ภาพรวมและแนวปฏิบัติที่ดีของการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่
ชิลี ไอซ์แลนด์ และแอฟริกาใต้ เป็นตัวอย่างของประเทศที่ใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือนำพาประเทศออกจากความขัดแย้ง สองประเทศแรกเริ่มต้นจากการชุมนุมครั้งใหญ่ที่มีชนวนเหตุจากความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจ จนนำสู่ข้อเรียกร้องการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ ชิลีมีการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญถึงสองครั้งแต่รัฐธรรมนูญยังไม่ผ่านความเห็นชอบจากประชาชนจนกระบวนการต้องยุติลง คล้ายคลึงกันกับไอซ์แลนด์ที่มีกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่สองครั้ง ครั้งแรกเลือกตั้งจากประชาชนทั้งหมด แต่ร่างตกไปส่วนหนึ่งด้วยช่องว่างการเปลี่ยนผ่านทางกฎหมาย ในครั้งที่สองเป็นการแต่งตั้งจากพรรคการเมือง กระบวนการก็หยุดชะงักลงจากวิกฤตทางการเมือง
ส่วนแอฟริกาใต้เป็นประเทศที่มีการใช้นโยบายการแบ่งแยกสีผิว (Apartheid) นำพาประเทศสู่สถานการณ์ความรุนแรงและสู้รบด้วยอาวุธ แต่ดอกผลของการเจรจาระหว่างรัฐบาลฝ่ายที่ใช้นโยบายกดขี่กับขบวนการปลดปล่อยประเทศจากการกดขี่นำมาซึ่งรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่ประกันสิทธิและเสรีภาพของคนทุกเชื้อชาติและสีผิวอย่างเท่าเทียมกัน รวมถึงเปิดทางสู่การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญจากการเลือกตั้งและมีรัฐธรรมนูญฉบับสุดท้าย (Final constitution) ที่เป็นสัญลักษณ์สำคัญของการเปลี่ยนผ่านแอฟริกาใต้สู่สันติภาพและประชาธิปไตย
จากการศึกษารายละเอียดกระบวนการการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ของทั้งสามประเทศแล้วพอจะสรุปออกประเด็นแนวปฏิบัติที่ดีในกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ ดังนี้
- ความชอบธรรม – ที่มาของผู้ร่างรัฐธรรมนูญมีความสำคัญอย่างยิ่งในการสร้างความชอบธรรมที่สัมพันธ์กับการยอมรับของประชาชนในประเทศดังกล่าว ตัวอย่างของรัฐธรรมนูญที่ประสบปัญหาความชอบธรรมมา เช่น รัฐธรรมนูญที่ร่างโดยคณะรัฐประหารในชิลีหรือรัฐธรรมนูญที่เป็นผลจากการปกครองที่กดขี่และปิดกั้นการมีส่วนร่วมอย่างเท่าเทียมในแอฟริกาใต้ อย่างไรก็ตามเมื่อสังคมมีฉันทามติในการร่างรัฐธรรมนูญใหม่แล้วก็จำเป็นที่จะต้องมีกระบวนการได้มาของผู้แทนที่ชอบธรรม ซึ่งอาจวัดได้จากระดับการยึดโยงกันระหว่างผู้แทนและประชาชนและคุณภาพของการจัดการเลือกตั้ง กรณีของชิลีและไอซ์แลนด์ กระบวนการครั้งที่หนึ่งมีการเลือกตั้งผู้ที่จะทำหน้าที่เขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งหมด โดยชิลีมีการตั้งเป็นคำถามประชามติว่า ประชาชนต้องการสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากเลือกตั้งทั้งหมดหรือแบบผสม ซึ่งประชาชนส่วนใหญ่ออกเสียงว่า ต้องมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด
- การประกันหลักการพื้นฐาน – แอฟริกาใต้เป็นตัวอย่างของแนวปฏิบัติที่ดีของการแสวงหาฉันทามติของสังคมและประกันหลักการดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว ซึ่งผูกพันให้สมัชชารัฐธรรมนูญต้องเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ที่สอดคล้องกับหลักการพื้นฐาน มิเช่นนั้นร่างรัฐธรรมนูญจะไม่สามารถมีผลบังคับใช้ หลักการที่จะต้องไม่ถูกละเมิด เช่น ห้ามไม่ให้มีการเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรมทั้งทางตรงและทางอ้อม โดยอ้างเหตุ เช่น เชื้อชาติ ชาติพันธ์และสีผิว อันเป็นหมุดหมายสำคัญของการข้ามพ้นยุคแห่งการแบ่งแยกสีผิวของแอฟริกาใต้ ซึ่งการประกันหลักการดังกล่าวอาจเป็นนวัตกรรมที่ป้องกันผลลัพธ์รัฐธรรมนูญแบบ “ซ้ายจัด” หรือ “ขวาสุดโต่ง” ที่ไม่ได้รับการยอมรับจากสังคมดังที่เคยเกิดขึ้นแล้วในชิลี
- กรอบเวลา – การกำหนดกรอบเวลาจำเป็นจะต้องคำนึงว่า กรอบเวลาที่กำหนดนั้นจะทำให้การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่มีประสิทธิภาพและมีเนื้อหาคุณภาพได้จริง กรณีของไอซ์แลนด์ เดิมกำหนดว่า ให้สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญมีเวลาทำงาน 11 เดือน ภายหลังลดลงเหลือเพียงสี่เดือน แต่เพิ่มกลไกให้การทำงานในระยะเวลาอันสั้นเกิดขึ้นได้คือ การจัดตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional commission) และเวทีระดับชาติ (National forum) เพื่อเตรียมการทางข้อมูลและรวบรวมข้อเสนอจากประชาชน มีเป้าหมายสนับสนุนการทำงานสมัชชารัฐธรรมนูญที่มีอย่างจำกัดมีประสิทธิภาพและไม่ต้องเริ่มต้นจากศูนย์
- ผู้แทน – การกำหนดสัดส่วนของผู้แทนว่าจะประกันการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่าย กรณีของชิลี มีการกำหนดความเท่าเทียมทางเพศสำหรับรายชื่อของผู้สมัครรับเลือกตั้งและผู้ที่ได้รับเลือก พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครจะต้องเลือกผู้สมัครชายและหญิงในสัดส่วนที่เท่ากันในแต่ละเขตเลือกตั้ง ในกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตไม่ได้เลือกผู้ชายและผู้หญิงในจำนวนที่เท่ากัน ผู้ชนะที่เป็นผู้ชายที่ได้คะแนนน้อยที่สุดจะถูกแทนที่ด้วยผู้หญิงที่ได้คะแนนมากที่สุด และการสำรองที่นั่งสำหรับชนพื้นเมือง 17 ที่นั่งจาก 155 ที่นั่ง ชนพื้นเมืองที่ได้รับการสำรองที่นั่งมีทั้งหมดสิบชาติพันธุ์ เช่น มาปูเช ราปานุย และอตากาเมโญ่
- โครงสร้างอำนาจหน้าที่ – การกำหนดอาณัติของสภาร่างรัฐธรรมนูญหรือองค์กรที่เกี่ยวข้องให้มีความชัดเจนเพื่อป้องกันการตีความจนเกิดสุญญากาศทางการเมือง กรณีของไอซ์แลนด์ สภาร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional council) ที่เขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่ใช่สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional assembly) ที่กฎหมายวางไว้เดิม แต่สภาร่างรัฐธรรมนูญตีความว่า อาณัติของสภาร่างรัฐธรรมนูญยังเป็นไปตามกฎหมายเดิมและเป็นอิสระจากรัฐสภาไอซ์แลนด์ ขณะที่รัฐสภาไอซ์แลนด์ ไม่ให้ความชัดเจนว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญมีสถานะเป็นเพียงคณะกรรมาธิการของรัฐสภาหรือเป็นองค์กรพิเศษที่มีบทบาทสาธารณะพิเศษ ซึ่งความไม่ชัดเจนดังกล่าวก็ส่งผลต่อการทำงานเวลาต่อมา
- กระบวนการร่าง – การกำหนดการทำงานในกระบวนการร่างแต่ละขั้นตอนอย่างชัดเจนและการมีกลไกสนับสนุนที่ส่งเสริมทั้งในเชิงกระบวนการและเนื้อหามีความสัมพันธ์กับประสิทธิภาพของการทำงานเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ โดยแนวปฏิบัตินี้เห็นได้จากการทำงานในสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญของแอฟริกาใต้ มีการแต่งตั้งคณะกรรมการที่จะมีหน้าที่ต่างๆ กัน เช่น คณะกรรมการจัดการ (Management committee) จะช่วยจัดการเชิงกระบวนการให้สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญสามารถปฏิบัติหน้าที่ตามกรอบเวลาของกฎหมาย และคณะกรรมการรายประเด็น (Theme committee) ที่จะช่วยในเชิงเนื้อหา
- ความโปร่งใส – แอฟริกาใต้ถือเป็นแม่แบบของแนวปฏิบัติที่ดีด้านความโปร่งใส โดยกำหนดไว้ในหลักการพื้นฐานของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญว่า การประชุมทั้งหมดของสมัชชารัฐธรรมนูญและโครงสร้างที่เกี่ยวข้องเปิดให้สาธารณชนเข้าถึงได้ สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญเผยแพร่เอกสารทั้งหมดผ่านอินเทอร์เน็ต เช่น รายงานการประชุม รายงาน และการเสนอความคิดเห็นต่างๆ ความโปร่งใสของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้รับการกล่าวยอมรับจากนักข่าวที่ติดตามเรื่องดังกล่าวว่า เวลานั้นไม่จำเป็นที่นักข่าวต้องทำสกู๊ปพิเศษเพราะทุกคนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้อย่างเท่าเทียมกัน
- การมีส่วนร่วมของสาธารณะ – กระบวนการปฏิรูปรัฐธรรมนูญของไอซ์แลนด์กลายเป็นแนวปฏิบัติที่ดีของการมีส่วนร่วมและรัฐเปิด (Open government) ตัวอย่างสำคัญคือ กระบวนการในสภาร่างรัฐธรรมนูญที่สร้างรัฐธรรมนูญแบบ Crowdsourcing ที่แรกของโลก มีเป้าหมายที่รวบรวมความเห็นจากผู้คนผ่านช่องทางต่างๆ มีการโฆษณาผ่านสื่อเพื่อสนับสนุนให้ประชาชนเรียนรู้การร่างรัฐธรรมนูญและส่งข้อเสนอแนะเข้ามา สภาร่างรัฐธรรมนูญมีเจตจำนงในการดำเนินการประชุมอย่างเปิดเผยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ มีการถ่ายทอดสดการประชุมประจำสัปดาห์และเปิดเป็นสาธารณะ รวมถึงยังเผยแพร่ร่างรัฐธรรมนูญบนเพจเฟซบุ๊กหรือโซเชียลมีเดียอื่นๆ ที่ประชาชนสามารถข้ามาให้ความเห็นได้
- การสนับสนุนจากผู้เชี่ยวชาญ – กรณีของแอฟริกาใต้ รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวกำหนดให้ผู้แทนที่ได้รับเลือกตั้งจะต้องจัดตั้งโครงสร้างเฉพาะสองรูปแบบเพื่อการร่างและการรับรองรัฐธรรมนูญใหม่ ได้แก่ สมัชชารัฐธรรมนูญและคณะทำงานอิสระของผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญ และกรณีของไอซ์แลนด์ ที่มีการรับฟังความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายเข้ามามีส่วนในหลายช่องทางทั้งระหว่างการทำงานของสภาร่างรัฐธรรมนูญและหลังจากที่สภาส่งร่างรัฐธรรมนูญใหม่แก่รัฐสภาไปแล้ว โดยรัฐสภาได้แสวงหาความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญเพิ่มเติม รวมถึงมีการเชิญให้คณะกรรมการเวนิซ ซึ่งเป็นองค์กรที่ปรึกษาของรัฐสภายุโรปมาให้ความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่
