์ไม่ได้ ถ้าหากว่าไม่มีพระบรมโอรสาธิราช แล้วเอาใครเป็นพระเจ้าแผ่นดิน ถ้าไม่มีพระเจ้าแผ่นดิน ก็ไปแก้กฎมณเฑียรบาล กว่าจะแก้เสร็จก็มีผู้สำเร็จราชการ ผมคิดว่าอย่างนี้การกำหนดกฎเกณฑ์ไว้ในรัฐธรรมนูญนั้น เก่าๆ เขาเขียนไว้ว่าการสืบราชสันตติวงศ์ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล ถ้าเราจะเขียนต่อไปว่า การสืบราชสันตติวงศ์ให้เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล เว้นไว้แต่ถ้าไม่มีพระบรมโอรสาธิราชก็อาจจะตั้งพระราชธิดาซึ่งมียศสูงสุดเป็นกษัตริย์ก็ได้ ถ้าเป็นอย่างนี้มันก็ไม่ต้องลำบาก และก็การจะเป็นพระมหากษัตริย์นั้น สภาก็จะต้องเห็นชอบถ้าเป็นไปตามการสืบราชสันตติวงศ์ตามกฎมณเฑียรบาล แต่ทีนี้มันไม่มีในกฎมณเฑียรบาล ถ้าเกิดมีอย่างนี้ขึ้นเราจะทำอย่างไร สมมติว่ารัชกาลที่ 9 ที่ 10 ไม่มีพระบรมโอรสาธิราช มีแต่พระราชธิดา และก็ทีนี้จะเอาใครเป็นกษัตริย์กัน…”
หลังใหญ่เปิดประเด็นเรื่องนี้ ก็มี สนช. สองรายที่อภิปรายสนับสนุน จันทนี สันตะบุตร สนช. หญิง อภิรายว่าวันที่ 8 มีนาคม ซึ่งเป็นวันสตรีสากล (International women day) จึงอยากให้พิจารณาถึงสิทธิสตรีตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญด้วย
“…การแก้ไขมาตรา 24 ตามที่ท่านสมาชิกผู้หนึ่ง ดิฉันต้องขอประทานโทษขอเอ่ยชื่อท่าน คือ คุณใหญ่ ศวิตชาต เป็นห่วงว่าพระราชธิดานั้นจะไม่มีโอกาสได้เป็นพระเจ้าแผ่นดินหรือ จึงเห็นว่าเราน่าจะแก้ไขได้โดยไม่ต้องเขียนระบุไว้ในรัฐธรรมนูญเช่นนี้ ตามที่ท่านรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมก็ได้กล่าวไว้แล้ว โดยแก้ไขกฎมณเฑียรบาลให้พระราชธิดาครองราชย์ด้วย ซึ่งที่จริงก็มีอยู่ในอารยประเทศ ในหลายๆ ประเทศแล้ว เช่น ประเทศอังกฤษ เป็นต้น สุดท้ายนี้ดิฉันต้องขอกราบขอบพระคุณท่านประธานอีกครั้งหนึ่งที่ได้ให้โอกาสดิฉันได้มาพูดในวันซึ่งเป็นวันมงคลเลิศอันยิ่งใหญ่สำหรับสตรีในวันนี้ ขอขอบพระคุณค่ะ”
ด้านสิงห์โต จ่างตระกูล สนช. อภิปรายสนับสนุนว่า
“…เห็นว่าควรจะเปิดโอกาสให้เจ้านายฝ่ายใน (เจ้านายที่เป็นสตรี) เป็นพระมหากษัตริย์ได้นั้น กระผมเห็นว่าเป็นความจำเป็นอย่างยิ่ง เพราะเหตุว่าประการแรกมีแนวโน้มว่าตั้งแต่พระมหากษัตริย์รัชกาลที่ 6 มาจนถึงรัชกาลปัจจุบันนี้ (รัชกาลที่ 9) มีพระราชนิยมในการที่จะมีพระมเหสีพระองค์เดียว ไม่มีหม่อมห้ามเหมือนกับที่ประสบมาในรัชกาลก่อนหน้าพระองค์นั้นๆ อีกอย่างเหตุการณ์ในปัจจุบันนี้ จะประมาทไม่ได้ เพราะฉะนั้นกระผมจึงขอให้คณะกรรมาธิการให้มีการแปรญัตติในข้อนี้ ที่จะให้มีการเปลี่ยนแปลงกฎมณเฑียรบาล เพื่อจะเปิดโอกาสให้เจ้านายฝ่ายในเป็นพระมหากษัตริย์ต่อไป ขอบคุณครับ”
หลังจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติรับร่างรัฐธรรมนูญไว้พิจารณาในวาระหนึ่ง และได้ตั้งกรรมาธิการ 22 คนเพื่อพิจารณารายละเอียดถ้อยคำแต่ละมาตรา โดยใหญ่ ศวิตชาต เป็นหนึ่งในกรรมาธิการด้วย กรรมาธิการข้างมากไม่ได้แก้ไขเนื้อหาเพื่อเปิดทางให้รัฐสภาตั้งพระราชธิดาได้หากไม่มีพระโอรส แต่ใหญ่เป็นกรรมธิการเสียงข้างน้อยที่ขอสงวนความเห็น ให้แก้ไขว่า “การสืบราชสมบัติให้เป็นไปโดยนัยแห่งกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467 และประกอบด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา หากพระบรมโอรสาธิราชไม่มี รัฐสภาอาจตั้งพระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ก็ได้” (ข้อความที่ขีดเส้นใต้ คือข้อความที่ขอเพิ่มเติมขึ้นมา)
เมื่อร่างรัฐธรรมนูญเข้าสู่การพิจารณาลงมติรายมาตราในวาระสองเมื่อ 15 สิงหาคม 2517 ใหญ่ขอสงวนความเห็นไว้เพื่อให้ สนช. โหวต โดยเขาอภิปรายโน้มน้าวสมาชิกว่า
