พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2564 หรือ พ.ร.บ.ประชามติฯ กำหนดว่า ประเด็นใดจะ “ผ่าน” การทำประชามติได้ต้องได้รับเสียงเห็นชอบผ่านเกณฑ์ “เสียงข้างมากสองชั้น” หรือ “Double Majority” ที่กำหนดไว้ในมาตรา 13 ว่า “การออกเสียงที่จะถือว่ามีข้อยุติในเรื่องที่จัดทำประชามติ ต้องมีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงเป็นจำนวนเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงและมีจำนวนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิออกเสียงในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้น” ซึ่งหลักการนี้ทำให้ประชามติที่จะผ่านต้องอาศัยการสนับสนุนอย่างมากจริงๆ และมีโอกาสที่การทำประชามติเพื่อไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่จะไม่มีข้อยุติ และเส้นทางสู่รัฐธรรมนูญประชาชนต้องยืดยาวออกไป
วันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2567 ร่างแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ประชามติฯ จากพรรคร่วมรัฐบาลโดยมีพรรคเพื่อไทยเป็นผู้เสนอ และร่างแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.ประชามติฯ จากพรรคร่วมฝ่ายค้านโดยมีพรรคก้าวไกลเป็นผู้เสนอ ได้ถูกส่งมอบให้แก่วันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานสภาผู้แทนราษฎร เพื่อนำร่างกฎหมายทั้งสองร่างบรรจุเข้าสู่ระเบียบวาระการประชุมต่อไป
ต่อมา สส. พรรคภูมิใจไทยนำโดยหัวหน้าพรรค ก็ยื่นร่างแก้ไขเพิ่มเติมพ.ร.บ.ประชามติฯ อีกฉบับหนึ่ง และวันที่ 11 มิถุนายน 2567 เศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีก็ส่งร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ จากคณะรัฐมนตรีเข้าแข่งขันร่วมด้วย
คณะรัฐมนตรีได้มีมติและจัดแถลงต่อประชาชนแล้วเมื่อวันที่ 23 เมษายน 2567 ว่า จะจัดทำประชามติสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ครั้งแรกในช่วงระหว่างวันที่ 21 กรกฎาคม ถึงวันที่ 21 สิงหาคม 2567 ด้วยคำถามว่า “ท่านเห็นชอบหรือไม่ที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยไม่แก้ไขหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์” ขณะเดียวกันก็เตรียมพร้อมสำหรับการแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติฯ ควบคู่กันไปด้วย โดยการประมาณการณ์คร่าวๆ พบว่า หากรัฐบาลจัดทำประชามติเพื่อเปิดทางไปสู่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ภายใต้ พ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับปัจจุบัน จะต้องมีผู้มาใช้สิทธิอย่างน้อย 26.5 ล้านคน และมีคนโหวตเห็นชอบอย่างน้อย 13.25 ล้านคน การจัดรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงจะไปต่อได้ ซึ่งอาจจะไม่ง่ายนัก
วันที่ 18 มิถุนายน 2567 สภาผู้แทนราษฎรนัดประชุมสมัยวิสามัญเป็นพิเศษเพื่อพิจารณาข้อเสนอแก้ไขพ.ร.บ.ประชามติฯ โดยทั้งสี่ร่างจะถูกบรรจุเข้าพิจารณาพร้อมกัน ซึ่งจะมีผลอย่างมากต่อการทำประชามติรัฐธรรมนูญว่า จะมีโอกาสผ่านมากหรือน้อยเพียงใด
ครม. เสนอ เลิก Double Majority ให้ประชามติผ่านง่ายขึ้น
