รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดที่กำหนดกติกาการอยู่ร่วมกัน ยิ่งในยุคปัจจุบันที่สังคมมีการเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว กติกาก็ต้องปรับตามไปด้วย การแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เหมาะสมกับสภาพการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมจึงเป็นสิ่งจำเป็น รัฐธรรมนูญไทยเขียนวิธีการแก้ไขหลักๆ ไว้สามขั้นตอน ได้แก่ การเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ การพิจารณาของรัฐสภา และการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญปี 2560 มีวิธีการแก้ไขที่ยุ่งยากเมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 โดยเฉพาะเงื่อนไขที่ต้องมีเสียงวุฒิสภา (ส.ว.) 1 ใน 3 หรือ 84 คน และฝ่ายค้านร้อยละ 20 ในจำนวนเสียงครึ่งหนึ่งของสองสภาที่ใช้ลงมติเห็นชอบแก้ไขรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้ ยังบังคับให้ทำประชามติถ้าจะแก้ไขในประเด็นบททั่วไป กษัตริย์ วิธีแก้ไขรัฐธรรมนูญ คุณสมบัตินักการเมือง อำนาจศาลและองค์กรอิสระ อีกทั้งยังให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดว่าแก้ได้หรือไม่อีกด้วย
เข้าใจพื้นฐานวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 3 ขั้นตอน
รัฐธรรมนูญไทยแต่ละฉบับอาจกำหนดวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในรายละเอียดแตกต่างกันออกไป แต่ภาพรวมของหลักเกณฑ์และวิธีการโดยพื้นฐานมีสามขั้นตอน ดังนี้
หนึ่ง การเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ ขั้นแรก คือ การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมและการเสนอต่อรัฐสภา โดยผู้มีสิทธิเสนอ ได้แก่ 1) คณะรัฐมนตรี 2) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) 3) ส.ส. ร่วมกับ ส.ว. และ 4) ประชาชน ซึ่งผู้มีสิทธิและจำนวนที่ต้องใช้ในการเสนอขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับกำหนดด้วย
สอง การพิจารณาของรัฐสภา เมื่อมีผู้เสนอร่างรัฐธรรมนูญเข้าสู่รัฐสภาแล้ว สภาผู้แทนราษฎรประชุมร่วมกับวุฒิสภา แบ่งเป็นสามวาระ ได้แก่ วาระแรก ขั้นรับหลักการ วาระสอง ขั้นพิจารณารายมาตรา หรือขั้นตั้งคณะกรรมาธิการ และวาระสาม ขั้นสุดท้าย หรือขั้นลงมติเห็นชอบผ่านการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
สาม การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เมื่อได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว อาจให้มีการทำประชามติหรือให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยก่อน ขึ้นอยู่กับรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ จากนั้น นายกรัฐมนตรีจึงนำทูลเกล้าฯ เพื่อลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม
ทั้งนี้ ข้อห้ามในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ได้แก่ ห้ามแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบรัฐ
แก้ไขรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 ใช้เสียงโหวตครึ่งหนึ่งของสองสภา
วิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2560 มีพื้นฐานมาจากรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 โดยรัฐธรรมนูญปี 2540 ได้วางหลักเกณฑ์สำคัญไว้ก็คือการแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องใช้เสียงเห็นชอบของรัฐสภาหรือเสียง ส.ส. ร่วมกับ ส.ว. ขณะที่รัฐธรรมนูญปี 2550 ได้เพิ่มเติมสิทธิในการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยประชาชนเข้ามา
รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ในมาตรา 313 ให้ผู้มีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ ได้แก่ 1) คณะรัฐมนตรี 2) ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนฯ และ 3) ส.ส. และ ส.ว. รวมกัน ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสองสภา
เมื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมต่อรัฐสภาแล้ว รัฐสภาพิจารณา 3 วาระ ได้แก่ วาระแรก ขั้นรับหลักการ ต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่สองสภา วาระสอง ขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ให้ใช้เสียงข้างมากโดยประมาณ และให้รอไว้ 15 วัน และวาระสาม ขั้นสุดท้าย ต้องใช้เสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของสองสภา จากนั้น ทูลเกล้าฯ เพื่อลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติม
ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดว่าห้ามแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนรูปแบบรัฐ
รัฐธรรมนูญปี 2550 มีวิธีการแก้ไขเหมือนกับรัฐธรรมนูญปี 2540 แต่ได้เพิ่มเติมสิทธิการเข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยประชาชนเข้ามา รัฐธรรมนูญปี 2550 กำหนดวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ในมาตรา 291 ซึ่งได้เพิ่มผู้มีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน สามารถเข้าชื่อเสนอร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขเพิ่มเติมได้ และในวาระสองของรัฐสภา ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนที่เข้าชื่อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วย
