สว. มีมติตีกลับ ร่าง พ.ร.บ. ประชามติ คว่ำเสียงข้างธรรมดา พลิกใช้เสียงข้างมากสองชั้นแก้รัฐธรรมนูญ

30 กันยายน 2567 ที่ประชุมสมาชิกวุฒิสภา (สว.) มีมติเห็นชอบร่างแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ .. ) พ.ศ. …. ตามที่กรรมาธิการเสนอแก้ไข ด้วยคะแนนเห็นชอบ 167 เสียง ไม่เห็นชอบ 19 เสียง และงดออกเสียง 7 เสียง มติของที่ประชุม สว. ในการพิจารณาครั้งนี้คือการให้ความเห็นชอบร่างแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร (สส.) โดยเปลี่ยนเกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดาที่สภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบให้คงไว้ซึ่งเสียงข้างมากสองชั้นในการทำประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ

โดยการลงมติเพื่อให้ความเห็นชอบกับร่างแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติฯ ในครั้งนี้คือการให้ความเห็นชอบกับการแก้ไขตามที่ กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ (กมธ. สว.) ได้พิจารณาเสร็จแล้ว ซึ่งกมธ. สว. เสียงข้างมากเห็นชอบให้มีการแก้ไขเพียงประเด็นเดียว คือการให้คงไว้ซึ่ง “เกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น”สำหรับการทำประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 และตามมติของคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ในขณะที่กรรมาธิการเสียงข้างน้อยที่สงวนความเห็นไว้ให้ใช้เกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดา ได้แก่ กฤช เอื้อวงศ์ (รองเลขาธิการคณะกรรมการการเลือกตั้ง) นันทนา นันทวโรภาส (สว.) นิกร จำนง (สส.ชาติไทยพัฒนา) ศ.วุฒิสาร ตันไชย (อดีตเลขาฯสถาบันพระปกเกล้า) และอุดมลักษณ์ บุญสว่าง (ผู้แทนกฤษฎีกา)

ย้อนที่มา ทำไมต้องแก้ พ.ร.บ. ประชามติ

จุดเริ่มต้นในการริเริ่มแก้ไข พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 (พ.ร.บ.ประชามติฯ) สืบเนื่องมาจากมติของคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 23 เมษายน 2567 ที่ระบุให้การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ โดยมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ตามนโยบายของพรรคเพื่อไทยนั้นจะมีการทำประชามติสามครั้ง ในขณะเดียวกันก่อนที่จะทำประชามติครั้งแรกได้ก็จะต้องแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติฯ เพื่อปลดล็อคกลไก “เสียงข้างมากสองชั้น” หรือ Double Majority เสียก่อน 

เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2567 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรผ่านร่างแก้ พ.ร.บ.ประชามติฯ ในวาระสาม โดยมีสาระสำคัญคือการปลดล็อคเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้นที่กำหนดว่า ในการออกเสียงประชามติจะถือว่ามีข้อยุติก็ต่อเมื่อ

(1) มีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิ และ 

(2) มีผู้มาใช้สิทธิเกินกึ่งหนึ่งออกเสียงในเรื่องที่ทำประชามตินั้น

เปลี่ยนจากเกณฑ์ “เสียงข้างมากสองชั้น” มาเป็นเกณฑ์ “เสียงข้างมาก” แทน โดยกำหนดว่า ในการออกเสียงประชามติจะถือว่ามีข้อยุติก็โดยใช้เสียงข้างมากของผู้มาออกเสียงและเสียงข้างมากนั้นจะต้องสูงกว่าคะแนนเสียงไม่แสดงความคิดเห็น นอกจากนี้ยังมีการแก้ไขให้การทำประชามติสามารถทำได้พร้อมกับการเลือกตั้ง สส. หรือเลือกตั้งท้องถิ่นและสามารถเข้าชื่อเสนอคำถามประชามติออนไลน์ได้

เมื่อผ่านความเห็นชอบจากสภาล่างแล้ว ขั้นตอนต่อไปคือที่ประชุม สว. จะต้องพิจารณา โดยในวาระที่หนึ่งมีมติรับหลักการร่างแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติฯ เมื่อวันที่ 27 สิงหาคม 2567 โดยมีการตั้งกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ (กมธ. สว.) เป็นผู้พิจารณาในวาระที่สอง ในชั้นกรรมาธิการมีการแก้ไขเพียงประเด็นเดียว คือประเด็นของการได้มาซึ่งข้อยุติในการออกเสียงประชามติ ส่วนประเด็นที่กำหนดให้การทำประชามติสามารถทำได้พร้อมกับการเลือกตั้ง สส. หรือการเลือกตั้งท้องถิ่นและการเข้าชื่อเสนอคำถามประชามติออนไลน์ได้นั้นไม่มีการแก้ไข

