สภาผ่านร่างแก้พ.ร.บ.ประชามติฯ ปลดล็อกเสียงข้างมากสองชั้น ใช้เสียงข้างมากธรรมดาแทน

21 สิงหาคม 2567 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร มีมติผ่านร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. …. ในวาระสาม ด้วยคะแนนเห็นชอบ 409 เสียง ไม่เห็นชอบ 0 เสียง งดออกเสียง 2 เสียง สาระสำคัญคือการแก้ไขเนื้อหาพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 (พ.ร.บ.ประชามติฯ) เพื่อปลดล็อก “เสียงข้างมากสองชั้น” ที่ใช้ชี้วัดว่าการทำประชามตินั้นจะมีข้อยุติหรือไม่ มาใช้เสียงเสียงข้างมากแทน โดยขั้นตอนต่อไปหลังจากผ่านความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎรแล้ว จะเข้าสู่การพิจารณาของสมาชิกวุฒิสภาอีกสามวาระต่อไป

การพิจารณากฎหมายประชามติในที่ประชุมสภาในวาระสองนี้สืบเนื่องมาจากเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2567 ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้มีมติรับหลักการร่างแก้พ.ร.บ.ประชามติฯ ทั้งสิ้นสี่ฉบับเพื่อปลดล็อกเงื่อนไขเรื่องเสียงข้างมากสองชั้น ซึ่งตามพ.ร.บ.ประชามติฯ เดิมบังคับให้การทำประชามติจะมีข้อยุติได้ก็ต่อเมื่อ (1) ต้องมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียง (2) การออกเสียงประชามติในเรื่องนั้นจะต้องจะต้องมีจำนวนเสียงเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิ  โดยแต่ละฉบับมีกลไกในการปลกล็อคระบบเสียงข้างมากสองชั้น (double majority) ที่แตกต่างกัน ซึ่งที่ประชุมสภายึดร่างที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) เสนอเป็นร่างหลักในการพิจารณาแก้ไขพ.ร.บ.ประชามติฯ ในวาระสอง

อ่านเพิ่มเติมเกี่ยวกับร่างกฎหมายประชามติทั้งสี่ฉบับได้ที่ https://www.ilaw.or.th/articles/39210

ปลดล็อกเสียงข้างมากสองชั้น ใช้เสียงข้างมากธรรมดาแทน

การทำประชามติเพื่อสอบถามความคิดเห็นของประชาชนว่ามีความคิดเห็นเช่นไรกับประเด็นเหล่านั้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการแก้รัฐธรรมนูญหรือเรื่องใดก็ตามมีการกำหนดวิธีการในการหาข้อยุติไว้ที่เรียกกันว่า “เสียงข้างมากสองชั้น” หรือ Double Majority ใน พ.ร.บ.ประชามติฯ มาตรา 13 สรุปใจความได้ว่า การออกเสียงประชามติจะถือว่ามีข้อยุติ เมื่อ

1. มีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียง
2. มีผลการออกเสียงประชามติเกินกว่ากึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิ

การเดินหน้าเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) จำเป็นต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งการแก้ไขรัฐธรรมนูญหมวดนี้ จำเป็นต้องทำประชามติ เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 (8) กำหนดไว้อย่างชัดเจนว่าหากแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญหมวดนี้ จะต้องทำประชามติด้วย เงื่อนไข “เสียงข้างมากสองชั้น” ทำให้การทำประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญหาข้อยุติได้ยากขึ้น

