นักวิชาการเห็นพ้อง “ส.ว.แต่งตั้ง” กลไกขัดขวางการพัฒนาประชาธิปไตย

เครือข่ายนักวิชาการเพื่อสิทธิพลเมือง (คนส.) ได้ร่วมกับคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดเสวนาวิชาการภายใต้หัวข้อ “รัฐธรรมนูญ 2560 กับการใช้อำนาจรัฐหลังการเลือกตั้ง” โดยมี อาจารย์พนัส ทัศนียานนท์ อดีตคณบดี คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้ช่วยศาสตราจารย์สาวตรี สุขศรี คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และรองศาสตราจารย์ ดร.พวงทอง ภวัครพันธุ์ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มาร่วมแลกเปลี่ยน

โดยนักวิชาการทั้งสามต่างชี้ไปในทิศทางเดียวกันว่า แม้จะมีการเลือกตั้งผ่านมาหลายเดือน แต่สถานการณ์การเมืองกลับไม่มีวี่แววว่าจะดีขึ้น ทั้งการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน และการจำกัดบทบาทของสถาบันทางการเมืองขัดขวางการพัฒนาประชาธิปไตย โดยเฉพาะ “กองทัพ” ยังทำได้ยาก ทั้งนี้ เนื่องมาจากกลไกที่ถูกวางไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 โดยเฉพะาวุฒิสภาแต่งตั้งที่มาจากการสรรหาคััดเลือกโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ทำให้การแก้ไขกฎหมายและรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องยาก

รัฐธรรมนูญ 60 เปิดช่องละเมิดสิทธิ-แก้ไขยาก

พนัส ทัศนียานนท์ อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บรรยายว่า รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีการผูกเงื่อนไขอย่างซับซ้อนเพื่อให้ คสช. ยังคงสืบทอดอำนาจต่อไปได้ ไม่ว่าจะเป็นการกำหนดให้มาตราสุดท้ายของรัฐธรรมนูญรับรองบรรดาประกาศหรือคำสั่งคสช. เอาไว้ ทำให้บทที่ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพตามไร้รัฐธรรมนูญนั้นไม่มีความหมาย โดยเฉพาะประกาศคำสั่งที่ให้อำนาจ ฝ่ายรัฐประหารเข้ามาบังคับใช้กฎหมายได้ เรียกบุคคลมารายงานตัว ตรวจค้น ควบคุมตัวได้  ดังนั้น การใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ยังไม่ต่างจากการใช้อำนาจของคสช. 

อีกทั้ง แม้ว่าจะมีรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้งและไม่มีอำนาจอย่าง “มาตรา 44” แต่อำนาจของคสช. ก็ได้ถูกโอนย้ายไปไว้ที่อื่น อาทิ กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) ภายใต้คำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 51/2560 รวมถึงยังมีประกาศจำนวน 144 ฉบับที่ยังมีผลบังคับใช้อยู่ 

ในทางกลับกัน รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ยังวางเงื่อนไขไว้อย่างน้อยสองอย่างที่ทำให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องยาก ได้แก่ หนึ่ง การกำหนดในมาตรา 256 ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องได้รับเสียงเห็นชอบจากสมาชิกวุฒิสภาอย่างน้อยหนึ่งในสาม กับ สอง มีมาตราเฉพาะว่าห้ามแก้เรื่องอะไรซึ่งอยู่ในมาตรา 255 ว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะกระทํามิได้

“รัฐธรรมนูญเจ้าปัญหาฉบับนี้ถ้าจะแก้ก็คือต้องฉีกทิ้งเลย เขามีบทให้แก้ได้แต่ถ้าจะแก้มันยากหรืออาจจะแก้ไม่ได้เลย เนื่องจากเงื่อนไขที่เขากำหนดไว้มันเป็นเงื่อนตาย ในรัฐธรรมนูญเขากำหนดว่า ส.ว. หนึ่งในสาม ซึ่งประมาณ 80 คนต้องเห็นด้วยถึงจะแก้รัฐธรรมนูญได้ ซึ่งทุกคนก็รู้ว่า สว. 250 คนมาจากการแต่งตั้ง ซึ่งมันก็มีสิทธิพิเศษและผลประโยชน์ของเขาอยู่” พนัสกล่าว