“…ร่างเดิม (ร่างรัฐธรรมนูญที่เสนอเข้ามาในวาระหนึ่ง) นั้นน่ะถือกฎมณเฑียรบาล พ.ศ. 2467 ผมก็ไปนั่งตรวจพระราชปรารภที่ตรากฎมณเฑียรบาลไว้ ที่ห้ามพระราชธิดาครองราชย์ ก็ปรากฏในพระราชปรารภว่า ในขณะนั้น ยังไม่เห็นสมควรที่จะให้พระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ แต่ในขณะนั้นมาถึงขณะนี้ 50 ปีแล้ว และผมมานั่งคำนึงถึงปัญหาซึ่งจะเกิดขึ้น ซึ่งจะต้องไปแก้กฎมณเฑียรบาลหรือรัฐธรรมนูญ จึงได้เขียนไว้อย่างที่ท่านประธานได้แจ้งให้ที่ประชุมทราบว่าถ้าหากว่าไม่มีพระราชโอรส และไม่ต้องการให้เปลี่ยนการสืบราชสันตติวงศ์และก็ไม่ได้บังคับว่าพระราชธิดาจะครองราชย์ได้ แต่ว่าไม่ต้องห้าม ถ้ามีพระราชธิดาสักองค์หนึ่งอาจจะสามารถรวมจุดสามัคคีในชาติได้ และสามารถจะปกครองบ้านเมืองให้เจริญได้ หรือมีความเคารพนับถือของประชากรทั่วประเทศ สภานี้อาจจะหยิบยกขึ้นมาให้เป็นผู้สืบราชสันตติวงศ์ก็ได้ คือก็ได้เท่านั้นเองไม่ได้บีบบังคับ คิดว่ารับคำแปรญัตติที่ผมสงวนไว้นี้แล้ว ไม่มีการเสียหายประการใดเลย และล่วงเลยมา 50 ปีนี้ ผมคิดว่าเหตุการณ์มันเปลี่ยนแปลงไปแล้ว ผมไม่จำเป็นต้องกราบเรียนท่านสมาชิกในสภานี้ว่า เราไม่อาจจะรู้ได้ว่า พระมหากษัตริย์ในวงศ์จักรีต่อไปนั้น จะมีพระราชโอรสตลอดไปหรือเปล่า ผมกราบเรียนสั้นๆ แค่นี้ครับ จึงขอให้สภานี้โปรดสนับสนุนด้วย”
ด้านเกษม ศิริสัมพันธ์ หนึ่งในกรรมาธิการ ชี้แจงว่า กรรมาธิการได้พิจารณาแล้วเห็นว่าเป็นปัญหาที่ยังไม่เกิดขึ้น และถ้าเกิดขึ้นก็มีทางแก้ คือ แก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ อีกทั้งกรรมาธิการเห็นว่า สถาบันพระมหากษัตริย์นั้นสิ่งใดที่มีอยู่ดำรงอยู่และแม้พระบรมโอรสาธิราชก็มีพระองค์อยู่ การกระทำสิ่งใดโดยคาดการณ์ข้างหน้าอย่างหนึ่งอย่างใดนั้นดูจะเป็นการไม่สมควร
อวย เกตุสิงห์ สนช. อภิปรายสนับสนุนข้อเสนอของใหญ่ ศวิตชาต “…เราจะต้องนึกว่าเราควรจะหวังว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะใช้อยู่เป็นเวลานานมาก และมาถึงคราวเหตุการณ์เกิดขึ้นแล้วอาจจะไม่มีใครนึกถึงหนทางที่เปิดไว้โดยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ฉะนั้นเพื่อให้เป็นการปลอดภัย เพื่อให้เป็นการแน่ใจ ผมเห็นว่าควรจะบ่ง (ระบุ) เอาไว้…”
สุรินทร์ มาศดิตถ์ หนึ่งในสนช. อีกรายอภิปรายเพิ่มเติม ระบุว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็กำหนดในมาตรา 28 ก็กำหนดให้ชายและหญิงมีสิทธิเท่าเทียมกัน องค์ประมุขก็ควรจะมีสิทธิเท่าเทียมกัน และข้อแปรญัตติของใหญ่ ศวิตชาต ก็ไม่ได้ผูกขาดว่าจะต้องตั้งพระราชธิดาเป็นพระมหากษัตริย์ เพราะใช้คำว่า “อาจ” หมายความว่ารัฐสภาก็มีอำนาจพิจารณาถึงความเหมาะสมได้ ตนเห็นว่าการเขียนเพิ่มไว้ เป็นการรอบคอบและให้สิทธิชายหญิงเท่าเทียมกัน จึงสนับสนุนการแปรญัตตินี้
ท้ายที่สุด สภานิติบัญญัติแห่งชาติลงมติ โดย สนช. ส่วนใหญ่เห็นด้วยกับคำแปรญัตติของใหญ่ ศวิตชาต ด้วยมติ 74 เสียง ขณะที่อีก 40 เสียงเห็นด้วยกับร่างของกรรมาธิการที่ไม่ได้ระบุเปิดทางให้รัฐสภาเห็นชอบพระราชธิดาได้ไว้
อย่างไรก็ดี หลังการลงมติ เสวตร เปี่ยมพงศ์สานต์ หนึ่งในกรรมาธิการ ได้ทักท้วงในประเด็นถ้อยคำว่าต้องแก้ไข หากระบุว่า พระบรมโอรสาธิราช คำนี้หมายถึงพระราชโอรสองค์ใหญ่ หากพระมหากษัตริย์มีโอรสสองสามพระองค์ จะกลายเป็นว่ารัฐสภาจะไปตั้งพระราชธิดาได้ทั้งๆ ที่มีพระโอรสองค์อื่นอยู่ จึงข้อเสนอแก้จากคำว่า พระบรมโอรสาธิราช เป็น พระราชโอรส “หากไม่มีพระราชโอรส รัฐสภาอาจให้ความเห็นชอบในการให้พระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ก็ได้”
นอกจากรัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2521 ก็เป็นอีกฉบับที่เดินรอยตามแนวทางเดียวกัน โดยระบุในมาตรา 20 วรรคแรกว่า
มาตรา 20 การสืบราชสมบัติให้เป็นไปโดยนัยแห่งกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467 และประกอบด้วยความเห็นชอบของรัฐสภา หากไม่มีพระราชโอรส รัฐสภาอาจให้ความเห็นชอบในการให้พระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ก็ได้
โดยเนื้อความตามมาตรา 20 ของรัฐธรรมนูญ 2521 ที่เดินรอยตามรัฐธรรมนูญ 2517 นั้น กรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญได้ระบุความดังกล่าวไว้ในร่างรัฐธรรมนูญตั้งแต่แรก ไม่ได้ถูกแก้ไขในภายหลังเหมือนรัฐธรรมนูญ 2517
กลุ่มที่สอง กรณีพระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาท องคมนตรีเสนอชื่อพระธิดาได้ ส่งรัฐสภาให้ความเห็นชอบ