ร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับของคณะรัฐมนตรีเสนอเพื่อประเด็นสำคัญหลายเรื่อง ได้แก่ 1) แก้ไขมาตรา 10-11 ให้สามารถจัดทำประชามติในวันเดียวกับการเลือกตั้งสส. หรือการเลือกตั้งท้องถิ่น ได้ 2) แก้ไขมาตรา 12 เพิ่มช่องทางการออกเสียงทางไปรษณีย์และสื่ออิเล็กทรอนิกส์ แต่รายละเอียดวิธีการให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เป็นคนกำหนด 3) แก้ไขมาตรา 13 เปลี่ยนหลักเกณฑ์ “เสียงข้างมากสองชั้น” เพื่อจะให้ประชามติผ่านได้โดยอาศัยเสียงเห็นชอบ “เกินกึ่งหนึ่ง” ของผู้มาออกเสียง และต้องมากกว่าเสียง “ไม่แสดงความคิดเห็น” 4) แก้ไขมาตรา 16 ให้กกต. มีหน้าที่จัดเวทีแสดงความคิดเห็นโดยอิสระและเท่าเทียมกันระหว่างผู้ที่เห็นชอบและไม่เห็นชอบ
ประเด็นข้อถกเถียงที่สำคัญที่สุด คือ มาตรา 13 ของ ที่เดิมกำหนดหลักเกณฑ์ “เสียงข้างมากสองชั้น” เพราะตามพ.ร.บ.ประชามติฯ ปี 2564 หากประชามติจะผ่านได้ ต้องผ่านทั้งสองด่าน
ด่านแรก ต้องมีประชาชนมากกว่าครึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิทั่วประเทศไปออกเสียง โดยในการเลือกตั้งปี 2566 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในไทยมีประมาณ 53 ล้านคน ประชามติจะผ่านได้ก็จะต้องใช้ผู้มีสิทธิมากถึง 26.5 ล้านคนในวันจัดทำประชามติ จำนวนของคนที่ไม่สนใจจะมีส่วนร่วมหรือไม่สะดวกไปออกเสียงจะส่งผลมากว่าการทำประชามติจะผ่านหรือไม่ ด่านต่อมา คือ ต้องได้รับเสียง “เห็นชอบ” เกินกึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มาใช้สิทธิ ซึ่งหมายความว่าหากจำนวน “บัตรเสีย” หรือ “ไม่แสดงความคิดเห็น” มีจำนวนมากก็จะส่งผลให้เสียง “เห็นชอบ” มีสัดส่วนน้อยลงจนหากไม่เกินกึ่งหนึ่งของผู้ที่มาใช้สิทธิออกเสียง ผลคือ ประชามติครั้งนั้นไม่สามารถหาข้อยุติได้
ร่างที่คณะรัฐมนตรีเสนอจึงต้องการเปลี่ยนหลักเกณฑ์นี้ โดยยกเลิกด่านแรก เสนอใหม่ให้จำนวนผู้มาใช้สิทธิไม่มีผลต่อการผ่านหรือไม่ผ่าน และเสนอให้อาศัยเสียงเห็นชอบ “เกินกึ่งหนึ่ง” ของผู้มาออกเสียง และต้องมากกว่าเสียง “ไม่แสดงความคิดเห็น” โดยจำนวนบัตรเสียยังมีผล หากมีบัตรเสียจำนวนมากๆ ทำให้เสียง “เห็นชอบ” ไม่เกินกึ่งหนึ่งก็จะมีผลให้การทำประชามติไม่มีข้อยุติ
ตัวอย่างเช่น หากมีประชาชนมาใช้สิทธิ 10 ล้านคน ต้องมีประชาชนลงคะแนนเห็นชอบ 5 ล้านกับอีก 1 คน ประชามติถึงจะผ่าน
ร่างฉบับพรรคเพื่อไทย ขอแค่เสียง Yes เยอะกว่า NO เยอะกว่า “งดออกเสียง”
ในประเด็นมาตรา 13 ร่างแก้ไขพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับนของพรรคเพื่อไทยเสนอให้เปลี่ยนข้อความเป็น “การออกเสียงให้ถือเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียง โดยคะแนนเสียงข้างมากต้องสูงกว่าคะแนนเสียงไม่แสดงความคิดเห็นในเรื่องที่จะจัดทำประชามตินั้น” ซึ่งตัดข้อแม้เรื่องจำนวนผู้มาใช้สิทธิออก และตัดข้อแม้เรื่องคะแนนเสียงที่ชนะต้อง “เกินกึ่งหนึ่ง” ออกไปด้วย
หมายความว่า หากร่างแก้ไขฉบับนี้ผ่านและมีผลบังคับใช้ ต่อให้มีประชาชนออกมาใช้สิทธิน้อยกว่าครึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิทั้งหมดประชามติก็ยังเดินหน้าต่อได้ และการหาข้อยุติก็ไม่จำเป็นต้องหาคะแนนเสียงที่เกินกึ่งหนึ่งอีกต่อไป ขอแค่ “เสียงเห็นชอบเยอะกว่าไม่เห็นชอบ” หรือ “เสียงไม่เห็นชอบเยอะกว่าเห็นชอบ” ก็เพียงพอ ตราบใดที่เสียงเห็นชอบยังมีมากกว่าเสียงที่ “ไม่แสดงความคิดเห็น” จำนวนของคนที่ไม่มาใช้สิทธิและจำนวนบัตรเสียไม่ส่งผลต่อข้อยุติในการทำประชามติ แต่หากมีจำนวนของผู้ออกเสียงว่า “ไม่แสดงความคิดเห็น” สูงที่สุด ประชามติก็จะไม่มีข้อยุติ