ในการพิจารณาวาระสอง สภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบกับการเปลี่ยนเงื่อนไขเสียงข้างมากสองชั้น (double majority) ซึ่งต้องอาศัย (1) จำนวนขั้นต่ำของผู้มาใช้สิทธิเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิ (2) จำนวนขั้นต่ำของผู้ออกเสียงในความเห็นเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบนั้นให้ต้องมีเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาออกเสียง เป็นเสียงข้างมากธรรมดาแทน โดยกำหนดแก้ไขมาตรา 13 ว่า การออกเสียงที่จะถือว่ามีข้อยุติในเรื่องที่ทำประชามติ ให้ถือเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียง โดยเสียงข้างมากนั้นต้องสูงกว่าคะแนนเสียงที่ไม่แสดงความคิดเห็น ซึ่งเงื่อนไขนี้จะเป็นการตัดจำนวนขั้นต่ำของผู้มาใช้สิทธิออกไป และใช้เกณฑ์เสียงข้างมากธรรมดาแทน ซึ่งในพ.ร.บ. ประชามติฯ เดิม กำหนดให้นอกจากจะมีเสียงเห็นชอบ หรือไม่เห็นชอบแล้ว ยังมีเสียงไม่แสดงความคิดเห็นสำหรับผู้ที่ไม่ประสงค์จะแสดงความคิดเห็นในประเด็นที่มีการทำประชามติ การลงคะแนนว่า “ไม่แสดงความคิดเห็น” ไม่ใช่การอยู่บ้าน-ไม่ไปใช้สิทธิ แต่เป็นการไปลงคะแนนเพื่อแสดงว่าตนไม่ต้องการแสดงความคิดเห็นในประเด็นที่มีการทำประชามตินี้

ตัวอย่างผลลัพธ์ของเงื่อนไขใหม่ในการหาข้อยุติเป็นสามกรณีดังนี้

1. หากมีผู้มาใช้สิทธิ 100 คน โดยมีผู้ออกเสียงว่าเห็นชอบ  55 เสียง ไม่เห็นชอบ 35 เสียง และไม่แสดงความคิดเห็น 10 เสียง ถือว่าการทำประชามตินี้มีข้อยุติว่า “เห็นชอบ”
2. หากมีผู้มาใช้สิทธิ 100 คน โดยมีผู้ออกเสียงว่าเห็นชอบ 35 เสียง ไม่เห็นชอบ 55 เสียง และไม่แสดงความคิดเห็น 10 เสียง ถือว่าการทำประชามตินี้มีข้อยุติว่า “ไม่เห็นชอบ”
3. หากมีผู้มาใช้สิทธิ 100 คน โดยมีผู้ออกเสียงว่าเห็นชอบ  15 เสียง ไม่เห็นชอบ 35 เสียง และไม่แสดงความคิดเห็น 50 เสียง ถือว่าการทำประชามตินี้ “ไม่มีข้อยุติ”

ดังนั้นสำหรับเงื่อนไขนี้การจะทำให้ประชามติมีข้อยุติว่าเห็นชอบได้ จะต้องมีผู้ไปใช้สิทธิออกเสียงว่าเห็นชอบมากกว่าผู้ไม่เห็นชอบ และต้องมากกว่าผู้ที่ไม่แสดงความคิดเห็น

ทำประชามติ พร้อมกับเลือกตั้ง สส. – เลือกตั้งท้องถิ่นได้

รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 (8) กำหนดเงื่อนไขในการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญใบทบัญญัติในหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ รวมถึงการแก้ไขเรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ เรื่องที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของศาล องค์กรอิสระ เรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ หลังจากร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาแล้ว จะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อถามความคิดเห็นของประชาชน เมื่อผลประชามติเห็นชอบกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นนั้น ให้นำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อประกาศใช้ต่อไป

พ.ร.บ. ประชามติฯ มาตรา 10 กำหนดวิธีการในการออกเสียงทำประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 9 (1) ไว้เพียงแค่กรอบระยะเวลาว่าจะต้องไม่เร็วกว่า 90 วัน และไม่ช้ากว่า 120 นับแต่ที่ได้นายกรัฐมนตรีได้รับแจ้งจากประธานรัฐสภา ในการพิจารณาร่างแก้พ.ร.บ.ประชามติฯ วาระสอง คณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายประชามติ เสนอแก้มาตรา 10 ให้การจัดทำประชามติสืบเนื่องจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญ สามารถจัดทำพร้อมกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (สส.) หรือการเลือกตั้งท้องถิ่น ที่เกิดขึ้นเนื่องจากตำแหน่งดังกล่าวเหล่านั้นครบวาระ หากว่าวันเลือกตั้งเหล่านั้นใกล้เคียงกับการทำประชามติออกเสียง สามารถกำหนดให้เป็นวันเดียวกันได้ เพื่อให้ประชาชนได้ออกเสียงประชามติไปพร้อมกับการเลือกตั้งนั้น ซึ่งจะต้องไม่เร็วกว่า 60 วัน และไม่ช้ากว่า 150 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากประธานรัฐสภา

อย่างไรก็ดี พริษฐ์ วัชรสินธุ สส.ประชาชน ในฐานะกรรมาธิการเสียงข้างน้อย สงวนความเห็นไว้ว่า ในการกำหนดให้วันออกเสียงประชามติตรงกับวันเลือกตั้งนั้นตนเห็นด้วย แต่เสนอระบุเพิ่มเติมว่า หรือวันเลือกตั้งอื่น และ วันเลือกตั้งซ่อม  ไว้ในมาตรา 10 ด้วย โดยพริษฐ์ให้เหตุผลว่าหากในอนาคตมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อเปลี่ยนแปลงที่มาของสถาบันทางการเมืองต่างๆ ให้มีที่มาจากการเลือกตั้ง ก็จะทำให้สามารถกำหนดให้การจัดให้มีการออกเสียงเพื่อทำประชามติตรงกับวันเลือกตั้งของตำแหน่งเหล่านั้นได้  เช่น หากมีการเปลี่ยนแปลงที่มาของสมาชิกวุฒิสภา (สว.) ให้มีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน หรือในกรณีที่มีการเลือกตั้งซ่อมในหลายพื้นที่ ก็จะสามารถทำให้ ครม. มีความยืดหยุ่นเพิ่มมากยิ่งขึ้นในการเลือกวันประชามติที่มีความสะดวกแก่ประชาชน

แต่ในท้ายที่สุดที่ประชุมสภาก็มีมติปัดตกข้อเสนอของพริษฐ์ โดยกฤษ เอื้อวงศ์ กรรมาธิการเสียงข้างมาให้ความเห็นว่าปัจจุบันที่มาของ สว. ยังคงเป็นระบบเลือกกันเองอยู่ และไม่มีการเลือกตั้งอื่น ในปัจจุบันมีเพียงแค่การเลือกตั้ง สส. หรือการเลือกตั้งท้องถิ่นแต่เพียงเท่านั้น 

นอกจากประเด็นของวันออกเสียงประชามติที่จะจัดให้ตรงกับวันเลือกตั้งแล้ว ยังมีประเด็นของการกำหนดเขตของการออกเสียง โดยมีการเพิ่มเขตประเทศ เขตจังหวัด เขตอำเภอ เขตตำบล เขตหมู่บ้าน เขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือเขตอื่นเป็นเขตออกเสียงได้ เพื่อตอบสนองต่อการทำประชามติในกรณีที่การทำประชามตินั้นอาจไม่ได้เป็นประเด็นที่ต้องการมติของประชาชนทั้งประเทศ เช่น การทำประชามติในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่นั้นๆ อีกทั้งยังสามารถทำให้การกำหนดวันที่ลงประชามติตรงกับวันที่มีการเลือกตั้งท้องถิ่นได้ด้วย 

เข้าชื่อเสนอคำถามประชามติออนไลน์ได้

การเข้าชื่อเสนอคำถามประชามติเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญของเครือข่ายภาคประชาชนหรือ ConforAll เมื่อเดือนสิงหาคม 2566 พบปัญหาใหญ่เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ไม่อนุญาตให้มีการเข้าชื่อเสนอคำถามประชามติออนไลน์ได้ การเข้าชื่อจะต้องเขียนลงบนกระดาษเท่านั้น แต่พบว่าเมื่อต้องยื่นรายชื่อเพื่อส่งให้ กกต. ก็ต้องสแกนเอกสารทั้งหมดลงบนแผ่นซีดีอยู่ดี

ในชั้นพิจารณาร่างแก้พ.ร.บ.ประชามติฯ วาระสอง คณะกรรมาธิการเห็นตรงกันให้แก้ไขมาตรา 11 วรรคสอง โดยกำหนดว่า หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อเสนอคำถามประชามติที่ กกต. กำหนด จะต้องให้การเชิญชวนการเข้าชื่อและการเข้าชื่อ 50,000 รายชื่อโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเพื่อเสนอคำถามประชามติ สามารถทำผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ได้ เป็นการกำหนดให้ กกต. ต้องเพิ่มช่องทางในการเข้าชื่อเสนอคำถามประชามติของประชาชนให้สามารถเข้าชื่อออนไลน์ได้