รัฐธรรมนูญ 2534 แม้จะกำหนดให้กรณีที่พระมหากษัตริย์ตั้งรัชทายาทไว้แล้ว รัฐสภามีหน้าที่เพียงรับทราบ ไม่ได้มีหน้าที่ให้ความเห็นชอบเหมือนที่รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ กำหนดไว้ แต่กรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้ รัฐสภายังมีหน้าที่ให้ความเห็นชอบพระนามผู้สืบราชสัตติวงศ์ตามรายชื่อที่คณะองคมนตรีเสนอ โดยระบุในมาตรา 21 วรรคสองว่า
ในกรณีที่ราชบัลลังก์หากว่างลง และเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งพระรัชทายาทไว้ตามวรรคหนึ่ง ให้คณะองคมนตรีเสนอพระนามผู้สืบราชสันตติวงศ์ตามมาตรา 20 ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อเสนอต่อรัฐสภาเพื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบ ในการนี้ จะเสนอพระนามพระราชธิดาก็ได้ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ให้ประธานรัฐสภาอัญเชิญองค์ผู้สืบราชสันตติวงศ์ขึ้นทรงราชย์เป็นพระมหากษัตริย์สืบไป แล้วให้ประธานรัฐสภาประกาศให้ประชาชนทราบ
ตามรัฐธรรมนูญ 2534 มีเงื่อนไขที่แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญ 2517 และรัฐธรรมนูญ 2521 คือ
1) ไม่ได้ระบุว่า การเสนอชื่อพระราชธิดาจะทำได้ต่อเมื่อไม่มีพระราชโอรสเท่านั้น
2) รัฐสภาไม่มีดุลยพินิจที่จะไปให้ความเห็นชอบพระราชธิดาได้เอง คณะองคมนตรีเองจะเป็นด่านแรกที่เสนอชื่อผู้สืบราชสันตติวงศ์ต่อรัฐสภา
เมื่อย้อนดูที่มา พบว่าร่างรัฐธรรมนูญ 2534 ที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเสนอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาในวาระหนึ่ง กำหนดแนวทางคล้ายกับรัฐธรรมนูญ 2517 และรัฐธรรมนูญ 2521 ระบุว่า หากไม่มีพระราชโอรส องคมนตรีจะเสนอชื่อพระราชธิดาก็ได้ หลังจากสภารับหลักการร่างวาระหนึ่งและตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณารายละเอียดแล้ว กรรมาธิการได้แก้ไขถ้อยคำโดยตัดคำว่า “หากไม่มีพระราชโอรส” ออกไป และเปลี่ยนเป็นคำว่า “ในการนี้” แทน อย่างไรก็ดี ในการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เมื่อ 19 พฤศจิกายน 2534 เพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในวาระสอง กรรมาธิการไม่ได้อภิปรายชี้แจงถึงเหตุผลที่แก้ไขข้อความดังกล่าว
รัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 และรัฐธรรมนูญ 2560 ก็เดินรอยตามรัฐธรรมนูญ 2534 กำหนดให้หากพระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาท คณะองคมนตรีสามารถเสนอชื่อพระราชธิดาต่อรัฐสภาได้
หลักเกณฑ์การแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ
ในมาตรา 20 ของกฎมณเฑียรบาลฯ กำหนดกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ ให้เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการเสนอเข้าสู่ที่ประชุมองคมนตรีสภา ถ้าหากพระมหากษัตริย์ประสงค์แก้ไขหรือเพิกถอนข้อความใดๆ ให้เรียกประชุมองคมนตรีสภา และให้พระมหากษัตริย์พระราชทานข้อความที่ประสงค์ให้แก้ไขเพื่อให้องคมนตรีสภาปรึกษาและถวายความเห็น กรณีที่องคมนตรีสภามีผู้มาประชุมถึงสองในสามลงความเห็นว่าควรแก้ไข พระมหากษัตริย์จึงค่อยมีพระบรมราชโองการให้แก้ไข แต่ถ้ามติขององคมนตรีไม่ถึงสองในสาม พระมหากษัตริย์ก็ต้องยุติการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ นั้นไป
อย่างไรก็ดี หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง รัฐธรรมนูญ 10 ฉบับก็กำหนด “ยกเว้น” ให้มีวิธีการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ ที่แตกต่างออกไป
รัฐธรรมนูญสี่ฉบับแรกไม่ได้เขียนไว้
ในพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน 2475 รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 รัฐธรรมนูญ 2489 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2490 ไม่ได้เขียนบทบัญญัติเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ เอาไว้โดยเฉพาะ เท่ากับว่า หลักเกณฑ์การแก้ไขเป็นไปตามมาตรา 20 ของกฎมณเฑียรบาลฯ