นอกจากนี้ พนัส ยังได้พูดถึงการดำเนินคดีความมั่นคงตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 116 กับนักวิชาการและนักการเมืองที่พูดถึงการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ด้วยว่า “มาตรา 1” สามารถแก้ไขได้ แต่การแก้ไขนั้นต้องไม่ได้เปลี่ยนรูปแบบของรัฐ ซึ่ง พนัสเห็นว่า ถ้าจะแก้มาตราดังกล่าวเพื่อเปิดทางให้สามจังหวัดชายแดนภาคใต้มีเขตการปกครองพิเศษที่สอดคล้องกับเชื้อชาติวัฒนธรรมประเพณีของเขา มันก็ไม่น่าเป็นปัญหาอะไร เพราะสถานะรัฐไทยก็ยังเป็นรัฐเดี่ยวอยู่

ข้อหา ‘ภัยความมั่นคง’ ถูกนำใช้เพื่อปิดกั้นการแสดงออก

ผศ.สาวตรี สุขศรี  อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า จากการเทียบสถิติการดำเนินคดีโดยใช้ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 116 (ข้อหา “ยุยงปลุกปั่นฯ” ซึ่งอยู่หมวดการกระทำความผิดเกี่ยวกับความมั่นคงภายในราชอาณาจักร) ทั้งก่อนและหลังรัฐประหาร มีจำนวนตัวเลขเพิ่มขึ้น และถูกใช้เพื่อที่จะสยบความเคลื่อนไหวและกระแสการวิพากษ์วิจารณ์ที่มีต่อรัฐบาล จนกลายเป็นเครื่องมือทางการเมือง

ทั้งที่  มาตรา 116 เป็นความผิดฐานหนึ่งที่อยู่ในหมวดความมั่นคงคือไม่ได้เป็นมาตราทั่วไปในหมวดอื่นๆที่เป็นความผิดต่อปัจเจกชนคนใดคนหนึ่ง เพราะงั้นพอพูดถึงความมั่นคง การกระทำที่จะเป็นความผิดร้ายแรงขนาดนี้ มันควรจะตีความเฉพาะกรณีที่มันจะส่งผลกระทบกับสังคมโดยรวมหรือภาพใหญ่ของประเทศด้วย คือต้องมีพยานหลักฐานพอสมควร

“ข้อมูลจากไอลอว์ได้แบกแยกประเภทคดี 116 ไว้ดังนี้ คดีที่หนึ่งคือวิจารณ์คสช. ประเภทที่สอง หมิ่นประมาทพระมหากษัตริย์ใช้มาตรา 116 ควบไปด้วย ประเภทที่สามพูดถึงอดีตนายกรัฐมนตรีก็ถูกฟ้องมาตรา 116 ประเภทที่สี่ บิดเบือนร่างรัฐธรรมนูญที่อยู่ในช่วงของการลงประชามติ ลักษณะที่ห้าเป็นข่าวลือเรื่องการปฏิวัติซ้อน คดีประเภทที่หกคือพูดจาชวนแบ่งแยกประเทศ แต่ใน 26 คดีนี้มีถึง 20 คดีที่วิจารณ์คสช. ซึ่งคสช.ไม่ใช่รัฐบาลจากการเลือกตั้ง เช่นคุณจาตุรงค์ ฉายแสงที่พูดถึงพลกระทบจากการรัฐประหารก็ถูก มาตรา 116”  สาวตรีกล่าว