แก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ต้องมี ส.ว. 1 ใน 3 และฝ่ายค้านร้อยละ 20 ในเสียงโหวต
รัฐธรรมนูญปี 2560 ได้เพิ่มอีกสี่เงื่อนไขในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ได้แก่ 1) เสียง ส.ว. 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว. ทั้งหมด 2) เสียงฝ่ายค้านร้อยละ 20 ของทุกพรรครวมกัน 3) การทำประชามติ หากแก้ไขบททั่วไป หมวดกษัตริย์ วิธีแก้ไขรัฐธรรมนูญ ศาลและองค์กรอิสระ และ 4) อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการวินิจฉัยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญปี 2560 มาตรา 256 กำหนดให้ผู้ที่มีสิทธิเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญ (เหมือนรัฐธรรมนนูญปี 2550) ได้แก่
- คณะรัฐมนตรี
- ส.ส. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนฯ หรือ ส.ส. 100 คน จากสภาผู้แทนฯ 500 คน
- ส.ส. และ ส.ว. รวมกัน ไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสองสภา หรือ ส.ส. รวมกับ ส.ว. ชุดพิเศษ 150 คน จากรัฐสภา 750 คน แต่กรณีเป็น ส.ว. ในระบบเลือกกันเอง มี 200 คน เท่ากับว่าต้องมี ส.ส. และ ส.ว. รวมกันได้ 140 คน
- ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน
ในขั้นตอนการพิจารณาของรัฐสภามีสามวาระ (เพิ่มเงื่อนไขในวาระแรกและวาระที่สาม จากวิธีการเดิมในรัฐธรรมนูญปี 2540) ดังนี้
วาระแรก ขั้นรับหลักการ นอกจากต้องใช้เสียงไม่น้อยกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสองสภา หรือ 350 เสียงแล้ว ในจำนวนนี้ต้องได้เสียงเห็นชอบจาก ส.ว.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว. ชุดพิเศษ หรือ 84 คน แต่ถ้าเป็น ส.ว. ระบบเลือกกันเอง จะแก้รัฐธรรมนูญได้ต้องใช้เสียงเห็นด้วยอย่างน้อย 67 คน
วาระที่สอง เป็นขั้นพิจารณาเรียงลำดับมาตรา ให้ถือเสียงข้างมากเป็นประมาณ แต่หากเป็นการแก้ไขที่ประชาชนเป็นผู้เสนอ ต้องเปิดโอกาสให้ผู้แทนประชาชนเสนอความคิดเห็นด้วย จากนั้นรอ 15 วัน จึงเข้าวาระสาม
วาระที่สาม เป็นขั้นสุดท้าย นอกจากต้องใช้เสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสองสภา หรือ 351 เสียง และในจำนวนนี้ต้องได้เสียงเห็นชอบจาก ส.ว. ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว. แล้ว ยังต้องมีเสียง ส.ส. จากพรรคที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี ประธานสภาหรือรองประธานสภาผู้แทนฯ หรือ “ส.ส. ฝ่ายค้าน” เห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน เมื่อมีมติเห็นชอบให้รอไว้ 15 วันและนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย
แก้ไขบททั่วไป หมวดกษัตริย์ วิธีแก้ไข รธน. อำนาจศาลและองค์กรอิสระ ต้องทำประชามติก่อน
เมื่อได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ถ้ามีการแก้ไขเกี่ยวกับหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่สามารถทำหน้าที่ได้ ให้จัดทำประชามติก่อน หากผลประชามติเห็นชอบ จึงจะสามารถประกาศใช้ได้
ศาลรัฐธรรมนูญชี้ขาดว่า “แก้ได้หรือไม่ได้”
ก่อนนายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ให้สิทธิ ส.ส. หรือ ส.ว. หรือทั้งสองสภารวมกัน จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของแต่ละสภาหรือของสองสภารวมกันแล้วแต่กรณี กล่าวคือ ส.ส. 50 คน, ส.ว. 20 คน หรือ ส.ส. รวมกับ ส.ว. รวมกัน 70 คน เข้าชื่อเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นเป็นเรื่องเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงการปกครองหรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบรัฐหรือไม่ หรือเป็นเรื่องที่ต้องทำประชามติก่อนหรือไม่ โดยศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วันนับจากวันที่ได้รับเรื่อง ในระหว่างนั้น นายกฯ จะนำร่างฯ ขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายไม่ได้
ส.ว. ตัวแปรสำคัญในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ
นอกจากรัฐธรรมนูญปี 2560 จะเพิ่มเงื่อนไขวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ยุ่งยากมากขึ้นแล้ว ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 269 ยังกำหนดให้มี ส.ว.ชุดแรก จำนวน 250 คน วาระ 5 ปี มีที่มา “พิเศษ” จากการคัดเลือกของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) และเนื่องจากการลงมติเห็นชอบแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ต้องใช้เสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของสองสภาโดยที่ต้องมีเสียง ส.ว. 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว.ทั้งหมดอยู่ในนั้น ทำให้ ส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. เป็นตัวแปรสำคัญในการแก้ไขรัฐธรรมนูญภายในอายุ 5 ปีของ ส.ว.ชุดพิเศษนี้
ส.ว. ชุดพิเศษ 250 คน จะหมดวาระลงในวันที่ 11 พฤษภาคม 2567 สว. ชุดใหม่ที่กำลังจะเลือกกันเองในช่วงกลางปี 2567 นี้ มีวาระการดำรงตำแหน่งห้าปี หากเข้าสู่ตำแหน่งช่วงเดือนกรกฎาคม 2567 ก็จะปฏิบัติหน้าที่ไปจนถึงเดือนกรกฎาคม 2572
ส.ว. 2567 มีจำนวน 200 คน จำนวนเสียง สว. หนึ่งในสาม ที่จะยกมือเห็นชอบการแก้รัฐธรรมนูญก็จะเปลี่ยนไปด้วย ถ้าในการประชุมรัฐสภาเพื่อพิจารณาแก้รัฐธรรมนูญมี สว. ครบ 200 คน การแก้รัฐธรรมนูญ จะต้องการเสียง สว. อย่างน้อย 67 เสียงที่โหวตเห็นชอบ