รัฐธรรมนูญ 2492-2495 ล็อกห้ามแก้กฎมณเฑียรบาลฯ
รัฐธรรมนูญ 2492 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่เริ่มล็อก “ห้ามแตะ” กฎมณเฑียรบาลฯ โดยกำหนดในมาตรา 23 วรรคสอง ว่า “การยกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2497 จะกระทำมิได้” และรัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 ก็กำหนดไว้เหมือนกัน ในมาตรา 21 วรรคสอง
ต่อประเด็นดังกล่าว ไพโรจน์ ชัยนาม วิพากษ์วิจารณ์บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 มาตรา 21 วรรคสอง ผ่านคำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) ว่า บทบัญญัตินี้ค่อนข้างจะ “มากไป” สักหน่อย เพราะทำให้กฎมณเฑียรบาลฯ ซึ่งตราในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์นั้นมีลำดับชั้นทางกฎหมายเท่ากับรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ หากจะแก้กฎมณเฑียรบาลฯ ก็ต้องแก้รัฐธรรมนูญมาตรา 21 นี้เสียก่อน ไพโรจน์เห็นว่า กฎมณเฑียรบาลฯ ควรมีสถานะอย่างมากก็ลำดับชั้นเท่ากับพระราชบัญญัติ
รัฐธรรมนูญ 2511 2517 2521 เปิดทางรัฐสภาแก้ได้ ทำอย่างเดียวกับวิธีแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
แม้กฎมณเฑียรบาลฯ จะกำหนดวิธีแก้ไขเพิ่มเติมเอาไว้เป็นการเฉพาะ แต่ก็มีรัฐธรรมนูญสามฉบับได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2511 รัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2521 “ยกเว้น” เงื่อนไขดังกล่าว โดยกำหนดให้การยกเลิกหรือการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ สามารถทำได้ด้วยวิธีอย่างเดียวกันกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ รัฐสภาพิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ สามวาระเหมือนร่างรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตามรัฐธรรมนูญทั้งสามฉบับข้างต้น กำหนดรูปแบบของรัฐสภาเป็นสภาคู่ ประกอบไปด้วย สส. และ สว. โดยสว. มาจากการแต่งตั้ง
จากหลักฐานที่มาในการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 7 วันที่ 24 สิงหาคม 2504 เมื่อประเด็นมาถึงเรื่องพิจารณาหลักเกณฑ์การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ หลวงประกอบนิติสาร มองว่าการกำหนดห้ามแก้ไขเลย เป็นการตึงตัวมากเกินไป จึงเห็นว่าหากมีการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ ก็ต้องแก้ด้วยวิธีการอย่างเดียวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
เมื่อถึงขั้นตอนลงมติพล.อ.สุทธิ์ สุทธิสารรณกร ประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญในขณะนั้น ได้ขอให้ สสร. ลงมติเป็นสามแนวทาง แนวทางแรก เห็นว่าควรทำได้ด้วยวิธีอย่างเดียวกับการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติ ไม่มี สสร. รายใดที่เห็นด้วยกับแนวทางนี้ แนวทางที่สอง ให้แก้ไขด้วยวิธีการอย่างเดียวกันกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มีสสร. เห็นด้วย 113 เสียง แนวทางที่สาม ห้ามแก้ไขเพิ่มเติม มีสสร. เห็นด้วย 8 เสียง เนื่องจากแนวทางที่สองได้รับเสียงข้างมาก ท้ายที่สุดในรัฐธรรมนูญ 2511 จึงกำหนดไว้เช่นนั้น
รัฐธรรมนูญ 2534-2560 แก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์
อย่างไรก็ดี ในรัฐธรรมนูญฉบับหลังๆ ห้าฉบับ ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 ซึ่งคงบทบัญญัติในหมวด 2 พระมหากษัตริย์ไว้เป็นส่วนหนึ่งของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ตามมาตรา 2 วรรคสอง ประกอบประกาศ คสช. ฉบับที่ 11/2557 และในรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดยกเว้นขั้นตอนการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ ตามมาตรา 20 ของกฎมณเฑียรบาลฯ โดยมีทิศทางที่คืนพระราชอำนาจในการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ ให้เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ และไม่ให้รัฐสภาเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องในการแก้ไขหรือยกเลิกกฎมณเฑียรบาลฯ