สาวตรี มองว่า ปัจจุบันการใช้ มาตรา 116 นอกจากจะมีการตีความอย่างกว้างขวางแล้ว ยังเป็นความพยายามของรัฐในการใช้ข้อหาความมั่นคงมาทดแทนมาตราอื่นที่รัฐไม่อยากใช้ นั้นก็คือ มาตรา 112 ความผิดฐานหมิ่นประมาทพระมหากษัตริย์ เพราะมาตราดังกล่าวถูกวิพากษ์วิจารณ์จากต่างชาติ ซึ่งทำให้ดูเหมือนสถานการณ์ทางการเมืองดีขึ้น ไม่มีการใช้มาตรา 112 แต่ความจริงเป็นการหยิบมาตราอื่นของกฎหมายมาใช้แทนกัน 

รวมถึงการใช้ พ.ร.บ.ว่าด้วยการกระทำความผิดทางคอมพิวเตอร์ (พ.ร.บ.คอมพิวเตอร์ฯ) มาตรา 14 (3) ที่เชื่อมโยงกับความผิดฐานภัยความมั่นคง กับ 14(2) เรื่องการนำเข้าข้อมูลเท็จ  เพื่อจำกัดการแสดงความคิดของประชาชน

“ตัวเองเวลาคุยกับสื่อก็จะบอกว่า มันแค่แปรงรูปไปเป็นรูปแบบอื่น ท้ายที่สุดสิทธิเสรีภาพในการแสดงออกของประชาชนในประเทศนี้ ภายใต้รัฐบาลแบบนี้มันก็ยังกดอยู่นั่นเอง แถบไม่ต่างกันเลยจากหลังรัฐประหาร เพียงแต่ว่ามันเปลี่ยนรูปไป”  สาวตรีกล่าว

“ถ้าเราเป็นฝ่ายประชาธิปไตยยืนยันในหลักการ เราก็ต้องบอกว่าถ้ามันไม่เข้าก็คือไม่เข้า หรือบางครั้งเราก็ต้องมีวิธีโต้ตอบคนที่ใช่กฎหมายบิดเบือน อย่างเช่น เราอาจจะต้องโต้กลับด้วยการฟ้อง มาตรา 157 (ความผิดฐานเจ้าหน้าที่ปฎิบัติโดยมิชอบหรือละเว้นหน้าที่โดยไม่ชอบ) ฟ้องกลับเพื่อให้เขาปรามๆการใช้กฎหมายกับประชาชนลง คุณต้องใช้ตามหลักการไม่ควรจะขยายออกไปมากกว่านี้” สาวตรีกล่าว

กองทัพยังมีบทบาทสูง เปลี่ยนแปลงยากภายใต้รัฐธรรมนูญ 60

รศ.ดร.พวงทอง ภวัครพันธุ์ อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พยายามชี้ให้เห็นบทบาทของกองทัพในสนามการเมืองไทย ผ่าน “กอ.รมน” หรือ กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร ซึ่งเติบโตขึ้นและมีสถานะที่มั่นคงขึ้นตามกฎหมาย และกลายเป็นเครื่องมือของรัฐที่ใช้ปราบปรามประชาชนที่เห็นต่าง ซึ่ง กอ.รมน. นั้น เป็นกลไกหนึ่งของกองทัพมาตั้งแต่ยุคที่รัฐไทยต่อสู้กับคอมมิวนิสต์ 

พวงทอง กล่าวว่า แม้ตามกฎหมาย กอ.รมน.จะอยู่ภายใต้สำนักนายกรัฐมนตรีหรือใต้นายกรัฐมนตรีที่มาจากพลเรือน แต่ในโครงสร้างองค์กรมี “ทหาร” นั่งอยู่ในตำแหน่งที่สำคัญ มีเพียงนายกรัฐมนตรีเท่านั้นที่เป็นพลเรือนซึ่งมาจากการเลือกตั้ง แต่ถึงกระนั้นคนที่จะนำเสนอข้อมูลในการแก้ปัญหาล้วนเป็นทหาร หรือหมายความว่า แนวทางการจัดการบริหารความมั่นคงอะไรก็แล้วแต่มันถูกกำหนดโดยทัศนคติที่วางอยู่บนเรื่องของความมั่นคงในแบบทหาร 