- การรับรองหรือการบังคับใช้ – กำหนดกรอบกฎหมายสำหรับกระบวนการเปลี่ยนผ่านที่ชัดเจน ไม่เปิดช่องให้เกิดการตีความที่นำสู่สุญญากาศทางการเมือง หรือเป็นผลให้กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาต้องสูญเปล่า กรณีของไอซ์แลนด์ หลังจากสภาร่างรัฐธรรมนูญส่งร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้แก่รัฐสภาแล้วเกิดสภาวะสุญญากาศ เนื่องจากมีคำถามของความผูกผันของรัฐสภากับร่างรัฐธรรมนูญใหม่ในแง่อำนาจของรัฐสภาในการดำเนินการต่อกับร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว และการนำร่างรัฐธรรมนูญไปทำประชามติเพื่อปรึกษาหารือ (Consultative referendum) ก็ไม่ได้ระบุล่วงหน้าว่า ควรตีความผลลัพธ์ของประชามติอย่างไร
บทเรียนจากประเทศชิลี ไอซ์แลนด์และแอฟริกาใต้ต่อแนวปฏิบัติที่ดีของกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่
| เรื่อง | แนวปฏิบัติที่ดี |
| ความชอบธรรม | – จัดการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญที่โปร่งใส- กำหนดหลักการตัดสินใจในขั้นตอนหรือประเด็นต่างๆที่ชัดเจน รัดกุมและได้รับฉันทามติจากทุกฝ่ายตั้งแต่เริ่มกระบวนการ- เปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมที่หลากหลายทั้งในเชิงผู้เข้าร่วม รูปแบบและช่วงเวลา |
| การประกันหลักการพื้นฐาน | – แสวงหาฉันทามติที่นำมาสู่ข้อตกลงว่าด้วยกรอบของเนื้อหาที่จะไม่ละเมิดหลักการประชาธิปไตยหรือสิทธิมนุษยชน |
| กรอบเวลา | – กำหนดกรอบเวลาการทำงานที่เป็นไปได้จริง- มีบทบัญญัติที่ยืดหยุ่นในกรณีที่ไม่สามารถปฏิบัติตามกรอบเวลาเพื่อหลีกเลี่ยงทางตันทางการเมือง |
| ผู้แทน | – กำหนดสัดส่วนความเท่าเทียมทางเพศสภาพในกฎหมาย- ประกันการมีส่วนร่วมของคนชายขอบให้สามารถเข้าร่วมกระบวนการเขียนรัฐธรรมใหม่ได้ เช่น ที่นั่งสำรองสำหรับชนพื้นเมือง- กำหนดเกณฑ์การรับรองผู้สมัครที่ไม่สูงจนเป็นการปิดกั้นโอกาสของผู้ต้องการสมัคร |
| โครงสร้างและอำนาจหน้าที่ | – กำหนดอาณัติของสภาร่างรัฐธรรมนูญที่ชัดเจน ไม่เปิดช่องให้ตีความจนนำสู่สุญญากาศทางการเมือง |
| กระบวนการร่าง | – กำหนดการทำงานในกระบวนการร่างแต่ละขั้นตอนอย่างชัดเจน- มีกลไกสนับสนุนที่ส่งเสริมทั้งในเชิงกระบวนการและเนื้อหา |
| ความโปร่งใส | – การบันทึกข้อมูลกระบวนการอย่างเป็นระบบและเผยแพร่ต่อสาธารณะ- เปิดให้การประชุมเป็นสาธารณะและถ่ายทอดสดผ่านแพลตฟอร์มออนไลน์ต่างๆ |
| การมีส่วนร่วมของสาธารณะ | – มีช่องทางการมีส่วนร่วมที่หลากหลายแก่พลเมืองทุกกลุ่ม- มีช่องทางการแสดงความคิดเห็นในหลากหลายแพลตฟอร์ม- กลไกการประนีประนอมความคิดเห็นจากทุกฝ่าย |
| การสนับสนุนจากผู้เชี่ยวชาญ | -จัดตั้งกลไกอิสระสำหรับผู้เชี่ยวชาญภายนอกในการให้ความเห็นในประเด็นต่างๆ เช่น ผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมาย- แสวงหาความเห็นเพิ่มเติมจากองค์กรระหว่างประเทศ |
| การรับรองหรือการบังคับใช้ | – กรอบกฎหมายสำหรับกระบวนการเปลี่ยนผ่านที่ชัดเจน ไม่เปิดช่องให้เกิดการตีความที่นำสู่สุญญากาศทางการเมือง หรือเป็นผลให้กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาต้องสูญเปล่า |
ชิลี : จากร่างซ้ายสุดสู่ขวาจัดที่ปิดประตูรัฐธรรมนูญใหม่ชั่วคราว
ปี 2019 รัฐบาลชิลีประกาศขึ้นค่าโดยสารสาธารณะนำไปสู่การชุมนุมประท้วงครั้งใหญ่ที่สั่นคลอนอำนาจรัฐบาล แม้รัฐบาลพยายามจะออกมาตรการเพื่อบรรเทาความกราดเกรี้ยวของประชาชนแต่มาตรการดังกล่าวน้อยและช้าเกินไป ชาวชิลีมองว่า การแก้ไขความไม่เป็นธรรมต้องแก้ที่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ บทเรียนจากชิลีคือ พรรคการเมืองต่างแสดงเจตจำนงร่วมกันในการเปิดทางให้ประชาชนเลือกอนาคตประเทศ เปิดให้มีการออกเสียงประชามติกับคำถามสองข้อแยกกันอย่างชัดเจนคือ ต้องการรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ และหากต้องการสภาร่างรัฐธรรมนูญจะเป็นแบบผสมหรือเลือกตั้งทั้งหมด ผลคือ ประชาชนต้องการรัฐธรรมนูญใหม่และสภาร่างรัฐธรรมนูญจากการเลือกตั้งทั้งหมด
แม้ว่าหนทางการได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญใหม่ของชิลีจะยากลำบากและยังไม่สำเร็จ แต่การผลักดันให้เกิดกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่สะท้อนให้เห็นถึงแนวปฏิบัติที่ดีระหว่างทาง ได้แก่ การกำหนดสัดส่วนความเท่าเทียมทางเพศสภาพในกฎหมายและประกันการมีส่วนร่วมของคนชายขอบให้สามารถเข้าร่วมกระบวนการเขียนรัฐธรรมใหม่ได้ เช่น ที่นั่งสำรองสำหรับชนพื้นเมือง
ย้อนรอยรัฐธรรมนูญชิลีสามฉบับ พ้นเงาอาณานิคมสู่ใต้เผด็จการ
ชิลีมีรัฐธรรมนูญมาแล้วสามฉบับ ฉบับแรกคือ รัฐธรรมนูญปี 1833 หลังจากได้รับเอกราชจากสเปนในปี 1818 ตามด้วยช่วงเวลาที่แทบจะไร้กรอบเกณฑ์ ต่อมาในปี 1829 กลุ่มที่นำโดยดิเอโก ปอร์ตาเลส (Diego Portales) ได้ยึดครองอำนาจและเขียนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บังคับใช้ยาวนานที่สุดของประเทศ รัฐธรรมนูญฉบับปอร์ตาเลสสร้างรัฐบาลกลางที่เข้มแข็งโดยมีฝ่ายบริหารเป็นผู้มีอำนาจสูงสุด ปี 1891 เกิดการต่อสู้เพื่อช่วงชิงอำนาจระหว่างหน่วยงานต่างๆ ยกระดับขึ้นเป็นสงครามกลางเมืองช่วงสั้น ๆ ที่ผู้ชนะคือ ฝ่ายรัฐสภาและนำสู่เส้นทางระบอบสาธารณรัฐแบบรัฐสภา
ปี 1925 ชิลีมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในช่วงที่เต็มไปด้วยความไม่มั่นคงและความไม่พอใจที่เติบโตขึ้นจากสงครามโลกครั้งที่หนึ่งและเหตุการณ์อื่นๆ เช่น การล่มสลายของการส่งออกไนเตรต การเกิดขึ้นของอุดมการณ์ทางการเมืองแบบใหม่และการขยายตัวของขบวนการแรงงาน ระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาถูกทำลายความน่าเชื่อถือด้วยความคิดที่ว่า ผู้แทนในรัฐสภาเป็นกลุ่มอนุรักษ์นิยมและชนชั้นนำที่คอร์รัปชั่นอันอยู่ตรงกันข้ามกับการปฏิรูปสังคมและไม่ตอบสนองต่อปัญหาทางการเมืองและเศรษฐกิจที่กำลังเกิดขึ้น เนื้อหาของรัฐธรรมนูญปี 1925 ยังคงยึดตามแนวทางเสรีนิยมแบบคลาสสิกและประชาธิปไตยแบบรัฐธรรมนูญฉบับปี 1833 ทำให้ยังคงความต่อเนื่องทางสถาบันระหว่างรัฐธรรมนูญสองฉบับแรก ในขณะเดียวกันรัฐธรรมนูญปี 1925 มีการเปลี่ยนแปลงในสาระสำคัญ เช่น การแยกรัฐและศาสนจักรออกจากกัน การรับรองสิทธิการรวมตัวของแรงงาน และคำมั่นในการดูแลสวัสดิการสังคมของพลเมืองทุกคน
ในช่วงการปฏิวัติของคิวบาในปี 1959 การเมืองในชิลีเริ่มแยกขั้วระหว่างฝ่ายซ้ายและฝ่ายขวา พรรคการเมืองสายกลางไม่สามารถเป็นตัวกลางในข้อตกลงหรือการประนีประนอมได้อีก ซึ่งก่อนหน้านี้มีส่วนช่วยให้การเมืองชิลีดำเนินไปราบรื่น สถานการณ์ดำเนินมาจนถึงจุดวิกฤตในช่วงประธานาธิบดีซัลวาดอร์ อเยนเด (Salvador Allende) ปี 1973 ผลการเลือกตั้งไม่ชี้ขาดนำสู่การขยายตัวของการเผชิญหน้าและมีการชุมนุมที่รุนแรง เดือนกันยายน 1973 คณะรัฐประหารนำโดยออกุสโต ปิโนเชต์ (Augusto Pinochet) ล้มล้างอำนาจประธานาธิบดีอเยนเด โดยกล่าวหาว่า มีการละเมิดรัฐธรรมนูญและปกครองด้วยระบอบทหาร ไม่กี่วันหลังการรัฐประหารคณะรัฐประหารแต่งตั้งคณะกรรมการเพื่อเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อสร้างความชอบธรรมให้แก่ทหาร
รัฐธรรมนูญปี 1980 เป็นรัฐธรรมนูญแบบคู่ (Dual constitution) ประกอบไปด้วยมาตราชั่วคราวสำหรับการเปลี่ยนผ่านและมาตราถาวร มาตราชั่วคราวสำหรับการเปลี่ยนผ่านจะใช้ในช่วงการปกครองของทหารที่ปิโนเชต์เป็นประธานาธิบดีและรัฐบาลทหารมีอำนาจทางนิติบัญญัติ ส่วนมาตราถาวรมีไว้เพื่อสร้างประชาธิปไตยเชิงคุ้มครอง (A protected democracy) ผ่านการกำหนดบทบาทถาวรของทหาร และการห้ามบุคคล พรรค และขบวนการที่ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินว่า มีมุมมองและวัตถุประสงค์เป็นปฏิปักษ์ต่อประชาธิปไตยตามมาตรา 80 (A prohibition upon persons, parties and movements whose views and objectives were judged by the Constitutional Tribunal to be hostile to democracy)
ตามรัฐธรรมนูญปี 1980 ระบุว่า ก่อนการสิ้นสุดวาระแปดปีของรัฐบาลทหาร ผู้บัญชาการเหล่าทัพจะต้องเสนอชื่อคนที่จะเป็นประธานาธิบดีในอีกแปดปีถัดไป ซึ่งจะต้องได้รับการรับรองโดยประชามติ วันที่ 30 สิงหาคม 1988 ปิโนเชต์ได้รับการเสนอชื่อให้เป็นแคนดิเดตประธานาธิบดี ช่วงเวลาไล่เลี่ยกันฝ่ายค้านของชิลียอมรับว่า การจะโค่นล้มระบอบปิโนเชต์ได้ไม่ใช่การปฏิวัติของประชาชนหรือกองกำลัง แต่เป็นการท้าทายภายในระบบรัฐธรรมนูญที่ทหารได้เขียนขึ้นมา มีการก่อตั้งกลุ่มกอนเซรตาซิออน (Concertación) การเรียกร้องให้ออกเสียงไม่เห็นชอบต่อคำถามประชามติที่เสนอชื่อปิโนเชต์ให้เป็นประธานาธิบดีในปี 1988 กอนเซรตาซิออนมีการรณรงค์การลงทะเบียนผู้ที่มีสิทธิเลือกตั้ง การเผยแพร่จุดยืนและการสังเกตการณ์การลงคะแนน นำสู่ความพ่ายแพ้ของปิโนเชต์และตามด้วยการเลือกตั้งประธานาธิบดีในปี 1989
รัฐธรรมนูญที่ชอบธรรมจากเนื้อในประชาธิปไตยไม่ใช่เผด็จการ
ช่วงระหว่างการออกเสียงประชามติและการเลือกตั้งประธานาธิบดี มีการต่อรองสามฝ่ายเพื่อปฏิรูปรัฐธรรมนูญ ได้แก่ รัฐบาลทหาร พรรคการเมืองปีกขวากลางที่สนับสนุนรัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านปีกซ้ายกลาง การพูดคุยดังกล่าวไม่ได้เปิดให้มีส่วนร่วมหรือพูดคุยสาธารณะ โดยการพูดคุยบรรลุข้อตกลงในวันที่ 30 กรกฎาคม 1989 ซึ่งสะท้อนการประนีประนอมจากฝ่ายค้านมากกว่าการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญที่ครอบคลุมในวงกว้าง เช่น การยกเลิกมาตรา 80 การเปลี่ยนแปลงกลไกการแก้ไขรัฐธรรมนูญ การยกเลิกอำนาจของประธานาธิบดีในการยุบสภาผู้แทนราษฎร และการลดอำนาจประธานาธิบดีในการประกาศภาวะฉุกเฉิน ในแง่นี้การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองของชิลีเป็นการเปลี่ยนผ่านด้วยข้อตกลง (Transición pactada) ไม่ใช่การตัดขาดจากระบอบเดิม (Transición por ruptura)