รัฐธรรมนูญถาวรทั้งสี่ฉบับ (รัฐธรรมนูญ 2534 มาตรา 20 วรรคสอง รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 22 วรรคสอง รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 22 วรรคสอง และรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 20 วรรคสอง) ระบุเหมือนกันว่า “การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พระพุทธศักราช 2467 เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ เมื่อมีพระราชดำริประการใด ให้คณะองคมนตรีจัดทำร่างกฎมณเฑียรบาลแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเดิมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อมีพระราชวินิจฉัย เมื่อทรงเห็นชอบและทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ให้ประธานองคมนตรีดำเนินการแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้รัฐสภาทราบ และให้ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และเมื่อได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมายได้”
หากเปรียบเทียบขั้นตอนและวิธีการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ ตามรัฐธรรมนูญสี่ฉบับข้างต้น กับมาตรา 20 ของกฎมณเฑียรบาลฯ เอง จะเห็นว่า รัฐธรรมนูญทั้งสี่ฉบับกำหนดเงื่อนไขการแก้ไขกฎมณเฑียรบาลฯ ให้ขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์มากขึ้น ไม่ต้องผ่านเสียงเห็นชอบจากองคมนตรีสองในสาม คณะองคมนตรีมีบทบาทในการจัดทำร่างแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ นำขึ้นทูลเกล้าฯ ต่อพระมหากษัตริย์เท่านั้น และร่างนั้นจะผ่านหรือไม่ผ่าน ก็ขึ้นอยู่กับพระมหากษัตริย์เห็นชอบ
ทั้งนี้ เมื่อย้อนดูกระบวนการที่มา จากสรุปผลการประชุมคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ พบว่าคณะกรรมาธิการชุดนี้ เดิมยังเห็นชอบกับการกำหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ ทำด้วยวิธีการอย่างเดียวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และในร่างที่เสนอเข้าสภานิติบัญญัติในวาระหนึ่งเมื่อ 26 สิงหาคม 2534 ก็กำหนดไว้เช่นเดียวกัน แต่บทบัญญัติดังกล่าวถูกแก้ไขในการชั้นกรรมาธิการพิจารณาวาระสองของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ให้เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ
| ฉบับที่ | การให้ความเห็นชอบผู้สืบราชสันตติวงศ์โดยฝ่ายนิติบัญญัติ | พระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ | การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ | |
| พระมหากษัตริย์ตั้งรัชทายาทไว้แล้ว | พระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้ | |||
| 1 | / | X เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลฯห้ามพระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ | ไม่ได้เขียนไว้ วิธีการแก้ไขเป็นไปตามกฎมณเฑียรบาลฯ | |
| 2 | ||||
| 3 | ||||
| 4 | ||||
| 5 | ยกเลิก/แก้ไขไม่ได้ | |||
| 6 | ||||
| 8 | รัฐสภาแก้ได้ วิธีเดียวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ | |||
| 10 | หากพระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้ และไม่มีพระราชโอรสเลย รัฐสภาให้ความเห็นชอบพระราชธิดาได้ | |||
| 13 | ||||
| 15 | X | / คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้สืบราชสันตติวงศ์ต่อคณะรัฐมนตรีส่งรัฐสภาให้ความเห็นชอบ จะเสนอชื่อพระราชธิดาก็ได้ | เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ | |
| 16 | ||||
| 18 | ||||
| 19 | ||||
| 20 | ||||
รัฐธรรมนูญ 2492-2495 ยกเว้น พระมหากษัตริย์บรรลุนิติภาวะเมื่ออายุ 18 ปี