จากเดิมที่สภาผู้แทนราษฎรเปลี่ยนเกณฑ์ในการทำประชามติมาใช้เกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดา ที่ประชุม กมธ. สว. มีมติเสียงข้างมากให้แก้ไขวิธีการหาข้อยุติในการออกเสียงประชามติ โดยแก้ไขให้สำหรับการออกเสียงประชามติตาม พ.ร.บ.ประชามติ ฯ มาตรา 9 คือ (1) การออกเสียงเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 และ (2) การออกเสียงเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีเหตุสมควรเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จะต้องใช้ระบบเสียงข้างมากสองชั้นในการหาข้อยุติ ส่วนการทำประชามติอื่น เช่น การออกเสียงตามมติของรัฐสภา หรือ การออกเสียงตามที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอต่อรัฐมนตรี ให้ใช้เกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดาตามที่สภาผู้แทนราษฎรเคยให้ความเห็นชอบ 

ก่อนที่จะมีการลงมติมีผู้มีอภิปรายทั้งสนับสนุนเกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดา และสนับสนุนเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น ดังนี้

สว. นันทนา นันทวโรภาส อภิปรายเห็นแย้งกับแนวทางเสียงข้างมากสองชั้น โดยนันทนาอธิบายว่า การเลือกตั้งทุกประเภทในประเทศไทยใช้เสียงข้างมากธรรมดา และการทำประชามติเพื่อให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญในปี 2550 และ ปี 2559 นั้นล้วนแต่ใช้เกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดาทั้งสิ้น นันทนาทิ้งท้ายว่า สว. อาจตกเป็นจำเลยของสังคมหากไม่สามารถทำให้กฎหมายประชามติฉบับใหม่ผ่านทันการเลือกตั้งท้องถิ่นในเดือน กุมภาพันธ์ 2568 ซึ่งจะทำให้ต้องเสียเวลาและงบประมาณที่เพิ่มขึ้นไปอีก

กฤช เอื้อวงศ์ รองเลขาธิการ กกต. อธิปรายสนับสนุนเกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดาว่า หลักเกณฑ์การใช้เสียงข้างมากสองชั้นมักนิยมชั้นในประเทศที่เป็นสหพันธรัฐหรือประเทศที่มีหลายมลรัฐ เช่น สวิตเซอร์แลนด์ สหรัฐอเมริกา หรือออสเตรเรีย ซึ่งใช้เพื่อปกป้องเสียงข้างน้อยในแต่ละรัฐต่างๆ โดยประเทศไทยนั้นเป็นรัฐเดี่ยวและที่ผ่านมาทีทำประชามติเพื่อเห็นชอบรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ใช้เกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดามาตลอด ดังนั้นเมื่อการเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ 2560 มาด้วยเกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดาก็ย่อมต้องใช้เกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดา

ด้านนิกร จำนง สส.พรรคชาติไทยพัฒนา อภิปรายว่าการเปลี่ยนเกณฑ์มาใช้เสียงข้างมากสองชั้นจะเป็นการทำลายหัวใจสำคัญของการแก้ไขกฎหมายครั้งนี้ตั้งแต่ต้น และเชื่อว่าสภาผู้แทนราษฎรจะยืนตามเสียงข้างมากที่เคยผ่านร่างกฎหมายนี้ ซึ่งจะทำให้กรอบระยะเวลานี้ไม่ทันการทำประชามติพร้อมกับการเลือกตั้งท้องถิ่นในเดือน กุมภาพันธ์ 2568 และการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่จะเสร็จสิ้นไม่ทันรัฐบาลชุดนี้ หากจะต้องตั้งกรรมาธิการร่วม สว. อาจถูกมองว่าเป็นคนรั้งรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนไว้