ตัวอย่างเช่น หากมีประชาชนมาใช้สิทธิ 3.1 ล้านคน มีคนลงคะแนน “เห็นชอบ” 1.1 ล้านคน มีคนลงคะแนน “ไม่เห็นชอบ” 1 ล้านคน มีคนลงคะแนน “ไม่แสดงความคิดเห็น” 1 ล้านคน ประชามติครั้งนี้ก็จะ “ผ่าน” ได้ แม้มีผู้มาใช้สิทธิน้อยกว่าครึ่งและมีผู้เห็นชอบน้อยกว่าครึ่งก็ตาม
ร่างฉบับพรรคก้าวไกล หาข้อยุติได้ถ้าเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิ
ร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับพรรคก้าวไกลเสนอให้แก้ไขมาตรา 13 โดยให้ใช้ประโยคว่า “การออกเสียงจะถือว่ามีข้อยุติในเรื่องที่จัดทำประชามติ ต้องมีจำนวนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิออกเสียงในเรื่องที่จัดทำประชามตินั้น” แทนประโยคเดิม
หากร่างพ.ร.บ.ประชามติฯ ฉบับนี้ผ่านและมีผลบังคับใช้แทนกฎหมายฉบับเดิม จำนวนผู้มาใช้สิทธิก็จะไม่ใช่ปัญหาสำคัญต่อการหาข้อยุติของผลประชามติอีกต่อไป เพราะร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้กำหนดขั้นต่ำของผู้มาใช้สิทธิจากจำนวนผู้มีสิทธิทั้งหมดเอาไว้ อย่างไรก็ตามในจำนวนผู้มาใช้สิทธิทั้งหมดจำเป็นต้องมีคะแนนเสียงฝั่งใดฝั่งหนึ่งที่มีคะแนนเสียงมากกว่าครึ่งหนึ่งของผู้ที่ออกมาใช้สิทธิทั้งหมด
จำนวนของบัตรเสียและจำนวนของกลุ่มผู้ไม่แสดงความคิดเห็นยังมีผลต่อการทำให้ประชามติไม่ได้ข้อยุติ หากจำนวนบัตรเสียและบัตรไม่แสดงความคิดเห็นมีมาก ก็อาจทำให้จำนวนบัตรดีของเสียง “เห็นชอบ” ไม่เกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิและทำให้ประชามติไม่มีข้อยุติ ซึ่งหลักเกณฑ์ของร่างฉบับพรรคก้าวไกลจะคล้ายกับร่างฉบับของครม. เพียงแต่ไม่ได้เขียนลงไปให้เห็นว่า ต้องมีเสียงเห็นชอบมากกว่า “ไม่แสดงความคิดเห็น”
สำหรับข้อเสนอมาตรา 13 ตามร่างแก้ไขพ.ร.บ.ประชามติฯ ของพรรคภูมิใจไทยนั้นซับซ้อนกว่าข้อเสนอจากฉบับอื่นมาก เพราะเสนอให้แบ่งการทำประชามติออกเป็นสองประเภท โดยให้มีการออกเสียงประชามติประเภท “เพื่อให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรี” และหากเป็นประชามติประเภทนี้ ไม่ต้องอาศัยเสียงข้างมากสองชั้น ไม่ต้องคำนึงถึงจำนวนผู้มาใช้สิทธิ ไม่ต้องคำนึงถึงบัตรเสียและเสียงไม่แสดงความคิดเห็น ให้ถือเอา “เสียงข้างมาก” ของผู้มาออกเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบก็เพียงพอ
ภายใต้การตัดสินใจตั้งคำถามของคณะรัฐมนตรีที่สร้างความสับสนด้วยการถามสองประเด็นในคำถามเดียว ก็มีโอกาสที่ประชาชนจำนวนไม่น้อยจะไม่สนใจอยากไปร่วมออกเสียง หรือจะตัดสินใจไม่ขอมีส่วนร่วม หรือตัดสินใจออกเสียงไม่แสดงความคิดเห็นหรือทำบัตรเสีย และหากเดินหน้าสู่ประชามติด้วยกติกา “เสียงข้างมากสองชั้น” ตามมาตรา 13 ในกฎหมายเดิมก็จะมีโอกาสสุ่มเสี่ยงที่การทำประชามติจะไม่ได้รับความเห็นชอบมากเพียงพอ ข้อเสนอแก้ไขพ.ร.บ.ประชามติฯ จากร่างทั้งสี่ฉบับ จึงเน้นลดเงื่อนไข ทำให้การทำประชามติครั้งแรกไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามมติของคณะรัฐมนตรีมีโอกาสผ่านง่ายขึ้น แม้ว่าประชาชนจะอยากมีส่วนร่วมไม่มากก็ตาม