ตามกฎมณเฑียรบาลฯ หากพระมหากษัตริย์ขึ้นครองราชย์ขณะยังเป็นผู้เยาว์ มีอายุไม่ครบ 20 ปี จะยังทรงงานราชการด้วยตัวเองไม่ได้ ต้องมีผู้สำเร็จราชการแผ่นดินแทนพระองค์โดยมาจากเสนาบดีเลือกพระบรมราชวงศ์คนใดคนหนึ่งขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทน ซึ่งการกำหนดอายุของพระมหากษัตริย์เช่นนี้ สอดคล้องกับอายุบรรลุนิติภาวะของบุคคลธรรมดา ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 19 กำหนดไว้ที่ 20 ปีบริบูรณ์ โดยบทบัญญัติดังกล่าวใช้มาตั้งแต่ 1 มกราคม 2468 ไล่เลี่ยกับกฎมณเฑียรบาลฯ
อย่างไรก็ดี หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง มีรัฐธรรมนูญสองฉบับที่กำหนด “ยกเว้น” อายุบรรลุนิติภาวะของพระมหากษัตริย์ให้แตกต่างไปจากประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ คือ รัฐธรรมนูญ 2492 มาตรา 24 และรัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495 มาตรา 22 กำหนดว่า “พระมหากษัตริย์ทรงบรรลุนิติภาวะเมื่อพระชนมายุครบสิบแปดปีบริบูรณ์”
ในระหว่างกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ 2492 บทบัญญัติดังกล่าวถูกตั้งคำถามถึงความเหมาะสม โดยใหญ่ ศวิตชาต สมาชิกรัฐสภาในขณะนั้น ซึ่งอภิปรายในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ 13 วันที่ 14 มกราคม 2492 ว่า
“…รัฐธรรมนูญฉบับนี้บัญญัติไว้อีกประการหนึ่งว่า พระชนมายุ 18 ปีบรรลุนิติภาวะ จะเป็นผลดีหรือร้ายต่อราชการบ้านเมืองประการใดอันนี้ข้าพเจ้าต้องการจะทราบ ความจริงในระบอบประชาธิปไตยนั้น พระมหากษัตริย์ทรงทำอะไรไม่ผิดนั้น เป็นของจริงตามหลัก แต่หลักนั้นพระมหากษัตริย์ต้องไม่ทรงทำอะไรเลย แต่บทบัญญัตินั้นพระมหากษัตริย์ทรงทำอะไรหลายประการ การที่จะทรงทำอะไรหลายประการก็ต้องทรงรับผิดชอบอยู่บ้าง การที่จะทรงรับผิดชอบนี้ก็ต้องเข้าพระทัยกิจการบ้านเมืองพอสมควร การที่จะเข้าพระทัยกิจการบ้านเมืองต้องมีพระชนมายุและการศึกษาเป็นเครื่องประกอบ อายุ 18 ปีไม่รอบรู้กิจบ้านการเมืองได้พอ เพราะฉะนั้นบรรลุนิติภาวะ 18 แล้วพระมหากษัตริย์อาจทรงแต่งตั้งสมุหราชองครักษ์ ตั้งผู้สำเร็จ ตั้งองคมนตรี เพียงเท่านี้ก็ไม่เหมาะ แต่ถ้าพูดเท่าที่เหมาะหน่อยคือก้าวต่อไปอีก พระมหากษัตริย์เมื่อได้ทรงแต่งตั้งองคมนตรีแล้ว องคมนตรีนั้นเองยังมีความร่วมรับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์ในการตั้งสมาชิกวุฒิสภา ความจริงการตั้งสมาชิกวุฒิสภานั้นต้องอาศัยความรอบคอบเป็นพิเศษ อายุเป็นเครื่องช่วยการศึกษาเป็นของสำคัญ ทีนี้บัญญัติให้มีอายุ 18 ปีข้าพเจ้าคิดว่าไม่น่าจะเป็นผลดี…”
เหตุที่รัฐธรรมนูญ 2492 กำหนดอายุในการบรรลุนิติภาวะของพระมหากษัตริย์ไว้ที่ 18 ปี แตกต่างจากอายุในการบรรลุนิติภาวะของบุคคลทั่วไป เพราะไม่อยากให้ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “อยู่นานเกินควร” และเพื่อให้พระมหากษัตริย์ใช้อำนาจอย่างแท้จริงโดยเร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้ โดยเจ้าพระยาศรีธรรมาธิเบศร์ สสร. ชี้แจงหลังใหญ่ ศวิตชาตอภิปรายแล้ว ใจความว่า เหตุที่ต้องกำหนดให้พระมหากษัตริย์บรรลุนิติภาวะอายุ 18 ปี เพราะบุคคลธรรมดา อายุ 18 ปี ก็ยังรับราชการได้ ส่วนหลักเกณฑ์บรรลุนิติภาวะที่อายุ 20 ปีนั้นเป็นเรื่องทางแพ่ง หากพระมหากษัตริย์มีประเด็นที่ต้องรับผิดชอบทางแพ่ง ในทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์หรือทรัพย์สินส่วนพระองค์ มีเจ้าหน้าที่คอยรับสนองผิดชอบอยู่แล้ว
อย่างไรก็ดี มีรัฐธรรมนูญเพียงสองฉบับข้างต้นที่กำหนดยกเว้นอายุในการบรรลุนิติภาวะของพระมหากษัตริย์ไว้เป็นการเฉพาะ ในรัฐธรรมนูญถาวรฉบับต่อมา ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2511 ก็ไม่เคยมีบทบัญญัติแบบนี้อีก เนื่องจากในขั้นตอนการประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 7 วันที่ 24 สิงหาคม 2504 เสียงข้างมากของ สสร. โหวตไม่เห็นด้วยให้บรรจุเรื่องนี้ด้วยคะแนนเสียง 64 เสียงต่อ 47 เสียง
รัฐธรรมนูญ 10 ธันวา วางหลัก พระบรมวงศานุวงศ์อยู่เหนือการเมือง
รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับเดียวที่กำหนดให้พระบรมศานุวงศ์อยู่เหนือการเมือง
มาตรา 11 พระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไปโดยกำเนิดหรือโดยแต่งตั้งก็ตาม ย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือการเมือง
ที่มาของบทบัญญัตินี้ พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ได้ปรึกษาหารือกับรัชกาลที่ 7 ในประเด็นดังกล่าว พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัตถเลขาตอบกลับมาว่า
“…ในการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามมีความข้อหนึ่งลังเลใจอยู่ คือ ในเรื่องที่เกี่ยวข้องแก่พระบรมวงศานุวงศ์จะควรดำรงอยู่ในฐานะอย่างใดในทางการเมือง กล่าวโดยหลักการพระบรมวงศานุวงศ์ย่อมดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพเหนือความที่จะพึงถูกติเตียน ไม่ควรแก่ตำแหน่งทางการเมืองซึ่งเป็นการงานที่นำมาทั้งในทางพระเดชและพระคุณย่อมอยู่ในวงอันจะต้องถูกติถูกชม อีกเหตุหนึ่งที่จะนำมาซึ่งความขมขื่นในเมื่อเวลาทำ electoral campaign (หาเสียงเลือกตั้ง) อันเป็นเวลาที่ต่างฝ่ายต่างหาโอกาส attack (โจมตี) ซึ่งกันและกัน พระยามโนฯ เห็นว่า เพื่อความสงบเรียบร้อยสมัครสมานเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในระวางเจ้านายกับราษฎรควรถือเสียว่าพระบรมวงศานุวงศ์ตั้งแต่ขั้นหม่อมเจ้าขึ้นไปย่อมดำรงอยู่เหนือการเมืองทั้งหลาย ส่วนนางที่เจ้านายจะช่วยทะนุบำรุงประเทศบ้านเมืองก็ย่อมมีโอกาศบริบูรณ์ในทางตำแหน่งประจำแลตำแหน่งอันเกี่ยวแก่วิชชาเป็นพิเศษอยู่แล้ว จึ่งหารือมานั้น ได้ทราบแล้ว ฉันเห็นด้วยตามความคิดของพระยามโนฯ ทุกประการ
ประชาธิปก ปร.”
โดยในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 25 พฤศจิกายน 2475 เพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญที่คณะอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้ยกร่างไปแล้วนั้น พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ แถลงความหมายของมาตรานี้ว่า “…ราชอาณาจักรสยามของเรานี้จะปกครองด้วยวิธีมีพระมหากษัตริย์โดยรัฐธรรมนูญ และเมื่อใช้วิธีการปกครองโดยมีพระมหากษัตริย์เช่นนี้แล้ว พระบรมวงศานุวงศ์ย่อมจะเกี่ยวข้องในการเมืองไม่ได้ บางเมือง (ต่างประเทศ) ที่มีสภาสองสภา เขายกไว้ในสภาบนและโดยปกติไม่ได้เกี่ยวข้องกับการเมืองเหมือนกัน เรามีสภาเดียว การเด็ดขาดอยู่ที่สภานี้ ข้าพเจ้าเห็นว่าเราจะเป็นราชาธิปไตย ควรยกเจ้านายอยู่เหนือการเมือง ความข้อนี้ได้กราบบังคมทูลและมีพระราชหัตถเลขาตอบมาดั่งที่เสนอร่างรัฐธรรมนูญนี้”
ระหว่างกระบวนการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในชั้นสภาผู้แทนราษฎร มี สส. ที่อภิปรายเสนอแก้ไขหรือเติมถ้อยคำเพื่อเสริมความชัดเจนของคำว่า “เหนือการเมือง”
มานิต วสุวัติ เสนอว่าให้เติมคำว่า “จาก” เข้าไปหน้าคำว่าการเมือง เป็น “เหนือจากการเมือง” เพื่อให้มีความชัดเจน คำว่า “เหนือการเมือง” แม้ในภาษาอังกฤษคือ Above Politics แต่ภาษาไทยไม่ต้องแปลตรงตัว พอเป็นประโยคว่า “ย่อมดำรงอยู่ในฐานะเหนือจากการเมือง” นั้นเข้าใจได้หลายทาง คนอาจเข้าใจว่ามีอำนาจเหนือการเมืองก็ได้
ส่วนหงวน ทองประเสริฐ เสนอให้เปลี่ยนคำว่า “เหนือ” เป็นคำว่า “พ้น”
เนตร์ พูนวิวัฒน์ เสนอให้เปลี่ยนจาก “เหนือการเมือง” เป็น “นอกวงการเมือง” โดยให้เหตุผลว่า คำว่า “เหนือการเมือง” อาจถูกตีความว่าเจ้านายมีอำนาจครอบงำการเมือง หรืออาจทำให้เข้าใจไปว่าเจ้านายยังมีอำนาจเหนือกฎหมายของบ้านเมือง แต่ที่จริงแล้ว คำว่า “เหนือการเมือง” (Being above politics) ก็คือนอกวงการเมือง ต่อให้ใช้คำว่า นอกวงการเมือง ก็ไม่ได้ทำให้พระบรมวงศานุวงศ์ไม่ได้รับความเคารพ
พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ประธานอนุกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ แจงว่า คำว่า “เหนือ” ตามนัยของร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 11 นั้น แปลว่า “อยู่ปลาย” ทางอนุกรรมการนึกกันมาหลายวัน ไม่อยากให้แดงอยู่ (ไม่อยากให้ถ้อยคำชัดเจนตรงไปตรงมากเกินไป) นอกจากนี้ พระธรรมนิเทศฯ (หมายถึง พระราชธรรมนิเทศ หรือ เพียร ราชธรรมนิเทศ) เห็นว่าให้แปลคำว่า “เหนือการเมือง” ว่า “พ้นแล้วซึ่งการเมือง” และกำลังปรึกษาแก้ไขปทานุกรมอยู่ คำว่า “เหนือ” เพราะและสุภาพทั้งยังแสดงอัธยาศัยไมตรีดี