ในขณะเดียวกัน กอ.รมน.เป็นหน่วยงานรัฐหน่วยงานเดียวที่สามารถสั่งการข้ามกระทรวงได้ อนุญาตให้ทหารมีอำนาจเหนือหน่วยงานพลเรือนควบคุมกระทรวงได้ในนามของความมั่นคงที่สามารถตีความได้กว้าง ตั้งแต่การกระทำที่ละเมิดสถาบันพระมหากษัตริย์ ความแตกต่างทางอุดมการณ์และความคิดของ ปัญหาหาสามจังหวัดขายแดนภาคใต้ อาชญากรรคอมพิวเตอร์ ภัยพิบัติธรรมชาติ แรงงานต่างด้าวและคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย การก่อการร้าย ยาเสพติด เป็นต้น หรือ อาจกล่าวได้ว่า กอ.รมน. มีขอบเขตงานที่กว้างและมีอำนาจมหาศาล

“คณะรัฐมนตรีนั้นสามารถมอบหมายให้กอ.รมน.เป็นผู้ผิดชอบ ป้องกัน แก้ไขหรือบรรเทาเหตุการณ์ที่กระทบต่อความมั่นคงในพื้นที่ หากเจ้าหน้าที่รัฐเป็นอุปสรรคต่อการทำงาน กอ.รมน.มีอำนาจสั่งให้เจ้าหน้าที่ออกจากพื้นที่ที่กำหนดได้ ถ้ามีความจำเป็นจะต้องใช้อำนาจและหน้าที่ที่อยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานรัฐอื่น คณะรัฐมนตรีสามารถแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ กอ.รมน. ให้ทำหน้าที่นั้นได้หรือสามารถสั่งให้หน่วยงานนั้นมอบหน้าที่ตามกฎหมายให้ กอ.รมน. ดำเนินการแทนได้ ”  พวงทองกล่าว

พวงทอง กล่าวว่า หลังการรัฐประหารปี 2549 อำนาจของ กอ.รมน. ขยายอย่างมาก เปลี่ยนจากหน่วยงานที่ดำรงอยู่ได้ด้วยคำสั่งนายกรัฐมนตรี เป็นหน่วยงานตาม พ.ร.บ.ความมั่นคงแห่งชาติ ปี 2551 ซึ่งเกี่ยวกับบทบาทและหน้าที่ของ กอ.รมน. หรือยกสถานะทางกฎหมายจากคำสั่งนายกรัฐมนตรีเป็น พ.ร.บ. ซึ่งอีกนัยยะหนึ่งคือ การทำให้การแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวกับองค์กรดังกล่าวยากขึ้น 

“ภายใต้รัฐธรรมนูญปัจจุบัน การแก้กฎหมายมันยากมากมันมีตัวล็อกไว้หลายชั้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งวุฒิสภา แต่ถ้าจะแก้กฎหมายที่เป็นคำสั่งรัฐมนตรีนั้นไม่ยากก็ออกคำสั่งใหม่ไปยกเลิกอันเก่าผ่านคำสั่งคณะรัฐมนตรี” พวงทองกล่าว 

พวงทอง กล่าวทิ้งท้ายด้วยว่า แม้ว่ารัฐบาลปัจจุบันจะมีการยกเลิกการใช้อำนาจแบบ “มาตรา 44” แต่ในคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 51/2560 ได้โอนอำนาจของคสช. ให้ กอ.รมน. ถ้าเกิดภาวะความรุนแรงตึงเครียดทางการเมือง อำนาจของ กอ.รมน. จะมากขึ้น ซึ่งประเด็นนี้ไม่ได้รับความสนใจเท่าที่ควรจากรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง