การทำประชามติครั้งแรกเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ตามที่รัฐบาลพรรคเพื่อไทยตั้งเป้าไว้ส่อแววเลื่อนออกไป และมีแนวโน้มที่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จะไม่สามารถเกิดขึ้นได้ทันปี 2570 หรือก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรจะครบวาระ หลังที่ประชุมวุฒิสภา (สว.) มีมติเห็นชอบกับการแก้ไขร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ) ของคณะกรรมการธิการวิสามัญของวุฒิสภา
โดยการแก้ไขดังกล่าวเป็นการแก้ไขหลักเกณฑ์ในการหาข้อยุติของการทำประชามติ โดยให้กลับมาใช้เกณฑ์ ‘เสียงข้างมากสองชั้น’ หรือ Double Majority ทั้งที่ก่อนหน้านี้ ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้มีมติให้ยกเลิกหลักเกณฑ์ดังกล่าว และเปลี่ยนมาใช้หลักเกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดา
การแก้ไข ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ของ สว. ในครั้งนี้ นอกจากจะทำให้การทำประชามติผ่านความเห็นชอบของประชาชนได้ยากขึ้น อีกทั้ง ยังจะทำให้การทำประชามติครั้งแรกเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ในเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2568 เกิดขึ้นไม่ทัน เพราะตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 23 เมษายน 2567 ระบุให้รอ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ สส. เสนอ มีผลบังคับใช้ก่อน แต่เมื่อ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ สส. เสนอถูกแก้ไข จึงต้องกลับมาเริ่มต้นใหม่ที่ สส. อีกครั้ง และอาจจะใช้เวลานานถึงแปดเดือน
อย่างไรก็ดี สิ่งที่จะทำให้การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เกิดขึ้นได้เร็วที่สุด คือ การที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) ที่นำโดย แพทองธาร ชินวัตร ทบทวน มติ ครม. เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2567 และออกมติ ครม. ใหม่ ว่าจะเดินหน้าจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ด้วยการทำประชามติเพียงสองครั้ง เริ่มจากการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เข้ารัฐสภา และเมื่อผ่านรัฐสภาก็จัดออกเสียงประชามติ และเมื่อมี สสร. ทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จ ก็นำมาออกเสียงประชามติอีกครั้ง
สว. หักมติ สส. รื้อร่าง พ.ร.บ.ประชามติ – ฟื้นหลักเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น
ในร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุม สส. เมื่อวันที่ 21 สิงหาคม 2567 กำหนดให้ยกเลิกหลักเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น หรือยกเลิกเกณฑ์ที่กำหนดว่า การทำประชามติจะผ่านความเห็นชอบต่อเมื่อมีผู้ออกมาใช้สิทธิเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิ และมีผู้เห็นชอบเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิ และให้ใช้เกณฑ์ ‘เสียงข้างมากธรรมดา’ หรือ ยึดเสียงข้างมากของผู้มาใช้สิทธิเป็นสำคัญ
ต่อมา เมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2567 ที่ประชุม สว. มีมติรับหลักการ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ผ่านความเห็นชอบจาก สส. ด้วยคะแนนเสียง 175 เสียง ไม่เห็นด้วยห้าเสียง และงดออกเสียงสามเสียง พร้อมตั้ง กมธ.วิสามัญฯ ขึ้นมาพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน
ต่อมา กมธ.วิสามัญ เริ่มประชุมครั้งแรก ในวันที่ 28 สิงหาคม 2567 และมีการนัดประชุมเพิ่มเติมรวมทั้งหมดห้าครั้ง โดยการประชุมสี่ครั้งแรก ทาง กมธ.วิสามัญฯ เสียงข้างมาก มีมติเห็นพ้องกับ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ สส. ให้ความเห็นชอบ และมีการระบุในสรุปการประชุม กมธ.วิสามัญฯ ครั้งที่สาม และ การประชุม กมธ.วิสามัญฯ ครั้งที่สี่ ว่า กมธ.วิสามัญฯ เสียงข้างมาก ไม่มีการแก้ไข มีเพียง พิสิษฐ์ อภิวัฒนาพงศ์ สว.สายธุรกิจการท่องเที่ยว จากกระบี่ ที่ขอสงวนคำแปรญัตติให้ใช้เกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น
จนกระทั่ง ในการประชุม กมธ.วิสามัญฯ ครั้งที่ห้า หรือ การประชุมนัดสุดท้าย พล.ต.ต.ฉัตรวรรษ แสงเพชร สว.สายกฎหมาย และอดีตผู้บังคับการตำรวจภูธรจังหวัดบุรีรัมย์ ในฐานะประธาน กมธ.วิสามัญฯ ได้หยิบประเด็นเรื่องหลักเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้นขึ้นมาอีกครั้งและที่ประชุม กมธ.วิสามัญฯ เสียงข้างมาก ได้ลงมติเห็นชอบ ด้วยคะแนนเสียง 17 ต่อ 1 เสียง
ต่อมาในวันที่ 30 กันยายน 2567 ที่ประชุม สว. มีมติเห็นชอบกับการแก้ไข ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ตาม กมธ.วิสามัญฯ เสียงข้างมาก ในวาระสอง ก่อนที่ที่ประชุม สว. จะลงมติเห็นชอบ การแก้ไข ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ในวาระที่สาม ด้วยคะแนนเสียง 167 ต่อ 19 จนกลายเป็น ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ สส. แก้ไข แทบจะต้องกลับมาเริ่มนับหนึ่งใหม่อีกครั้ง
ประชามติเพื่อร่างรัฐธรรมนูญส่อเลื่อน 8 เดือน หาก สส. กับ สว. เห็นไม่ตรงกัน
เมื่อที่ประชุม สว. มีมติแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ สส. ให้ความเห็นชอบ ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 137 (3) กำหนดให้ส่ง ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ สว. แก้ไขกลับไปให้ที่ประชุม สส. พิจารณาให้ความเห็นชอบว่า เห็นชอบด้วยกับการแก้ไขของ สว. หรือไม่ หากเห็นชอบด้วยก็ให้ดำเนินการประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป
แต่หากที่ประชุม สส.ไม่เห็นด้วย ทั้ง สส. และ สว. จะต้องตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกัน (กมธ.ร่วมฯ) เพื่อแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ใหม่อีกครั้ง และเมื่อ กมธ.ร่วมฯ พิจารณาแก้ไขแล้วเสร็จ จึงส่งให้ทั้ง สส. และ สว. พิจารณา หากทั้งสองสภาเห็นชอบด้วยด้วยเหมือนกันก็ให้ดำเนินการประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป ซึ่งคาดว่าจะใช้เวลาในการพิจารณาในชั้นดังกล่าวประมาณ 60 วัน
แต่หากมีสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นด้วยกับร่างของ กมธ.ร่วมฯ ก็จะทำให้ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ถูกยับยั้งไว้เป็นเวลา 180 วัน จากนั้น ที่ประชุม สส. จึงจะหยิบ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ สส. เคยให้ความเห็นชอบกลับมาพิจารณาต่อได้ ซึ่งระยะเวลาแต่งตั้ง กมธ.ร่วมฯ ไปจนถึงการนำร่างเดิมกลับมาพิจารณาใหม่ อาจจะต้องใช้เวลารวมกว่าแปดเดือน
ทั้งนี้ หากยึดตามมติ ครม. เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2567 ที่ระบุว่า จะทำประชามติทั้งหมดสามครั้งเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ และการทำประชามติครั้งแรกจะเริ่มได้หลัง ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ สส. เสนอ ประกาศใช้ นั่นหมายความว่า การทำประชามติเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่อาจจะล่าช้าไปอีกถึงแปดเดือน ซึ่งทำให้ความตั้งใจเดิมของรัฐบาลที่จะจัดทำประชามติพร้อมการเลือกตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัดในเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2568 เป็นไปไม่ได้
ประชามติ 2 ครั้ง หนทางลัดสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ให้ทัน ปี 2570
เมื่อการพิจารณาให้ความเห็นชอบ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ มีแนวโน้มที่จะยืดยาวออกไป ในขณะที่เวลาที่เหลืออยู่ของสภาผู้แทนราษฎรก่อนหมดวาระใกล้จะหมดลง หนทางที่เร็วที่สุด คือ การที่ ครม.แพทองธาร พิจารณายกเลิก มติ ครม. เมื่อวันที่ 23 เมษายน 2567 และออกมติ ครม. ใหม่ ว่า จะเดินหน้าจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ด้วยการทำประชามติเพียงสองครั้ง
กล่าวคือ รัฐบาลไม่มีความจำเป็นที่จะต้องทำประชามติถึงสามครั้งเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ เนื่องจากในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ และคำวินิจฉัยส่วนตนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ มีการระบุให้ทำประชามติเพียงสองครั้ง คือ การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องให้ประชาชนประชามติ “เสียก่อน” และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วก็ให้ประชาชนลงประชามติ “อีกครั้งหนึ่ง”
โดยข้อเสนอการทำประชามติเพียงสองครั้ง เป็นข้อเสนอทั้งจาก รองศาสตราจารย์ ชูศักดิ์ ศิรินิล รองหัวหน้าพรรคเพื่อไทย และรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี รองศาสตราจารย์ ปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้าและอดีตเลขาธิการพรรคอนาคตใหม่ รวมถึงข้อเสนอจากภาคประชาชน หรือ กลุ่มประชาชนร่างรัฐธรรมนูญ หรือ Con for All ดังนี้
ข้อเสนอของ รศ.ชูศักดิ์ ศิรินิล ระบุว่า ให้รัฐสภาพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้ง และเมื่อรัฐสภาเห็นชอบร่างดังกล่าวในวาระสาม จึงดำเนินการจัดออกเสียงประชามติ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 (8) ซึ่งเป็นการทำประชามติครั้งที่หนึ่ง จากนั้น เมื่อมีสภาร่างรัฐธรรมนูญได้จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จสิ้น จึงจัดออกเสียงประชามติอีกครั้ง ซึ่งเป็นการทำประชามติครั้งที่สอง
ในข้อเสนอของ รศ.ปิยบุตร แสงกนกกุล ระบุคล้ายกันว่า ให้ลดการออกเสียงประชามติเหลือเพียงสองครั้ง เริ่มจากการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมว่าด้วยการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เข้ารัฐสภา และเมื่อผ่านรัฐสภา ก็จัดออกเสียงประชามติ และเมื่อมี สสร. ทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่เสร็จ ก็นำมาออกเสียงประชามติอีกครั้ง
รศ.ปิยบุตร ระบุว่า ทางเลือกนี้ ประหยัดเวลาไปอีก 8-10 เดือน และทำประชามติเพียงสองครั้ง ประหยัดงบประมาณไปได้มาก พร้อมย้ำว่า ประธานรัฐสภาไม่ต้องกังวล และต้องกล้าบรรจุเรื่องเข้ารัฐสภา เพราะคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ บอกว่าการทำรัฐธรรมนูญใหม่ต้องทำประชามติ แต่ไม่ได้บอกว่าต้องทำประชามติกี่ครั้ง กรณีนี้ทำสองครั้ง
เช่นเดียวกับข้อเสนอของกลุ่ม Con for All ที่ระบุให้ ครม.ไม่ต้องทำประชามติครั้งแรก ที่เปลืองเวลา และไม่มีกฎหมายใดบังคับให้ทำ และให้ครม. เร่งรัดกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 256 ให้มีการจัดตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ สสร. โดยทันที และเร่งรัดให้ประธานรัฐสภาดำเนินกระบวนการพิจารณาเรื่องนี้โดยเร็ว