ตั้งแต่ปี 1989 เป็นต้นมารัฐบาลชิลีมีความพยายามในการปฏิรูปรัฐธรรมนูญเรื่อยมา ปี 2005 นับเป็นก้าวสำคัญของประชาธิปไตยชิลี มีการลดวาระการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีจากหกปีเหลือสี่ปี ลดอำนาจทหารในการเมือง ยกเลิกที่นั่งวุฒิสมาชิกที่มาจากการแต่งตั้ง และให้อำนาจประธานาธิบดีในการปลดผู้บัญชาการเหล่าทัพและตำรวจแห่งชาติ ในปี 2013 มิเชล บาเชเลต์ (Michelle Bachelet) จากพรรคสังคมนิยม ได้รับเลือกให้เป็นประธานาธิบดีสมัยที่สอง การรณรงค์หาเสียงของเธอสัญญาว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ตราขึ้นในช่วงเผด็จการปิโนเชต์ โดยโต้แย้งว่าชิลีต้องการ “รัฐธรรมนูญที่เกิดในประชาธิปไตย [เพราะฉบับปัจจุบัน] ขาดความชอบธรรม”
ความไม่เป็นธรรมยังดำเนินต่อ ทางออกเดียวคือเขียนรัฐธรรมนูญใหม่
เดือนมีนาคม 2018 เซบาสเตียน ปิเญรา (Sebastián Piñera) รับตำแหน่งประธานาธิบดีต่อจากบาเชเลต์ และในเดือนตุลาคม 2019 ชิลีมีการประท้วงครั้งใหญ่ จุดเริ่มต้นมาจากการขึ้นราคาค่าโดยสารรถสาธารณะของปิเญรา ทำให้บรรดานักเรียน แรงงาน กลุ่มเฟมินิสต์ ชนพื้นเมืองและประชาชนรวมตัวประท้วง ทั้งนี้การขึ้นราคาค่าขนส่งสาธารณะเป็นเพียงแค่ยอดภูเขาน้ำแข็ง เพราะปัจจัยผลักดันให้เกิดการชุมนุมยังมีรากฐานมาจากความไม่พอใจอื่นๆ ที่สั่งสมมากว่าสองทศวรรษ ไม่เพียงแค่ค่าโดยสารแต่ยังรวมถึงระบบการเมืองและเศรษฐกิจที่พวกเขามองว่า ไม่เป็นธรรมและไม่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน ขณะที่การชุมนุมจำนวนมากเป็นไปโดยสงบ แต่บางส่วนก็มีการทำลายทรัพย์สินเอกชนและสาธารณะ ตำรวจรับมือด้วยความรุนแรงนำสู่ข้อกล่าวหาว่าด้วยการละเมิดสิทธิมนุษยชนและการซ้อมทรมาน รัฐบาลสั่งการให้ทหารออกมาลาดตระเวนตามท้องถนนและมีการประกาศเคอร์ฟิวเป็นครั้งแรกนับแต่การปกครองของปิโนเชต์
ที่มา : www.jpereira.net | Creative Commons
การประท้วงยังคงดำเนินไปและยังมีข้อเรียกร้องให้ปิเญราลงจากตำแหน่งประธานาธิบดี ต่อมาปิเญราทำตามข้อเรียกร้องบางข้อของผู้ชุมนุม รัฐบาลเพิ่มการจ่ายเงินบำนาญและค่าแรงขั้นต่ำ ระงับการขึ้นค่าโดยสารสาธารณะ ลดราคายาและไฟฟ้า เพิ่มอัตราภาษีของผู้มั่งคั่งและลดเงินเดือนสมาชิกรัฐสภา แต่ทั้งหมดเป็นการปฏิรูปที่น้อยเกินไปและสายเกินไป ผู้ชุมนุมได้เรียกร้องไปไกลถึงการยกเลิกรัฐธรรมนูญปี 1980 ที่สำหรับหลายคนรัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นสัญลักษณ์ของอิทธิพลทางการเมืองและนโยบายที่ยังมีลมหายใจของปิโนเชต์ ท้ายที่สุดในเดือนพฤศจิกายน 2019 รัฐบาลปิเญราเห็นชอบในกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยตระหนักดีว่า เป็นเพียงทางออกเดียวที่จะทำให้ประเทศสงบลงได้
15 พฤศจิกายน 2019 ผู้แทนรัฐสภาจากทุกพรรคการเมือง ยกเว้นพรรคคอมมิวนิสต์ได้ลงนามในข้อตกลงนำสู่ทางออกเชิงสถาบันที่มีเป้าหมายเพื่อให้บรรลุสันติภาพและความยุติธรรมทางสังคมผ่านกระบวนการประชาธิปไตยที่ปราศจากข้อโต้แย้ง รายละเอียดในข้อตกลงโดยสรุประบุว่า พรรคการเมืองที่ลงนามในข้อตกลงนี้ให้คำมั่นที่จะฟื้นฟูสันติภาพและความสงบเรียบร้อยในชิลี โดยเคารพสิทธิมนุษยชนและสถาบันประชาธิปไตย จะมีการจัดประชามติในเดือนเมษายน 2020 โดยมีคำถามสองข้อคือ
- คุณต้องการรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่? ใช่หรือไม่ใช่ (Do you want a new Constitution? Yes or no)
- องค์กรประเภทใดควรดำเนินการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่? สภาร่างรัฐธรรมนูญแบบผสมหรือสภาร่างรัฐธรรมนูญ (What type of body should carry out the elaboration of a new Constitution? A mixed constitutional convention or a constitutional convention.)
สภาร่างรัฐธรรมนูญแบบผสมจะประกอบด้วยตัวแทนที่ได้รับเลือกเข้าสภาและสมาชิกรัฐสภาที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในปัจจุบันในสัดส่วนที่เท่ากัน หากเลือกสภาร่างรัฐธรรมนูญ ตัวแทนทั้งหมดจะต้องมาจากการเลือกตั้ง โดยการเลือกตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญจะจัดขึ้นในเดือนตุลาคม 2020 พร้อมกับการเลือกตั้งระดับภูมิภาค องค์กรร่างรัฐธรรมนูญที่ประชาชนเลือกจะมีวัตถุประสงค์เพียงเพื่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่เท่านั้น จะไม่ก้าวก่ายอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานหรือสาขาอื่นของรัฐบาล และจะถูกยุบเมื่อภารกิจที่ได้รับมอบหมายเสร็จสิ้น โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญมีกรอบการทำงานไม่เกินเก้าเดือน ขยายเวลาได้หนึ่งครั้งไม่เกินสามเดือน การลงประชามติจะจัดขึ้นภายในหกสิบวันหลังจากสภาร่างรัฐธรรมนูญเสนอร่างรัฐธรรมนูญใหม่
เสียงเห็นด้วยเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ท่วมท้น สู้ต่อเรื่องสัดส่วนสสร.
เดือนตุลาคม 2020 ชิลีจัดการออกเสียงประชามติครั้งแรกเพื่อเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนที่ฉบับปิโนเชต์ ผู้ออกเสียงร้อยละ 78 เห็นชอบกับการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่และร้อยละ 79 เลือกให้กระบวนการร่างทำโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด 100% ก่อนหน้าการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการสภามีการอภิปรายถึงเรื่องความเท่าเทียมทางเพศและตัวแทนของชนพื้นเมือง ข้อเรียกร้องของทั้งสองกลุ่มมีส่วนสำคัญในการกำหนดรูปแบบของสภาร่างรัฐธรรมนูญ รัฐสภาเห็นชอบในการกำหนดความเท่าเทียมทางเพศสำหรับรายชื่อของผู้สมัครรับเลือกตั้งและผู้ที่ได้รับเลือก พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครจะต้องเลือกผู้สมัครชายและหญิงในสัดส่วนที่เท่ากันในแต่ละเขตเลือกตั้ง ในกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตไม่ได้เลือกผู้ชายและผู้หญิงในจำนวนที่เท่ากัน ผู้ชนะที่เป็นผู้ชายที่ได้คะแนนน้อยที่สุดจะถูกแทนที่ด้วยผู้หญิงที่ได้คะแนนมากที่สุด
ที่มา : Pontificia Universidad Católica de Chile | Creative Commons
การสำรองที่นั่งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญสำหรับชนพื้นเมืองเป็นที่ถกเถียงอย่างมาก พรรคสหภาพประชาธิปไตยเสรี (Union Demócrata Independiente) เป็นพรรคการเมืองที่คัดค้านการสำรองที่นั่งสำหรับชนพื้นเมืองมากที่สุด เชื่อว่า ที่นั่งสำรองหมายถึงการเลือกปฏิบัติเชิงบวก (Positive discrimination) และจะให้อำนาจตัดสินใจมากเกินไปแก่ผู้นำชนพื้นเมือง มีข้อเสนอในเรื่องสัดส่วนที่นั่งของชนพื้นเมือง เช่น การเพิ่มที่นั่งอีก 24 ที่นั่งตามสัดส่วนประชากรของชนพื้นเมือง ท้ายที่สุดมีการสำรองที่นั่งสำหรับชนพื้นเมือง 17 ที่นั่งจาก 155 ที่นั่ง ชนพื้นเมืองที่ได้รับการสำรองที่นั่งมีทั้งหมดสิบชาติพันธุ์ เช่น มาปูเช ราปานุยและอตากาเมโญ่ ผู้ที่ต้องการลงคะแนนเสียงเลือกตัวแทนชนพื้นเมืองมีเวลา 45 วันในการระบุตัวตนว่าเป็นชนพื้นเมือง การเลือกตั้งตัวแทนจะใช้ระบบเสียงข้างมากธรรมดา และผู้สมัครต้องได้รับการสนับสนุนจากองค์กรสามแห่ง หรือโดยการรวบรวมลายเซ็น 120 รายชื่อเพื่อพิสูจน์ว่าพวกเขาเป็นชนพื้นเมือง
เดือนพฤษภาคม 2021 มีการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ นอกจาก 17 ที่นั่งที่สำรองไว้สำหรับชนพื้นเมืองแล้วยังมีส่วนที่เหลือ 138 คนใน 28 เขตเลือกตั้ง แต่ละเขตมีที่นั่งตั้งแต่สามถึงแปดที่นั่งด้วยระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนแบบบัญชีรายชื่อเปิด สำหรับเขตที่มีประชากรชนพื้นเมืองมากที่สุดตามการสำรวจประชากรครั้งล่าสุดและมีที่นั่งมากกว่าสามที่นั่ง จะถูกลดลงหนึ่งที่นั่งเพื่อจัดสรรที่นั่งสำรองสำหรับชนพื้นเมือง ผู้สมัครต้องมีอายุ 18 ปีขึ้นไปและไม่เคยถูกตัดสินว่ากระทำความผิดอาญาร้ายแรงมาก่อน ผู้สมัครจะต้องได้รับการเสนอชื่อโดยพรรคการเมืองหรือพันธมิตรของพรรคการเมือง หรือในกรณีของผู้สมัครอิสระ พวกเขาสามารถเข้าร่วมในฐานะผู้สมัครอิสระโดยมีเงื่อนไขในการรับรอง เช่น ต้องรวบรวมลายเซ็นของพลเมืองอิสระอื่นๆ เท่ากับร้อยละ 0.2 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งรัฐสภาครั้งล่าสุด
ผลการเลือกตั้งผู้ที่ได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภาส่วนมากเป็นผู้นำฝ่ายซ้ายและฝ่ายอิสระ จากจำนวนสมาชิกสภาทั้งหมด ร้อยละ 80 เป็นคนหน้าใหม่ในการเมืองแบบเลือกตั้ง โดยมีเอลิชา ลอนกอน (Elisa Loncón) ชาวมาปูเชเป็นประธาน ถือเป็นสัญลักษณ์ของการหวนคืนความเป็นพลเมืองที่หลากหลายมากขึ้น และเป็นการยอมรับชนพื้นเมืองครั้งประวัติศาสตร์ในฐานะคู่สนทนาทางการเมืองที่ชอบธรรม
ที่มา : Pontificia Universidad Católica de Chile | Creative Commons
ปัดตกร่างแรกมอง “ซ้าย” เกินไป เลือกสสร.รอบสอง ฝ่ายขวาครองที่นั่ง
เดือนกันยายน 2022 ชาวชิลีออกเสียงไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ร้อยละ 62 เนื่องจากเนื้อหาที่มีลักษณะ “ซ้าย” เกินไป อีกด้านหนึ่งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญก็ได้สะท้อนถึงความยากลำบากในการจัดสรรเวลาและการสื่อสารเจรจาที่มีความหมาย เนื่องจากข้อตกลงกำหนดไว้ว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญมีวาระเก้าเดือน ต่ออายุได้หนึ่งครั้งคือไม่เกินสามเดือน รวมเวลาแล้วหนึ่งปี เขาระบุว่า ภารกิจดังกล่าวเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ เขาต้องการเวลามากกว่านี้ นอกจากนี้ระยะเวลาที่จำกัดทำให้เขาไม่มีโอกาสในการกลับไปสื่อสารกับผู้คนในเขตเลือกตั้งของเขา