ในขณะที่อีกฝ่ายหนึ่งที่สนับสนุนเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น ได้แก่ สว. พิสิษฐ์ อภิวัฒนาพงษ์ อภิปรายว่าในการทำประชามติในปี 2550 และ 2559 นั้นแม้ไม่มีเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น แต่ผลการทำประชามติทั้งสองครั้งก็เข้าเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้นอยู่ดี ดังนั้นการทำประชามติไม่ควรจะผ่านง่ายเกินไป ถ้ากฎหมายประชามติเพื่อปรับแก้ไขเกณฑ์นี้ผ่านไม่ทันการเลือกต้องท้องถิ่น ก็ใช้กฎหมายเดิมไปก่อนได้

ท้ายที่สุดในเวลา 14.33 น. ที่ประชุมวุฒิสภามีมติเห็นชอบร่างแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติฯ ยืนตามกรรมาธิการเสียงข้างมากด้วยคะแนนเสียง เห็นชอบ 167 เสียง ไม่เห็นชอบ 19 เสียง และงดออกเสียง 7 เสียง โดยมีประเด็นสำคัญที่แก้ไข คือ ให้ใช้เกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้นสำหรับการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 และการออกเสียงประชามติเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่ามีเหตุสมควร

เกิดอะไรขึ้นต่อหลัง สว. แก้ไขให้ใช้เกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น

หากรัฐบาลเพื่อไทยยังคงยืนยันว่าจะต้องทำประชามติเพื่อเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งหมดสามครั้ง ครั้งแรกคือการทำประชามติเพื่อสอบถามประชาชนก่อนว่าเห็นชอบกับการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ครั้งที่สองคือการทำประชามติตามรัฐธรรมนูญมาตรา 256 และครั้งที่สามเมื่อ สสร. ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วและมีเงื่อนไขว่าจะต้องแก้ พ.ร.บ.ประชามติฯ เสียก่อน

โดยจะทำประชามติครั้งแรกไปพร้อมกับการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในเดือนกุมภาพันธ์ 2568 ก็อาจจะไม่ทันตามกำหนดเวลาที่กำหนดไว้ หากว่าสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบกับการแก้ไขให้คงไว้ซึ่งเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้นของ สว. โดยมีกระบวนการ ดังนี้

ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 137 (3) สรุปใจความกระบวนการหลัง สว. แก้ไขร่างกฎหมายที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎรได้ว่า เมื่อ สว. ได้มีการแก้ไขร่างกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร ให้ส่งร่างที่มีการแก้ไขนั้นกลับไปยังสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติว่าเห็นชอบกับการแก้ไขของวุฒิสภาหรือไม่ ถ้าสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบกับการแก้ไขของ สว. ถือว่าร่างกฎหมายนั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาและให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ เป็นการต่อไป

แต่ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบกับการแก้ไขของ สว. กระบวนการต่อไปคือการให้แต่ละสภาแต่งตั้งบุคคลซึ่งเป็นหรือมิได้เป็น สส. หรือ สว. มีจำนวนเท่ากันตามที่สภาผู้แทนราษฎรกำหนด ประกอบกันเป็นคณะกรรมาธิการร่วมเพื่อพิจารณาร่างแก้ไขนั้น ซึ่งกรรมาธิการร่วมชุดนี้จะต้องทำรายงานและเสนอร่างต่อสภาทั้งสอง (สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาแยกกัน) ถ้าสภาทั้งสองเห็นชอบก็สามารถทูลเกล้าฯ ต่อไปได้ 

หากสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบ ให้ถือว่ามีการยับยั้งร่างกฎหมายฉบับนั้นไว้ก่อน และตามมาตรา 138 (2) ระบุให้ สภาผู้แทนราษฎรยังคงมีอำนาจในการยืนยันร่างเดิมที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎรในวาระสาม หรือร่างใหม่ของคณะกรรมาธิการร่วม แต่จะต้องรอให้พ้น 180 วัน นับแต่ที่สภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบกับร่างของคณะกรรมาธิการร่วม เมื่อพ้น 180 วันแล้ว สภาผู้แทนราษฎรจึงจะสามารถลงมติยืนยันร่างใดร่างหนึ่งด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของสภาผู้แทนราษฎร จึงจะถือว่าร่างกฎหมายนั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และสามารถทูลเกล้าฯ ประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