เมื่อพระยามโนปกรณ์นิติธาดาชี้แจงจบ บรรดา สส. ที่เสนอขอแก้ไขถ้อยคำว่า “เหนือการเมือง” ก็ถอนข้อเสนอนั้นไป ร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 11 ไม่ได้ถูกแก้ไข มีข้อความตามเดิมจนประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475
รัฐธรรมนูญ 57-60 เปิดทางถวายสัตย์ปฏิญาณตนต่อรัชทายาท/ผู้แทนพระองค์ก็ได้
ในรัฐธรรมนูญก็ดีหรือแม้แต่ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติก็ดี มีบทบัญญัติที่กำหนดให้ผู้ที่จะเข้าสู่ตำแหน่งบางตำแหน่งต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ อาทิ องคมนตรี รัฐมนตรี ผู้พิพากษาและตุลาการ
อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญ 2560 เป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกที่มี “ข้อยกเว้น” ไว้ในหมวด 2 พระมหากษัตริย์ มาตรา 24 โดยให้พระมหากษัตริย์สามารถโปรดเกล้าฯ ให้ถวายสัตย์ปฏิญาณตนต่อพระรัชทายาทที่บรรลุนิติภาวะแล้ว หรือต่อผู้แทนพระองค์ก็ได้ นอกจากนี้ ระหว่างที่ยังไม่ได้ถวายสัตย์ จะโปรดเกล้าฯ ให้บุคคลเหล่านั้นปฏิบัติหน้าที่ไปพลางก่อนก็ได้
มาตรา 24 การถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย พระมหากษัตริย์จะโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้กระทำต่อพระรัชทายาทซึ่งทรงบรรลุนิติภาวะแล้วหรือต่อผู้แทนพระองค์ก็ได้
ในระหว่างที่ยังมิได้ถวายสัตย์ปฏิญาณตามวรรคหนึ่ง จะโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ผู้ซึ่งต้องถวายสัตย์ปฏิญาณปฏิบัติหน้าที่ไปพลางก่อนก็ได้
เมื่อขยับย้อนขึ้นไปดูรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า พบว่าในปี 2558 มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 ครั้งแรก โดยมาตรา 4 กำหนดให้เพิ่มเติมข้อความเหมือนในมาตรา 24 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญ 2560 เข้าไปต่อท้ายเป็นวรรคหกของมาตรา 19 คือ “การถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย พระมหากษัตริย์จะโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้กระทำต่อพระรัชทายาทซึ่งทรงบรรลุนิติภาวะแล้ว หรือต่อผู้แทนพระองค์ก็ได้” หรือกล่าวตามลำดับเวลา รัฐธรรมนูญ (ชั่วคราว) 2557 กำหนดบทบัญญัติเช่นนี้ไว้ก่อน และรัฐธรรมนูญ 2560 เดินรอยตาม
สำหรับที่มาที่ไปของบทบัญญัตินี้ รายงานการประชุมคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 6 วันที่ 13 ตุลาคม 2558 จากคำกล่าวของมีชัย ฤชุพันธุ์ ระบุว่า
“เพราะตอนนั้นพอเราแก้รัฐธรรมนูญชั่วคราวเสร็จเราก็ส่งร่างมาให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (ชุดบวรศักดิ์) บอกให้ช่วยใส่ในถาวรให้ด้วย ตอนแก้ไม่ได้มีปัญหา แต่ว่าปัญหาเริ่มตระหนักกันว่าเป็นการรบกวนท่านมากเกินไป เพราะว่าตอนหลังใครๆ ก็จะให้ไปถวายสัตย์ปฏิญาณ เดิมแต่ก่อนมีแต่ผู้พิพากษา ต่อมาก็มีอัยการ แล้วก็มีใครต่อใครเยอะมากขึ้นทุกที ทุกที ก็นั่งคิดกันอยู่นานว่าจะทำอย่างไร จนกระทั่งได้ไฟเขียวมาว่าเอาเถอะ ก็ถึงมาแก้รัฐธรรมนูญชั่วคราว พอแก้รัฐธรรมนูญชั่วคราวเสร็จปั๊บก็ส่งมาให้ทางนี้…”
หนังสือและวิทยานิพนธ์อ้างอิงสำหรับผู้สนใจอ่านเพิ่มเติม
หนังสือ
หยุด แสงอุทัย, 2451-2522 (2489). รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พร้อมด้วยคำอธิบาย. สำนักงานประชานิติ.
หยุด แสงอุทัย, 2451-2522 (2493). คำอธิบายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย สำนักงานประชานิติ.
ไพโรจน์ ชัยนาม, 2454-2537 (2495). คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป). โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และการเมือง.
วิทยานิพนธ์
กษิดิศ อนันทนาธร (2560). ชีวิตของระบอบรัฐธรรมนูญไทยตั้งแต่ พ.ศ. 2475-2490. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
อนุชา อชิรเสนา (2559). ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