หลังการปัดตกร่างรัฐธรรมนูญในปี 2022 พรรคการเมืองหลักเห็นชอบในกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ โดยมีการแต่งตั้งคณะกรรมการที่ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญ 24 คน สมาชิกจะถูกเลือกโดยพรรคการเมืองที่เป็นผู้แทนในสภา คณะกรรมาธิการผู้เชี่ยวชาญจะจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับเบื้องต้น ซึ่งร่างจะถูกพิจารณาโดยสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งด้วยระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนแบบโดนต์ (D’Hondt method) โดยมีบัญชีรายชื่อแบบเปิด (Open list) การเลือกตั้งครั้งนี้จะมีที่นั่งสำรองสำหรับชนพื้นเมือง โดยจะอิงตามร้อยละของคะแนนเสียง ไม่ใช่ตามจำนวนที่กำหนดไว้ล่วงหน้าตามกลุ่มชาติพันธุ์เหมือนครั้งก่อน นอกจากนี้ยังมีข้อกำหนดเรื่องความเท่าเทียมทางเพศ โดยรายชื่อที่พรรคเสนอต้องสลับระหว่างผู้สมัครชายและหญิง พร้อมมาตรการปรับแก้หากผลการเลือกตั้งทำให้เกิดความไม่สมดุล ทั้งนี้สภาร่างรัฐธรรมนูญจะต้องประกอบด้วยผู้ชาย 25 คนและผู้หญิง 25 คน
ผลการเลือกตั้งทำให้สภาดังกล่าวอยู่ภายใต้การควบคุมของพรรคการเมืองฝ่ายขวา โดยพรรคริพลับลิกันได้รับเลือก 23 จาก 51 ที่นั่ง (พรรคการเมืองนี้ไม่ได้มีความต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญแต่แรก) ขณะที่พรรคแนวร่วมฝ่ายขวาของชิลีได้ 11 ที่นั่ง ทำให้ฝ่ายขวาสามารถยึดครองสภาได้อย่างเบ็ดเสร็จ สามารถแก้ไขและเปลี่ยนแปลงเนื้อหาได้เนื่องจากมีเสียงเห็นชอบมากกว่าสามในห้า ชัยชนะของพรรคฝ่ายขวานำสู่ความกังวลในสิทธิที่ถดถอยอย่างการทำแท้ง โดยลูอิส ซิลบา (Luis silva) ผู้แทนจากพรรคริพลับลิกันระบุว่า พรรคจะไม่เปิดทางให้มีการประกันสิทธิการทำแท้งในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ในชิลีการทำแท้งสามารถทำได้ระหว่างปี 1930-1989 หากในช่วงปลายของการปกครองปิโนเชต์การทำแท้งถูกเปลี่ยนให้เป็นเรื่องผิดกฎหมาย จากนั้นในปี 2017 ภายใต้รัฐบาลบาเชเลต์ การทำแท้งกลับมาถูกกฎหมายอีกครั้งภายใต้สามเงื่อนไขคือ ชีวิตแม่ตกอยู่ในความเสี่ยง ทารกไม่สามารถอยู่รอดได้ หรือการตั้งครรภ์เป็นผลมาจากการข่มขืน
ประเด็นการทำแท้งในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีการเปลี่ยนแปลงคำจากรัฐธรรมนูญปี 1980 คือ คุ้มครอง “ชีวิตของผู้ที่จะเกิดมา – life of who is to be born” จากเดิมที่คุ้มครอง “ชีวิตที่จะเกิดมา- life of that is to be born” การเปลี่ยนแปลงคำเพียงเล็กน้อยส่งผลต่อการตีความทางกฎหมายทำให้การทำแท้งยากขึ้นเนื่องจากเป็นการย้ำสถานะบุคคลของตัวอ่อน (Feotus) นอกจากนี้ร่างดังกล่าวยังให้สถาบันต่างๆ มีสิทธิคัดค้านกฎหมายที่มีอยู่ตามค่านิยมทางศาสนาของตน ซึ่งอาจส่งผลต่อการจัดหาและความพร้อมของยาคุมกำเนิดฉุกเฉิน และการทำแท้งที่ได้รับอนุญาตตามกฎหมาย
ท้ายที่สุดวันที่ 17 ตุลาคม 2023 มีการจัดประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่สอง ชาวชิลีออกเสียงไม่เห็นชอบมากกว่าร้อยละ 55 กาเบรียล โบริก (Gabriel Boric) ประธานาธิบดีระบุว่า รัฐบาลของเขาจะไม่ดำเนินการร่างรัฐธรรมนูญเป็นครั้งที่สาม และจะมุ่งหน้าดำเนินการปฏิรูประบบบำนาญและภาษี
ไอซ์แลนด์ : เสียงจากท้องถนนสู่รัฐธรรมนูญใหม่ที่ประชาชนมีส่วนร่วม
หลังเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2008 ไอซ์แลนด์เผชิญกับการปฏิวัติหม้อและกระทะ (Pots and Pans Revolution) และตามด้วยข้อเรียกร้องในการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ กระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ของไอซ์แลนด์เกิดขึ้นสองครั้ง ครั้งแรกใช้การเลือกตั้งสมัชชารัฐธรรมนูญแบบ 100% แต่ร่างรัฐธรรมนูญตกไป ในกระบวนการครั้งที่สอง เป็นการแต่งตั้งตัวแทนจากพรรคการเมืองในรัฐสภามาเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งต้องยุติลงสืบเนื่องจากการเผยแพร่ “Panama papers” อันเกี่ยวข้องกับพฤติกรรมการเลี่ยงภาษีของนักการเมือง เป็นผลให้มีการยุบสภาเลือกตั้งใหม่
รัฐธรรมนูญปลดแอกจาก ‘เจ้า’ เดนมาร์กเป็นระบอบสาธารณรัฐ
1 ธันวาคม 1918 มีการลงนามในสนธิสัญญาระหว่างเดนมาร์กและไอซ์แลนด์ มีผลบังคับใช้ 25 ปี โดยยอมรับไอซ์แลนด์ในฐานะรัฐอธิปไตยและเอกราชอย่างสมบูรณ์ แต่ยังคงสหภาพส่วนพระองค์(Personal union) คือทั้งสองรัฐมีกษัตริย์องค์เดียวกัน แต่เขตแดน กฎหมายและผลประโยชน์ของแต่ละรัฐแยกจากกัน ระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง ในปี 1940 Hermann Jónasson นายกรัฐมนตรีของไอซ์แลนด์ขอให้คณะกรรมการที่ประกอบไปด้วยผู้พิพากษาศาลฎีกาสามคนร่างรัฐธรรมนูญไว้ในกรณีที่ไอซ์แลนด์ถูกตัดขาดจากเดนมาร์กอันเป็นผลจากสงคราม Bjarni Benediktsson หนึ่งในคณะกรรมการซึ่งเห็นการเรืองอำนาจของฮิตเลอร์ในเยอรมนีตระหนักถึงความสำคัญของรัฐธรรมนูญในการเป็นหลักประกันแก่ประชาธิปไตย ร่างของคณะกรรมการร่างแรกกลายเป็นแม่แบบสำคัญของรัฐธรรมนูญปี 1944
9 เมษายน 1940 เยอรมนีบุกเดนมาร์กเป็นผลให้ไอซ์แลนด์ขาดการติดต่อกับราชวงศ์เดนมาร์ก คืนถัดมารัฐสภาไอซ์แลนด์ประกาศว่า รัฐบาลไอซ์แลนด์จะรับหน้าที่ของกษัตริย์เดนมาร์กไว้ชั่วคราวและควบคุมการต่างประเทศและเรื่องอื่นๆ ที่เดนมาร์กเคยจัดการแทนในฐานะไอซ์แลนด์ วันที่ 16 ธันวาคม 1942 ไอซ์แลนด์ออกพ.ร.บ.ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ (The Constitutional Amendment Act) เปิดทางให้ออกเสียงประชามติเพื่อรับรองร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ ต่อมาระหว่างวันที่ 20-23 พฤษภาคม 1944 ไอซ์แลนด์จัดประชามติร่างรัฐธรรมนูญใหม่มีผู้มาออกเสียงร้อยละ 98.61 และเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ร้อยละ 95.04 นอกจากนี้ประชามติสี่วันยังมีการยกเลิกสนธิสัญญาระหว่างเดนมาร์กและไอซ์แลนด์ และเปลี่ยนผ่านประเทศเป็นระบอบสาธารณรัฐ
รัฐธรรมนูญปี 1944 มีเจตจำนงในการตัดสายสัมพันธ์ที่เหลืออยู่กับเดนมาร์กทั้งหมด มากกว่าการมุ่งเน้นอนาคต ดังนั้นรัฐธรรมนูญปี 1944 จึงเปรียบเสมือนรัฐธรรมนูญฉบับเบื้องต้น (Preliminary one) และมีลักษณะเหมือนกับเสื้อผ้าที่ถูกปะชุน อย่างไรก็ตามความพยายามในการแทนที่ด้วยรัฐธรรมนูญใหม่ล้มเหลวอย่างต่อเนื่อง ระหว่างปี 1945-1972 รัฐสภาไอซ์แลนด์แต่งตั้งคณะกรรมการหลายคณะเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญแต่ไม่ประสบผลสำเร็จ ในปี 1983 Gunnar Thoroddsen นายกรัฐมนตรีและประธานกรรมการแก้ไขรัฐธรรมนูญเสนอร่างพ.ร.บ.ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตามพรรคการเมืองของ Thoroddsen แพ้การเลือกตั้งในปี 1983 ทำให้ร่างดังกล่าวตกไป
แม้จะไม่มีการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ หากที่ผ่านมาไอซ์แลนด์มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญรายประเด็นมาแล้วเจ็ดครั้ง เกิดขึ้นระหว่างปี 1959-1999 โดยการแก้ไขมีประเด็น เช่น การปรับลดอายุผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งจาก 21 เป็น 20 ปี การปรับปรุงให้รัฐธรรมนูญไอซ์แลนด์สอดคล้องกับคำมั่นของไอซ์แลนด์ต่อหลักสิทธิมนุษยชนสากลและระบบการเลือกตั้ง
ปฏิวัติหม้อ-กระทะ จากปัญหาเศรษฐกิจสู่รัฐธรรมนูญใหม่
ในปี 2008 นักลงทุนต่างชาติหนีออกจากตลาดพันธบัตรของไอซ์แลนด์ นำสู่การล่มสลายของธนาคารเพื่อการลงทุนระหว่างประเทศจำนวนมาก อัตราการแลกเปลี่ยนเงินตกลงร้อยละ 70 และตลาดหุ้นในประเทศสูญเสียมูลค่าร้อยละ 90 รัฐบาลกลางเข้าควบคุมธนาคารเอกชนขนาดใหญ่สามแห่งที่มีหนี้สินรวมกันมากกว่า GDP ของประเทศสิบเท่า ต่อมามีการประกาศว่า เศรษฐกิจของประเทศอยู่ในสภาวะล้มละลาย ไอซ์แลนด์ได้รับการช่วยเหลือจากประเทศในกลุ่มสแกนดิเนเวีย แต่ก็ตามด้วยมาตรการรัดเข็มขัดทางเศรษฐกิจหลายระลอก
ระหว่างวิกฤตเศรษฐกิจ สภาวะผู้นำทางการเมืองมีความอ่อนแอ ไม่มีพรรคการเมืองใดถือครองเสียงข้างมากในสภา ซึ่งเป็นเรื่องทั่วไปของไอซ์แลนด์ที่ปกครองด้วยรัฐบาลผสม ในช่วงดังกล่าวความโกรธของสาธารณชนมุ่งไปที่พรรครัฐบาล ความผิดหวังต่อระบบที่มีผลให้เกิดวิฤตเศรษฐกิจสะท้อนผ่านการประท้วงของประชาชน มีการใช้เครื่องครัวอย่างหม้อและกระทะมาตีแสดงออกจนจุดกระแสการปฏิวัติหม้อและกระทะ (Pots and Pans Revolution) การประท้วงครั้งนี้สะท้อนวิกฤตความเชื่อมั่นอย่างลึกซึ้งระหว่างชาวไอซ์แลนด์และนักการเมือง โดยการเคลื่อนไหวช่วงแรกผู้ชุมนุมเรียกร้องการลาออกของเหล่านายธนาคารรวมไปถึงรัฐบาลและนายกรัฐมนตรีที่นำไอซ์แลนด์มาสู่สถานการณ์เศรษฐกิจที่เลวร้ายเช่นนี้
เดือนธันวาคม 2008 เริ่มมีข้อเรียกร้องว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญและการเลือกตั้งทั่วไปก่อนครบวาระ ขณะที่ Njörður P. Njarðvik เป็นคนแรกที่เสนอให้มีการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ (Full revision) ผ่านการสัมภาษณ์เมื่อวันที่ 11 มกราคม 2009 นอกจากนี้ยังมีการเรียกร้องรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จากขบวนการประชาชนอื่นๆ เช่น กลุ่มเสียงของประชาชน (Raddir fólksins) ที่น่าจะเป็นขบวนการเคลื่อนไหวที่มีอิทธิพลมากที่สุดที่เกิดขึ้นระหว่างการประท้วง กลุ่มดังกล่าวระบุว่า เจตจำนงของชาวไอซ์แลนด์คือ การสร้างสาธารณรัฐใหม่ด้วยการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่และเปลี่ยนกฎเกณฑ์ทางการเมือง ( “Will of the Icelandic People is to rebuild the Republic by writing a new Constitution and changing the rules of politics.”)
4 มีนาคม 2009 กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นอย่างเป็นทางการภายใต้การนำของJóhanna Sigurðardóttir นายกรัฐมนตรีรักษาการ มีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้มีสมัชชารัฐธรรมนูญมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ทำให้อำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่อยู่ในมือของสภาอีกต่อไป แทนที่โดยองค์กรร่างรัฐธรรมนูญและชาวไอซ์แลนด์ ซึ่งรัฐสภาจะทำหน้าที่เป็นเพียงผู้ให้คำปรึกษาเท่านั้น
ออกกฎหมายแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่ ฟื้นความเชื่อมั่นทางการเมือง
เดิมทีกระบวนการเดิมของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไอซ์แลนด์เป็นไปตามมาตรา 79(1) ของรัฐธรรมนูญ 1944 กำหนดไว้ว่า ร่างที่แก้ไขหรือทำการเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้อาจเสนอในการประชุมสภาสมัยสามัญหรือวิสามัญ ถ้าร่างได้รับการรับรอง จะมีการยุบสภาในทันทีและหากรัฐสภาใหม่ผ่านร่างดังกล่าวโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลง จะต้องตามด้วยการรับรองจากประธานาธิบดีและมีผลบังคับใช้ในฐานะกฎหมายรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่มีการผ่านร่างแก้ไขสถานะของศาสนจักรภายใต้มาตรา 62 จะต้องนำไปให้ผู้มีสิทธิออกเสียงทั้งหมดออกเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบเป็นการลับ
เห็นได้ว่า มาตราดังกล่าวประกอบด้วยการรับรองการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ไม่ใช่ข้อยกเว้นตามวรรคท้ายในสองการรับรองเป็นการกระทำทางอ้อมผ่านการเลือกตั้งทั่วไป เป็นกระบวนการที่เคยใช้ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญในอดีตทั้งหมดเจ็ดครั้ง ซึ่งในทางตรงข้ามหากผู้ออกเสียงไม่เลือกผู้แทนรัฐสภาที่สนับสนุนร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว กระบวนการแก้ไขหรือปฏิรูปรัฐธรรมนูญก็เป็นอันยุติไป ทั้งนี้บทบัญญัติดังกล่าวไม่ได้ระบุว่า ร่างแก้ไขหรือเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจะต้องผ่านกระบวนการประชามติหรือต้องการเสียงในสัดส่วนพิเศษในสภาเพื่อรับรองร่างรัฐธรรมนูญก่อนและหลังการเลือกตั้ง
หลังวิกฤตเศรษฐกิจที่ส่งผลต่อข้อเรียกร้องการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่นำสู่การตรากฎหมายสองฉบับอันนำสู่กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบใหม่ ซึ่งสะท้อนถึงความพยายามในการสร้างความเชื่อมั่นขึ้นมาใหม่ ได้แก่ พ.ร.บ. 90/2010 ว่าด้วยสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ (Act 90/2010 on the Constitutional Assembly) และพ.ร.ป. 91/2013 ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐ (Constitutional Act 91/2013 Amending the Constitution of the Republic)
- พ.ร.บ. 90/2010 ว่าด้วยสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ (Act 90/2010 on the Constitutional Assembly)
กฎหมายฉบับนี้มุ่งเน้นที่กระบวนการร่างรัฐธรรมนูญที่ใช้สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งถือเป็นองค์กรพิเศษนอกรัฐสภา สมาชิกจะต้องได้รับการเลือกตั้งทางตรงผ่านระบบการเลือกตั้งแบบถ่ายโอนคะแนนเสียง (Single transferable vote) คือผู้ออกเสียงสามารถเลือกผู้สมัครได้หลายคน ซึ่งเป็นระบบเลือกตั้งที่ไม่เคยใช้มาก่อนในไอซ์แลนด์ มาตรา 6 กำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า ห้ามบุคคล เช่น ประธานาธิบดีไอซ์แลนด์ สมาชิกรัฐสภา รัฐมนตรี และสมาชิกคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญไม่มีสิทธิลงสมัครรับเลือกตั้ง กรอบการร่างรัฐธรรมนูญมีอยู่สามส่วน ได้แก่ หนึ่ง มาตรา 3 กำหนดแปดประเด็นที่สภาจะต้องพิจารณาเป็นพิเศษและมีการระบุด้วยว่า สมัชชาอาจตัดสินใจในการพิจารณาประเด็นอื่นๆ ที่นอกเหนือจากที่กำหนดไว้ในวรรคแรก สอง กำหนดให้มีเวทีระดับชาติ (National forum) ที่ประกอบด้วยประชาชนที่ถูกสุ่มมาประมาณ 1,000 คนเสนอแนวทางการแก้ไข สาม กำหนดให้มีคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional Commission) ที่มีสมาชิกเจ็ดคนในการจัดให้มีเวทีและกระบวนการการเก็บข้อมูลในเวทีระดับชาติ และรวบรวมส่งให้สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ
- พ.ร.ป. 91/2013 ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐ (Constitutional Act 91/2013 Amending the Constitution of the Republic)
กฎหมายฉบับนี้ได้รับการรับรองเมื่อวันที่ 5 กรกฎาคม 2013 เป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 1944 เป็นการชั่วคราวโดยให้มีผลบังคับใช้ถึงวันที่ 30 เมษายน 2017 ระบุว่า หากรัฐสภารับรองร่างรัฐธรรมนูญด้วยคะแนนเสียงอย่างน้อยสองในสามของคะแนนเสียงที่ลงทั้งหมดจะต้องนำไปสู่การออกเสียงประชามติที่มีผลผูกพัน การออกเสียงประชามติจะต้องเกิดขึ้นไม่เร็วกว่าหกเดือนหลังจากการรับรองของรัฐสภาและต้องไม่ช้ากว่าเก้าเดือน ในกรณีที่ร่างรัฐธรรมนูญผ่านความเห็นชอบนั้นจะต้องได้รับการรับรองด้วยเสียงข้างมากของบัตรดี (Valid vote) ซึ่งต้องไม่น้อยกว่าร้อยละ 40 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมด หลังจากนั้นจะต้องได้รับการรับรองจากประธานาธิบดีของสาธารณรัฐและมีผลเป็นกฎหมายรัฐธรรมนูญ
“If Parliament approves a constitutional bill with at last 2/3 of votes cast it shall be submitted to a binding referendum. The referendum shall take place no sooner than 6 months after the parliamentary approval and no later than 9 months. In order to pass, the bill needs to be approved by the majority of valid votes which is not less than 40% of all registered voters. Subsequently it shall be confirmed by the President of the Republic and become a valid constitutional law.”
กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบพิเศษนี้สะท้อนภาพการใช้ประชามติเพื่อตอบโต้ข้อถกเถียงที่เกิดขึ้นจากการทำประชามติแบบปรึกษาหารือในปี 2012
คณะกรรมาธิการรัฐธรรมนูญและภารกิจฟังเสียง-ส่งต่อฝันประชาชน
เนื้อหาในส่วนนี้เขียนโดย Björg Thorarensen ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญ หนึ่งในคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ มีรายละเอียดดังนี้ ในการอภิปรายร่างพ.ร.บ. 90/2010 ว่าด้วยสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ (Act 90/2010 on the Constitutional Assembly) ผู้แทนรัฐสภามีการกล่าวถึงโครงสร้าง ขั้นตอนและกรอบเวลาการดำเนินงานของสภา นอกจากนี้ยังมีความพยายามที่จะจำกัดค่าใช้จ่ายการทำงานของสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ ท้ายที่สุดมีการเปลี่ยนแปลงระยะเวลาการทำงานของสมัชชาจาก 11 เดือนให้เหลือเพียงสี่เดือน โดยเพิ่มผู้เล่นและกระบวนการคือ คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional commission) และเวทีระดับชาติ (National forum) ซึ่งเป็นการเสนอโดยคณะกรรมการกิจการตุลาการ (Judicial Affairs Committee) ในการพิจารณากฎหมายวาระสอง
คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญถูกวางไว้เพื่อเตรียมการทางข้อมูลและรวบรวมข้อเสนอจากเวทีระดับชาติเพื่อให้การทำงานสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญที่มีอย่างจำกัดมีประสิทธิภาพและไม่ต้องเริ่มต้นจากศูนย์ คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญจะได้รับการแต่งตั้งจากสภามีจำนวนเจ็ดคนและปฏิบัติงานอย่างอิสระ ทั้งนี้ตามกฎหมายไม่มีการกำหนดถึงคุณสมบัติความเชี่ยวชาญต่างๆ มีการระบุกว้าง ๆ ว่า มีชื่อเสียงที่ดี (Good reputation) ท้ายที่สุดมีผู้หญิงสี่คนและชายสามคนได้รับเลือกเป็นคณะกรรมาธิการดังนี้
- Björg Thorarensen ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญ
- Skúli Magnússon นายทะเบียนศาลและเป็นรองศาสตราจารย์
- Guðrún Pétursdóttir ผู้ช่วยศาสตราจารย์ด้านชีววิทยาเซลล์และผู้อำนวยการสถาบันการศึกษาความยั่งยืน
- Njörður P. Njarðvík ศาสตราจารย์เกียรติคุณด้านวรรณคดี
- Ágúst Þór Árnason เจ้าหน้าที่ของคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย Akureyri
- Aðalheiður Ámundadóttir นักศึกษากฎหมายระดับปริญญาโท มหาวิทยาลัย Akureyri
- Ellý Katrín Guðmundsdóttir ทนายความและผู้จัดการประเด็นสิ่งแวดล้อมเมือง Reykjavík
คณะกรรมาธิการทั้งหมดไม่เคยได้รับเลือกเป็นสมาชิกรัฐสภาและไม่มีความสัมพันธ์ทางตรงกับพรรคการเมือง การเลือกคณะกรรมาธิการนี้ไม่มีกระบวนการหรือเอกสารอย่างเป็นทางการ แต่ชัดเจนว่า เป็นการพูดคุยกันอย่างไม่เป็นทางการของพรรคการเมืองที่มีที่นั่งในสภา คณะกรรมาธิการประชุมครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2010 และตลอดอายุสมัยมีการประชุม 40 ครั้ง ในจำนวนนี้ 19 ครั้งเป็นการประชุมก่อนการจัดเวทีระดับชาติ เวลาใกล้เคียงกันคณะกรรมาธิการยังจัดประชุมแบบเปิดรวมเจ็ดครั้งระหว่างวันที่ 4-20 ตุลาคม 2010 ทั่วประเทศเพื่อส่งเสริมการพูดคุยสาธารณะและเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญและกระบวนการปฏิรูป
6 พฤศจิกายน 2010 คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญจัดเวทีระดับชาติ ตามกฎหมายจะต้องมีผู้เข้าร่วมประมาณ 1,000 คน แต่ในความเป็นจริงมีผู้เข้าร่วมประมาณ 1,500 คน โดยจะถูกเลือกแบบสุ่มจากทะเบียนราษฎร คำนึงถึงการกระจายตัวของผู้เข้าร่วมทั่วประเทศและการแบ่งอย่างเท่ากันระหว่างเพศสภาพเท่าที่สามารถเป็นไปได้ ผู้เข้าร่วมจะต้องมีสิทธิการออกเสียงเลือกตั้งสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญและมีภูมิลำเนาในไอซ์แลนด์ เป้าหมายในการพูดคุยวันดังกล่าวไม่เพียงแค่อภิปรายเรื่องรัฐธรรมนูญ แต่ยังพูดคุยเรื่องคุณค่าที่ควรรับมาเป็นแนวทางในการสร้างสังคมใหม่หลังจากวิกฤตเศรษฐกิจและกระตุ้นการพูดคุยเรื่องสถาบันหลักทางสังคม แบ่งเป็นเรื่องอุดมคติและค่านิยม 45 นาที เนื้อหาของรัฐธรรมนูญใหม่ 70 นาที และข้อเสนอแนะจากผู้เข้าร่วม ดังนั้นแล้วเวทีดังกล่าวจึงมีเจตนาในการให้รัฐบาลตระหนักว่า ชาวไอซ์แลนด์มองว่า ประเด็นใดบ้างที่ถือเป็นคุณค่าพื้นฐานที่สำคัญและปัญหาหลักต่างๆ ที่ต้องดำเนินการแก้ไข เวทีดังกล่าวถือว่าประสบความสำเร็จและมีการเผยแพร่รายงานต่อสาธารณะ
หลังการจัดเวทีระดับชาติ คณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญกลับมาปฏิบัติหน้าที่หลักตามกฎหมายอีกประการคือ การเสนอแนวคิดในการแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ โดยคณะกรรมาธิการตัดสินใจในการร่างตัวอย่างว่า รัฐธรรมนูญใหม่จะมีโครงสร้างและเนื้อหาอย่างไร มีการวางโครงร่างไว้ใน 13 ประเด็นย่อย ซึ่งคณะกรรมาธิการแต่ละคนจะร่างข้อเสนอของตนเองไว้และมีการถกเถียงในจุดแข็งและจุดอ่อนของข้อเสนอแต่ละคน มีการแสวงหาความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญภายนอก ท้ายที่สุดมีการแบ่งข้อเสนอร่างรัฐธรรมนูญใหม่เป็นสองรูปแบบคือ แบบ A และแบบ B ทั้งนี้คณะกรรมาธิการไม่ได้มีจุดยืนหรือความเห็นเสียงข้างมากหรือข้างน้อย
การเสนอร่างรัฐธรรมนูญสองรูปแบบที่ครอบคลุมใน 13 ประเด็นย่อยแทนที่จะเป็นหนึ่งรูปแบบนั้นหมายความว่าไม่มีความเป็นเอกฉันท์เกี่ยวกับร่างเดียวของรัฐธรรมนูญใหม่ คณะกรรมาธิการระบุว่า การใช้ข้อเสนอเหล่านี้ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจของสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญโดยสมบูรณ์ อย่างไรก็ตามมีสมาชิกคณะกรรมาธิการเตือนเรื่องการล่วงล้ำบทบาทของสภาร่างรัฐธรรมนูญ Njörður P. Njarðvik บันทึกข้อสงวนพิเศษ (Special reservation) เกี่ยวกับการเสนอร่างรัฐธรรมนูญทั้งสองรูปแบบ โต้แย้งว่าอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการไม่ใช่การรวบรวมเนื้อหารัฐธรรมนูญที่ครอบคลุม
ฝ่าด่านเลือกตั้งโมฆะโอนสสร.เลือกตั้งเป็นแต่งตั้ง
เนื้อหาในส่วนนี้เขียนโดย Salvör Nordal ผู้อำนวยการสถาบันจริยธรรม มหาวิทยาลัยไอซ์แลนด์สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ มีรายละเอียดดังนี้ การเลือกตั้งสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในพ.ร.บ. 90/2010 ว่าด้วยสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ (Act 90/2010 on the Constitutional Assembly) คุณสมบัติคือ ต้องเป็นพลเมืองไอซ์แลนด์ที่มีอายุ 18 ปีขึ้นไปและมีการรับรองว่า ไม่มีประวัติอาชญากรรม ผู้สมัครแต่ละคนจะต้องหาบุคคลอ้างอิงหรือลายเซ็นอย่างน้อย 30 ชื่อเท่านั้นซึ่งต่ำมากเมื่อเปรียบเทียบกับการเลือกตั้งประธานาธิบดีที่ต้องการอย่างน้อย 1,500 รายชื่อ มีการกำหนดห้าม เช่น ไม่ให้ประธานาธิบดี ผู้พิพากษาในศาลฎีกา รัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา กรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญและคณะกรรมการเตรียมการสมัครรับเลือกเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ กระบวนการนี้มีผู้สมัครทั้งหมด 522 คน การเลือกตั้งใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง ไม่มีการแบ่งเขตเลือกตั้งเหมือนการเลือกตั้งทั่วไป
ผู้สมัครแต่ละคนไม่ได้รับเงินสนับสนุนสำหรับการทำแคมเปญหาเสียง กระทรวงยุติธรรมมีการทำโบรชัวร์ในลักษณะหนังสือพิมพ์แจกจ่ายไปตามบ้าน มีการอธิบายสั้นๆ เกี่ยวกับผู้สมัครแต่ละคน ขณะเดียวกันสถานีวิทยุกระจายเสียงแห่งชาติได้มีการบันทึกจุดยืนของผู้สมัครแต่ละคนและนำไปออกอากาศระหว่างวันที่ 23-26 พฤศจิกายน 2010 ก่อนการเลือกตั้งประมาณหนึ่งสัปดาห์ การเลือกตั้งใช้ระบบถ่ายโอนคะแนนเสียง (Single transferable vote) คือผู้ออกเสียงสามารถเลือกผู้สมัคร 25 คน เรียงตามลำดับลงมา โดยมีผู้มาออกเสียงร้อยละ 35.95 เท่านั้นต่ำกว่าจำนวนผู้ที่มาออกเสียงในการเลือกตั้งทั่วไป
หลังการเลือกตั้งมีการยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาว่า การเลือกตั้งไม่เป็นไปตามกฎหมายเลือกตั้งหรือพ.ร.บ. 24/2000 ในเรื่องการออกแบบบัตรออกเสียง การใช้จอในหน่วยออกเสียงที่แตกต่างจากการจัดหน่วยออกเสียงตามขนบ แต่ไม่มีการร้องเรียนเรื่องการโกงหรือผลคะแนนที่ผิด อย่างไรก็ตามแม้คำร้องเป็นเรื่องวิธีการจัดการไม่ได้มีน้ำหนัก แต่ศาลฎีกาสั่งให้การเลือกตั้งดังกล่าวเป็นโมฆะเมื่อวันที่ 25 มกราคม 2011 ซึ่งคำตัดสินดังกล่าวถูกวิจารณ์อย่างหนัก มีการโต้แย้งว่า แม้จะมีความคลาดเคลื่อนระหว่างกฎหมายเลือกตั้งกับการเลือกตั้งสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญอยู่บ้างก็ตาม แต่เรื่องดังกล่าวไม่มีความร้ายแรงพอให้การเลือกตั้งเป็นโมฆะ
หลังเหตุการณ์ดังกล่าวนายกรัฐมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมาชุดหนึ่งเพื่อพิจารณาสถานการณ์และนำเสนอข้อเสนอที่ได้รับการสนับสนุนจากเสียงส่วนใหญ่ของคณะกรรมการให้แต่งตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional Council) ในท้ายที่สุดข้อเสนอว่าด้วยสภาร่างรัฐธรรมนูญได้รับความเห็นชอบด้วยเสียงจากผู้แทนในรัฐสภา 30 จาก 63 เสียง มีเสียงไม่เห็นชอบ 21 เสียง งดออกเสียงเจ็ดเสียง และไม่มาออกเสียงห้าคน วันที่ 24 มีนาคม 2011 รัฐสภาเสนอให้ผู้ได้รับการเลือกตั้งเป็นสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญทั้ง 25 คนเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญและแต่งตั้งพวกเขาอย่างเป็นทางการแทน เหตุผลสำคัญคือ ประสิทธิภาพการดำเนินงานที่จะสามารถประหยัดเวลาและงบประมาณเนื่องจากกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่มีการเตรียมการผ่านคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญและคณะกรรมการเตรียมการแล้ว
นอกจากนี้ยังโต้แย้งด้วยว่า ไม่มีข้อบ่งชี้ว่า กระบวนการเลือกตั้งสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญส่งผลกระทบต่อผลการเลือกตั้งจึงถือได้ว่าความไว้วางใจของประชาชนที่มีต่อผู้ได้รับเลือกไม่ได้ลดน้อยลง การตัดสินใจดังกล่าวนำสู่การวิพากษ์วิจารณ์อย่างมาก นักวิชาการด้านกฎหมายระบุว่า ถึงแม้ว่าการกระทำดังกล่าวจะไม่ได้ขัดต่อกฎหมายแต่ไม่เหมาะสม ขณะที่นักวิชาการอีกท่านหนึ่งระบุว่า การตัดสินใจดังกล่าวของรัฐสภาเป็นสัญญะที่ชัดเจนของการไม่เคารพหลักการแบ่งแยกระหว่างอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจตุลาการ ท้ายที่สุดมีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ 25 คนแบ่งเป็นผู้หญิงสิบคนและผู้ชาย 15 คน ซึ่งสัดส่วนผู้หญิงเป็นไปตามที่รัฐสภากำหนดไว้คือ อย่างน้อยร้อยละ 40 จากสมาชิกทั้งหมด สมาชิกจำนวนมากมีเครือข่ายเข้มแข็งในพื้นที่ชนบท ห้าคนมีสถานะทางวิชาการ หนึ่งคนเป็นเกษตรกรและอีกหนึ่งคนเป็นอดีตผู้นำสหภาพแรงงาน มีสมาชิกสองคนที่เคยเป็นสมาชิกรัฐสภา
การทำงานของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญมีระยะเวลาสี่เดือน โดยแบ่งการทำงานเป็นคณะกรรมการย่อยสามคณะ ได้แก่ คณะ A จะพิจารณาโครงสร้างและการแบ่งหมวดของร่างรัฐธรรมนูญ ประเด็นทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมถึงสิทธิมนุษยชน คณะ B จะพิจารณารากฐานของรัฐธรรมนูญไอซ์แลนด์ บทบาทและตำแหน่งของประธานาธิบดีไอซ์แลนด์ บทบาทและความรับผิดชอบของรัฐสภา รัฐบาล ความรับผิดชอบของประธานาธิบดีและรัฐมนตรี หน้าที่ของฝ่ายบริหาร และสถานะของเทศบาล และคณะ C พิจารณาเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการตัดสินใจรวมถึงเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ความเป็นอิสระของศาล การกำกับดูแลทางตุลาการต่อองค์กรอื่นของรัฐ การเลือกตั้งรัฐสภา ระบบเขตเลือกตั้งและสมาชิกรัฐสภา สัญญาระหว่างประเทศและการต่างประเทศ สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเริ่มทำงานจากการอ่านรายงานของคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นประโยชน์ต่อการทำงานของสมาชิกและเป็นแหล่งอ้างอิงที่สำคัญในเวลาต่อมา
รัฐธรรมนูญแบบ crowdsourcing เน้นโปร่งใส เปิดช่องให้ประชาชนมีส่วนร่วม
กระบวนการปฏิรูปรัฐธรรมนูญของไอซ์แลนด์กลายเป็นแนวปฏิบัติที่ดีของการมีส่วนร่วมและรัฐเปิด (Open government) ตัวอย่างสำคัญคือ กระบวนการในสภาร่างรัฐธรรมนูญที่สร้างรัฐธรรมนูญแบบ crowdsourcing ที่แรกของโลก มีเป้าหมายที่รวบรวมความเห็นจากผู้คน มีการโฆษณาผ่านสื่อเพื่อสนับสนุนให้ประชาชนเรียนรู้การร่างรัฐธรรมนูญและส่งข้อเสนอแนะเข้ามา สภาร่างรัฐธรรมนูญมีเจตจำนงในการดำเนินการประชุมอย่างเปิดเผยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ มีการถ่ายทอดสดการประชุมประจำสัปดาห์และเปิดเป็นสาธารณะ รวมถึงยังเผยแพร่ร่างรัฐธรรมนูญบนเพจเฟซบุ๊กหรือโซเชียลมีเดียอื่นๆ ที่ประชาชนสามารถเข้ามาให้ความเห็นได้
ขณะเดียวกันยังรับความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้เชี่ยวชาญทางกฎหมายเข้ามามีส่วนในหลายช่องทางทั้งระหว่างการทำงานของสภาร่างรัฐธรรมนูญและหลังจากที่สภาส่งร่างรัฐธรรมนูญใหม่แก่รัฐสภาไปแล้ว โดยรัฐสภาได้แสวงหาความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญเพิ่มเติม รวมถึงมีการเชิญให้คณะกรรมการเวนิซมาให้ความเห็นต่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่ วันที่ 11 มีนาคม 2013 คณะกรรมการส่งความเห็นให้แก่รัฐสภาไอซ์แลนด์ (อ่านเพิ่มเติม)
แม้การมีส่วนร่วมของประชาชนถือเป็นจุดเด่นของกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ระหว่างทางยังมีอุปสรรคอีกมาก หลังจากรัฐสภาได้รับร่างรัฐธรรมนูญใหม่แล้วก็ไม่ได้มียุทธศาสตร์ในการทำงานกับร่างดังกล่าว ซึ่งนำสู่ความล้มเหลวที่มีเหตุผลสามประการ
- ความผูกผันของรัฐสภากับร่างรัฐธรรมนูญใหม่ในแง่อำนาจของรัฐสภาในการดำเนินการต่อ
- สภาร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional council) ที่เสนอร่างใหม่นี้ไม่ใช่สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional assembly) ตามพ.ร.บ. 90/2010 หลังศาลฎีกาสั่งให้การเลือกตั้งสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญเป็นโมฆะ รัฐสภาไม่จัดให้มีการเลือกตั้งใหม่ กลับแต่งตั้งผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญให้เป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญแทน ซึ่งสภาร่างรัฐธรรมนูญมองว่า อาณัติของสภายังไม่เปลี่ยนแปลง ยังคงเป็นอิสระจากรัฐสภาไอซ์แลนด์ รัฐสภาไม่เคยชี้แจงว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญมีสถานะเป็นเพียงคณะกรรมาธิการของรัฐสภาหรือเป็นองค์กรพิเศษที่มีบทบาทสาธารณะพิเศษ ซึ่งความไม่ชัดเจนดังกล่าวก็ส่งผลต่อการทำงานเวลาต่อมา
- วันที่ 24 พฤษภาคม 2012 รัฐสภาตัดสินใจว่า จะนำข้อเสนอของสภาร่างรัฐธรรมนูญและคำถามเพิ่มเติมห้าข้อเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญไปทำประชามติเพื่อปรึกษาหารือ (Consultative referendum) แต่ก็ไม่ได้ระบุล่วงหน้าว่า ควรตีความผลลัพธ์อย่างไร
20 ตุลาคม 2012 มีการจัดประชามติแบบปรึกษาหารือ คำถามหลักคือ คุณต้องการให้ร่างรัฐธรรมนูญของสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นรากฐานสำหรับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่? (Do you wish the Constitutional Council’s Proposal to form the basis of a new draft constitution?) การออกเสียงประชามติมีผู้มาออกเสียงร้อยละ 48.9 โดยในจำนวนนี้ร้อยละ 67 เห็นชอบกับคำถามดังกล่าว หลังประชามติสมาชิกรัฐสภาบางคนแสดงความเห็นว่า ไม่ควรนำผลเห็นชอบดังกล่าวมาดำเนินการจริงจัง อ้างจำนวนผู้มาออกเสียงที่ไม่สามารถเป็นมาตรวัดที่น่าเชื่อถือว่า สาธารณชนให้การสนับสนุนร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ขณะเดียวกันเหล่านักปรัชญา ผู้เชี่ยวชาญทางการเมืองและกฎหมายยังวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงนำสู่ความลังเลของสมาชิกรัฐสภาในการตัดสินใจระหว่างการทำตามเสียงของประชาชนหรือเสียงจากประชาคมวิชาการ
อย่างไรก็ตามประชามติครั้งนี้เป็นแบบปรึกษาหารือไม่มีผลผูกพันกับรัฐสภาว่าจะต้องมีกระบวนการใดตามมา แต่ผลของการประชามติที่มีประชาชนสนับสนุนค่อนข้างมากเช่นนี้ก็ควรคาดหมายซึ่งการตัดสินใจของรัฐสภาในกระบวนการต่อไปได้ หากแต่รัฐสภาไม่ได้มีการประกาศอย่างชัดเจน สะท้อนให้เห็นถึงความล้มเหลวของรัฐสภาที่ไม่ได้เตรียมกระบวนการสำหรับการรับร่างรัฐธรรมนูญจากสภาร่างรัฐธรรมนูญที่จะนำสู่ข้อสรุปที่ยอมรับได้ในรัฐสภา ขาดความชัดเจนในการกำหนดสถานะของร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านการออกเสียงประชามติ และขาดกลไกในการดำรงความสมดุลระหว่างความเห็นสาธารณชนและผู้เชี่ยวชาญ สุญญากาศทางการเมืองดังกล่าวทำให้ในปี 2013 รัฐสภาผ่านพ.ร.ป. 91/2013 ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐ (Constitutional Act 91/2013 Amending the Constitution of the Republic) กำหนดวิธีการรับรองร่างรัฐธรรมนูญของรัฐสภาและการออกเสียงประชามติแบบผูกพัน
เขียนรัฐธรรมนูญใหม่รอบสอง เปลี่ยนจากเลือกตั้งเป็นแต่งตั้งจากพรรคการเมือง
เนื้อหาส่วนนี้เขียนโดย Páll Þórhallsson สมาชิกคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ รายละเอียดดังนี้ ผลการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 27 เมษายน 2013 ความหวังในการผ่านร่างรัฐธรรมนูญของของสภาร่างรัฐธรรมนูญลดน้อยลงไปเมื่อพรรคฝ่ายค้านอย่างพรรคอิสรภาพและพรรคก้าวหน้าที่เคยเป็นฝ่ายค้านเดิมรวมตัวกันจัดตั้งรัฐบาล อย่างไรก็ตามพรรครัฐบาลปี 2013 ยังมีข้อตกลงเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่อยู่ แต่เป็นรูปแบบใหม่ พรรคการเมืองในรัฐสภาตกลงที่จะตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional committee) ที่แต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี สมาชิกมีจำนวนเก้าคนมาจากการเสนอของพรรครัฐบาลสองพรรค พรรคละสองคน และพรรคฝ่ายค้านสี่พรรค พรรคละหนึ่งคน ประธานคณะกรรมการมาจากการแต่งตั้งของนายกรัฐมนตรี ซึ่งแต่งตั้ง Sigmunður David Gunnlaugsson จากพรรคก้าวหน้า โดยไม่มีกระบวนการเสนอชื่อ
ความท้าทายของการทำงานของคณะกรรมการคือ การหาจุดประนีประนอมระหว่างความต้องการเขียนใหม่ทั้งฉบับกับแก้ไขรายมาตรา การทำงานมีการกำหนดในการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะและจัดลำดับความสำคัญในประเด็นต่างๆ เพื่อให้สามารถบรรลุแนวทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นสำคัญเพื่อนำไปสู่การออกเสียงประชามติแบบผูกพันช่วงกลางวาระ จากนั้นจึงค่อยพิจารณาในประเด็นอื่นๆ หากในความเป็นจริงการทำงานของคณะกรรมการสามปี สามารถจัดการได้เพียงวาระสำคัญเท่านั้นและกระบวนการชะงักลงเนื่องจากมีการยุบสภาและจัดการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 29 ตุลาคม 2016 ก่อนครบวาระอันเป็นผลมาจากวิกฤตทางการเมืองที่สืบเนื่องจากการเผยแพร่เอกสารปานามา (Panama Papers)
แอฟริกาใต้ : เจรจา-เจรจา-เจรจา ทางเลือกเดียวสู่รัฐธรรมนูญประชาธิปไตย
ประวัติศาสตร์ของการพัฒนารัฐธรรมนูญแอฟริกาใต้ครอบคลุมเวลาเก้าทศวรรษอยู่ระหว่างหมุดหมายทางประวัติศาสตร์สองครั้งที่มีสนธิสัญญาสันติภาพยุติความขัดแย้งและนำไปสู่การก่อรูปรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สนธิสัญญาฉบับแรกคือ สนธิสัญญาเฟอเรียเนอคัง (Treaty of Vereeniging) เมื่อวันที่ 31 พฤษภาคม 1902 เป็นผลให้ยุติสงครามแองโกล-บัวร์ (Anglo–Boer War) ระหว่างจักรวรรดิอังกฤษและดินแดนในแอฟริกาใต้ ซึ่งได้วางรากฐานสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับแรกของแอฟริกาใต้ และสนธิสัญญาฉบับที่สองคือรัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 1993 ที่ถือได้ว่า เป็นสนธิสัญญาในการยุติความขัดแย้งเช่นกัน
รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี 1993 วางรากฐานสำหรับแอฟริกาใต้หลังยุคการแบ่งแยกสีผิว (Apartheid) และกระบวนการการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ที่ร่างโดยสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional assembly) ซึ่งได้รับเลือกตั้งตามระบอบประชาธิปไตยอย่างไม่กีดกันเชื้อชาติและสีผิว ผลที่ตามมาคือ รัฐธรรมนูญปี 1996 ที่เป็นสัญลักษณ์สำคัญของการเปลี่ยนผ่านแอฟริกาใต้สู่สันติภาพและประชาธิปไตย ความโดดเด่นของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญของแอฟริกาใต้อยู่ที่กระบวนการเจรจาต่อรองแบบ “มาราธอน” กว่าสิบปีของฝ่ายการเมืองเพื่อยุติความขัดแย้งรุนแรงในแอฟริกาใต้ แม้หลายฝ่ายจะมีความคลางแคลงใจและหันหลังให้การเจรจาอยู่หลายครั้ง แต่ท้ายที่สุดก็ต่างกลับเข้าสู่โต๊ะเจรจาเพื่อเดินหน้าสู่การเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ เพราะนี่คือทางเลือกเดียวที่เป็นไปได้ในการไปสู่สันติภาพ
ย้อนรอยรัฐธรรมนูญแบ่งแยกสีผิว เลือกปฏิบัติต่อชนพื้นเมือง
นับแต่การสิ้นสุดสงครามแองโกล-บัวร์ คนแอฟริกันถูกกีดกันออกจากกระบวนการตัดสินใจทางการเมืองและสิทธิทางการเมือง ในปี 1908 มีการประชุมที่มีผู้แทนผิวขาวจากอาณานิคมทั้งสี่และตกลงในการจัดตั้งรัฐบาลโดยปราศจากตัวแทนชาวแอฟริกัน ครั้งนั้นมีข้อถกเถียงสำคัญในการพิจารณารัฐธรรมนูญคือ เรื่องชนพื้นเมืองและการเป็นสหพันธรัฐหรือระบบรวมศูนย์ ซึ่งท้ายที่สุดผู้แทนตัดสินใจไปในทางรูปแบบรวมศูนย์และร่างกฎบัตรแอฟริกา (South Africa Act) มีวัตถุประสงค์ในการตราเป็นรัฐธรรมนูญเพื่อรวมอาณานิคมปกครองตนเองของอังกฤษในแอฟริกาใต้เข้าเป็นสหภาพภายใต้จักรวรรดิอังกฤษ เมื่อร่างดังกล่าวได้รับการรับรองในสภาของดินแดนทั้งสี่แล้วและส่งต่อไปให้สภาจักรวรรดิพิจารณา ตัวแทนชาวแอฟริกันไปโต้แย้งในสภาในกรุงลอนดอนระบุว่า ร่างดังกล่าวจะเป็นผลให้เกิดการเลือกปฏิบัติทางการเมือง