เท่ากับว่าเมื่อวุฒิสภามีการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ผ่านความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 30 กันยายน 2567 อย่างเร็วที่สุดที่ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ จะถูกตีกลับมายังสภาผู้แทนราษฎร คือวันที่ 1 ตุลาคม 2567 และหากสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบกับร่างฉบับนี้ ก็จะต้องดำเนินการตั้งกรรมาธิการร่วมเพื่อเสนอร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับกรรมาธิการร่วมขึ้นมาและเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา 

สมมุติฐานมีขึ้นว่าหากร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ของกรรมาธิการร่วมได้กำหนดให้หาข้อยุติในการทำประชามติด้วยเกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดา และ สว. ยืนยันจะใช้เกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้นด้วยการไม่เห็นชอบร่างของกรรมาธิการร่วมชุดดังกล่าวในวันที่ 4 ตุลาคม 2567 กว่าที่สภาผู้แทนราษฎรจะสามารถยืนยันร่างของสภาผู้แทนราษฎรหรือร่างของกรรมาธิการร่วม ก็จะต้องรอให้พ้น 180 วันเสียก่อน หรือประมาณวันที่ 5 เมษายน 2568 ซึ่งพ้นการเลือกตั้งนายกฯ อบจ.ไปกว่าสองเดือนแล้ว

ทั้งนี้รัฐธรรมนูญมาตรา 129 ยังกำหนดไว้ว่าสำหรับการตั้งกรรมาธิการร่วมให้รายงานผลการศึกษาให้สภาทราบตามระยะเวลาที่สภากำหนด เท่ากับว่าในความเป็นจริงจะยืดไปเท่าไรก็ได้

อย่างไรก็ดีที่กล่าวไปข้างต้นคือสถานการณ์ที่เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรยืนยันที่จะใช้เกณฑ์เสียงข้างมากดังเดิม แต่หากว่าเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบตามวุฒิสภาให้ใช้เกณฑ์ “เสียงข้างมากสองชั้น” กับการทำประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ ก็อาจจะทำให้ยังสามารถทำประชามติครั้งแรกภายใต้เงื่อนไขตามมติของคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 23 เมษายน 2567 ได้ แต่เท่ากับว่าในการทำประชามติครั้งแรกพร้อมกับการเลือกตั้ง นายกฯ อบจ. ภายใต้ พ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับใหม่ ก็ไม่ต่างอะไรกับ พ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับเดิม ที่ยังคงมีเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้น เพียงแต่สามารถทำประชามติพร้อมกับการเลือกตั้งท้องถิ่นและสามารถเข้าชื่อเสนอคำถามประชามติออนไลน์ได้

Conforall ยันทำประชามติ 2 ครั้ง ทำได้ทันที

นอกเหนือจากความเคลื่อนไหวในวุฒิสภาในการล็อคเกณฑ์เสียงข้างมากสองชั้นแล้ว เครือข่ายภาคประชาชนร่างรัฐธรรมนูญ (Conforall) แถลงในวันที่ 19 กันยายน 2567 ระบุว่า อีกเพียงสองปีแปดเดือนรัฐบาลพรรคเพื่อไทยชุดนี้ก็จะหมดวาระลง หากยึดตามแนวที่จะต้องทำประชามติสามครั้งและใช้คำถามทำประชามติที่ล็อคบางหมวดเอาไว้อาจทำให้ “ไม่มีทาง” ที่รัฐธรรมนูญฉบับประชาชนจะเสร็จทันและมีผลบังคับใช้ก่อนการเลือกตั้งทั่วไปครั้งถัดไป

โดยเครือข่าย Conforall นำเสนอข้อเรียกร้องที่สามารถทำได้ “ทันที” เพื่อให้รัฐบาลแพทองธาร ชินวัตร แก้ไขความล่าช้าในกระบวนการนี้ ซึ่งเป็นทางเดียวที่จะทำให้การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของประชาชนเสร็จทันก่อนรัฐบาลเพื่อไทยจะหมดวาระลง คือ

หนึ่ง ทำประชามติเพียงสองครั้งก็พอ เพราะสิ้นเปลืองเวลา-งบประมาณ และไม่มีกฎหมายใดบังคับให้ต้องทำประชามติถึงสามครั้ง

สอง เริ่มกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 256 เพื่อเปิดทางให้มี สสร. มาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

สาม คณะรัฐมนตรีสามารถเร่งรัดกระบวนการได้โดยการเสนอร่าง “จัดตั้ง สสร.” ฉบับของรัฐมนตรีได้