แม้จะมีการประท้วงแต่สภาจักรวรรดิก็ผ่านร่างดังกล่าวเมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 1909 และจัดตั้งสหภาพแอฟริกาใต้ (Union of South Africa) มีรัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐบาลประกอบไปด้วยชายผิวขาวและถอนสิทธิการออกเสียงที่เดิมก็มีอยู่เพียงน้อยนิดของคนแอฟริกัน นอกจากนี้รัฐบาลยังออกกฎหมายที่เลวร้ายหลายฉบับ หนึ่งในนั้นคือ พระราชบัญญัติที่ดินปี 1913 ริบทรัพย์และถอดถอนสิทธิของชาวแอฟริกัน ระบอบที่กดขี่ดังกล่าวทำให้ชาวแอฟริกันต้องรวมตัวกันเป็นองค์กรเดียวกันเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนเอง มีการจัดตั้งสภาคองเกรสแห่งชาติแอฟริกัน (The African National Congress – ANC) อย่างไรก็ตาม การเลือกปฏิบัติต่อชาวแอฟริกันยังเกิดขึ้นเรื่อยมา
จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นในเดือนสิงหาคม 1941 กฎบัตรแอตแลนติกระหว่างสหรัฐอเมริกาและอังกฤษถูกลงนามโดยมีหลักการสำคัญคือ การไม่แสวงหาดินแดนเพิ่มเติมและเสรีภาพจากความกลัวและความต้องการ ซึ่งกลายเป็นแรงบันดาลใจให้ขบวนการเคลื่อนไหวชาตินิยมแอฟริกันนำไปสู่การประกาศ “African Claims” เรียกร้องสิทธิพลเมืองเต็มรูปแบบ สิทธิในที่ดินและการยุติกฎหมายที่เลือกปฏิบัติทั้งปวง
ในปี 1948 พรรคแห่งชาติ (National Party-NP) ขึ้นสู่อำนาจ ใช้นโยบายแบ่งแยกสีผิว (Apartheid) และออกกฎหมายที่เลือกปฏิบัติ นำไปสู่การต่อต้านจากชาวแอฟริกันผิวดำ มีการรวมตัวกันออกแคมเปญรณรงค์ขัดขืนเพื่อต่อต้านการออกกฎหมายดังกล่าว เดือนพฤษภาคม 1957 ANC พยายามจะเปิดการพูดคุยที่มีตัวแทนจากทุกกลุ่มประชากรมาหาทางออกในปัญหาที่เกิดขึ้น แต่ข้อเรียกร้องดังกล่าวถูกเพิกเฉย ปีถัดมาเนลสัน แมนเดลา (Nelson Mandala) ผู้นำของ ANC ในเวลานั้นเรียกร้องให้มีการตรารัฐธรรมนูญประชาธิปไตยที่ไม่แบ่งแยกชาติพันธุ์ แต่ไม่ถูกรับฟังอีกเช่นเคย
จุดแตกหักคือ มีการประท้วงระดับชาติมีการรณรงค์ขัดขืนขนาดใหญ่ ระหว่างนี้มีผู้ถูกจับกุมมากกว่า 10,000 คน และวันที่ 31 พฤษภาคม 1961 รัฐบาลสั่งแบน ANC และองค์กรที่เกี่ยวข้อง ปิดพื้นที่ทางกฎหมาย “ในระบบ” ที่ชาวแอฟริกันผิวดำใช้ต่อรองเพื่อให้ได้มาซึ่งสิทธิที่พวกเขาควรได้รับ ไม่มีทางเลือกอื่นแล้วนอกจากการต่อสู้ด้วยอาวุธ ANC เปลี่ยนจากองค์กรชาตินิยมแอฟริกันที่ไม่ใช้ความรุนแรงเป็นขบวนการปฏิวัติเพื่อการปลดปล่อย นำสู่สถานการณ์ขัดกันด้วยอาวุธ (Armed conflict) ซึ่งยาวนานกว่า 30 ปี โดยภายในปี 1964 ผู้นำ ANC ส่วนใหญ่ถูกคุมขัง รวมถึงแมนเดลาด้วย
การปฏิรูปรัฐธรรมนูญที่หลีกเลี่ยงไม่ได้และจุดเริ่มต้นการเจรจา
เดือนมิถุนายน 1976 เกิดการลุกฮือที่โซเวโต (Soweto Uprising) เป็นการประท้วงของนักเรียนผิวดำเพื่อต่อต้านการบังคับใช้ภาษาแอฟริกานส์ (Afrikaans) ที่สำหรับคนแอฟริกันผิวดำแล้วถือว่าเป็นภาษาของผู้กดขี่ ให้เป็นภาษาในการเรียนการสอนในโรงเรียน นักเรียนหลายร้อยคนเสียชีวิตจากเหตุการณ์ดังกล่าว ทำให้นโยบายการแบ่งแยกสีผิวถูกประณามอย่างมากจากนานาชาติ หลังเหตุการณ์ที่โซเวโต ผู้คนหลายพันคนเข้าร่วมขบวนการปลดปล่อยและการต่อสู้ด้วยอาวุธเติบโตขึ้น ด้านรัฐบาลที่ถูกโจมตีจากนโยบายเลือกปฏิบัติก็หลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะให้คำมั่นว่าจะปฏิรูป
ปี 1978 พี ดับเบิ้ลยู โบธา (P.W. Botha) นายกรัฐมนตรีในเวลานั้นตั้งกระทรวงการวางแผนและพัฒนารัฐธรรมนูญ มีอาณัติในการเสนอข้อเสนอการปฏิรูป แม้จะให้คำมั่นในการปฏิรูปแต่ในทางปฏิบัติไม่เป็นเช่นนั้น ในปี 1983 มีการพัฒนารูปแบบของสภาที่ประกอบไปด้วย สภาประธานาธิบดีและรัฐสภาที่มีสามสภาคือ สภาคนผิวขาว คนผิวสีและชาวอินเดียน อีกนโยบายสำคัญคือ การปฏิรูปและการปราบปราม (Reform and repression) ด้วยการจัดการปัญหาเศรษฐกิจและสังคมในพื้นที่ตึงเครียดเพื่อให้ได้รับการสนับสนุนจากประชาชนในพื้นที่ดังกล่าว ซึ่งจะเป็นการโดดเดี่ยวฝ่ายขบวนการปลดปล่อยในทางอ้อม และมีสร้างกลุ่ม “Urban insiders” คือ ชนชั้นสูงผิวดำที่มีอยู่ไม่มากให้มาเป็นกันชนระหว่างรัฐบาลกับชาวแอฟริกันส่วนใหญ่ รวมทั้งยังคงนโยบายการแบ่งแยกสีผิวไว้อยู่
อย่างไรก็ตามการต่อต้านทวีความรุนแรงขึ้นโดยในปี 1984 ปฏิบัติการติดอาวุธเพิ่มขึ้นเป็นประมาณ 50 ครั้งต่อปี และในปี 1986 ANC ประกาศว่า เป็นปีแห่งกองทัพประชาชน นับแต่ปีนั้นการโจมตีเพิ่มขึ้นไปที่ 250-300 ครั้งต่อปี อย่างไรก็ดีความรุนแรงที่เกิดขึ้นนำไปสู่การถกเถียงภายในขบวนการเองด้วยระหว่างผู้สนับสนุนสงครามแบบก่อความไม่สงบ กับผู้ที่ต้องการสงครามเพื่อบังคับให้ระบอบหรือผู้มีอำนาจเข้าสู่โต๊ะเจรจา
ช่วงเวลาใกล้เคียงกันในปี 1985 การต่อสู้อยู่ในจุดที่อาจเกิดสงครามกลางเมือง ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและประเทศก็ถูกโดดเดี่ยวออกจากประชาคมระหว่างประเทศมากขึ้น ทั้งรัฐบาลและขบวนการปลดปล่อยไม่สามารถเอาชนะอีกฝ่ายได้ทำให้เกิดภาวะชะงักงัน ขณะที่กระบวนการเจรจาไม่สามารถเกิดขึ้นได้ง่ายด้วยรัฐบาลก็ถือว่า เป็นผู้กุมอำนาจทางการทหารและการรับรู้ในเชิงลบของสองฝ่ายที่ต่อกันมายาวนาน อย่างไรก็ตามเนลสัน แมนเดลาเป็นตัวเร่งปฏิกิริยาให้เกิดความเป็นไปได้ในการเจรจา ประกอบกับมาตรการรุนแรงของโบธาต่อขบวนการปลดปล่อยก็นำมาสู่แรงกดดันที่เพิ่มขึ้นของนานาชาติต่อแอฟริกาใต้
ปี 1985 แมนเดลาที่อยู่ระหว่างการคุมขังในเรือนจำ มีการพบกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม ผลการพูดคุยเป็นไปในเชิงบวก การพูดคุยระหว่างทั้งสองฝ่ายเป็นการหารือเบื้องต้นในความเป็นไปได้ของการเจรจาเพื่อยุติความขัดแย้ง แมนเดลาพยายามพูดคุยให้รัฐบาลเชื่อว่า รัฐบาลอยู่ในสถานะที่สามารถเจรจากับ ANC ได้ เขาเขียนจดหมายถึงโบธาด้วยเป็นการโน้มน้าวว่า ANC ไม่ได้เป็นผู้ก่อการร้ายที่ไร้เหตุผลโดยสิ้นเชิง พวกเขาเป็นคนมีเหตุมีผล ทั้งนี้แมนเดลายังเสนอกรอบการเจรจาคร่าวๆ ว่า จะต้องจัดการกับประเด็นทางการเมืองสองประการคือ ประการแรก ข้อเรียกร้องในการปกครองด้วยเสียงส่วนใหญ่ในรัฐเดี่ยวและประการที่สอง ความกังวลของคนผิวขาวแอฟริกันในข้อเรียกร้องดังกล่าว รวมถึงการยืนยันของคนผิวขาวที่ต้องการหลักประกันทางโครงสร้างว่าการปกครองโดยเสียงข้างมากจะไม่นำไปสู่การครอบงำชนกลุ่มน้อยผิวขาวโดยคนผิวดำ อันเป็นภารกิจที่สำคัญที่สุดที่รัฐบาลและ ANC จะต้องเผชิญคือการประนีประนอมจุดยืนทั้งสองนี้
ล้อมรัฐเปิดโต๊ะเจรจา ชิงบทบาทนำวางเงื่อนไขการพูดคุย
การพูดคุยระหว่างแมนเดลาและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมทำให้ทั้งสองฝ่ายต่างตระหนักว่า การเจรจาเป็นทางเลือกที่เป็นจริงและเป็นกลยุทธ์ที่ถูกต้องที่จะนำพาทั้งสองฝ่ายบรรลุวัตถุประสงค์ของตัวเองได้ เป็นไปในทิศทางเดียวกันสำหรับ ANC การต่อสู้ด้วยอาวุธเป็นเพียงยุทธวิธี (Tactic) มากกว่ากลยุทธ์ (Strategy) และนับแต่ก่อตั้งองค์กร ANC เรียกร้องโอกาสในการหารือเกี่ยวกับอนาคตของประเทศกับรัฐบาล ดังนั้นจึงไม่ใช่เรื่องยากเกินไปที่ ANC จะยอมรับคุณค่าของการเจรจา ในช่วงต้นของการเจรจาอย่างไม่เป็นทางการ ANC อยู่ภายใต้การนำของโอลิเวอร์ แทมโบ (Oliver Tambo) ที่อยู่ระหว่างลี้ภัย เขาเป็นเพื่อนร่วมงาน ร่วมอุดมการณ์ของแมนเดลาและมีสัญชาตญาณทางการเมืองแบบเดียวกัน แม้จะลี้ภัยอยู่แต่เพียงแค่เห็นสัญญาณของความเปลี่ยนแปลงแทมโบเริ่มพูดคุยเรื่องการเจรจาภายในหมู่ผู้นำของ ANC
การประชุมครั้งแรกระหว่างแมนเดลาและรัฐบาลโบธาเกิดขึ้นในระดับผู้นำ ตามด้วยการประชุมระหว่างเจ้าหน้าที่ การประชุมในระดับผู้นำเกี่ยวข้องกับหลักการ ในขณะที่การประชุมของเจ้าหน้าที่ดูแลเรื่องเนื้อหา การประชุมระดับผู้นำเปรียบได้กับม่านแห่งความลับ มีเพียงไม่กี่คนที่รับรู้ ที่เป็นเช่นนี้เพราะว่าทั้งสองฝ่ายไม่ต้องการให้สิ่งใดมาทำลายกระบวนการหรือตัวแทนเจรจาเอง ในทำนองเดียวกันก็ไม่มีการรับประกันผลลัพธ์ของการหารือ นอกจากนี้ยังมีอุปสรรคก่อนเริ่มกระบวนการเจรจาอย่างเป็นทางการ เช่น การที่รัฐบาลเรียกร้องให้ ANC หยุดความรุนแรงหรือตัดสายสัมพันธ์กับพรรคคอมมิวนิสต์ ขณะเดียวกันผู้นำระดับสูงและมีอำนาจในการตัดสินใจในขบวนการปลดปล่อยก็ต่างถูกคุมขังหรือลี้ภัย หรือเป็นที่ต้องการตัวจากหน่วยงานความมั่นคง ทำให้เป็นไปไม่ได้ที่การเจรจาจะเกิดขึ้นโดยไม่ให้ผู้เจรจาเสี่ยงต่อการถูกจับกุมหรือได้รับอันตราย
“What freedom am I being offered while the organization of the people remains banned? what freedom am I being offered when I may be arrested on a pass offence? What freedom am I being offered to live my life as a family with my dear wife who remains in banishment in Brandfort? What freedom am I being offered when I must ask for permission to live in an urban area? What freedom am I being offered when my very South African citizenship is not respected? only free men can negotiate. Prisoners cannot enter into contracts.” แถลงการณ์ของแมนเดลาระหว่างถูกคุมขังในเรือนจำต่อประเด็นอุปสรรคในการเจรจา
เดือนสิงหาคม 1989 เอฟ ดับเบิ้ลยู เดอ เคลิร์ก (F.W. De Klerk) เข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ช่วงเวลานี้ ANC เริ่มสร้างช่องทางการสื่อสารอย่างมีประสิทธิภาพโดยตรงระหว่างแมนเดลาที่ถูกคุมขังในเรือนจำและแทมโบ ซึ่งเวลานั้นกำลังเตรียมการการเจรจา แทมโบรู้ดีว่าหากเขาไม่ชิงเริ่มต้นก่อนจะสูญเสียโอกาสในการนำและส่งผลต่อการสูญเสียความสามารถในการกำหนดวาระของกระบวนการเจรจา ซึ่งเคยเกิดขึ้นแล้วในซิมบับเวและนามิเบีย
แทมโบและ ANC เริ่มต้นด้วยการผลักดันปฏิญญาฮาราเร (Harare declaration) ซึ่งวางพื้นฐานของการเจรจาและบรรยากาศที่เอื้อต่อการเจรจาสันติภาพ ประกอบไปด้วยการปล่อยตัวนักโทษทางการเมืองอย่างไม่มีเงื่อนไข การยกเลิกการแบนองค์กรอย่าง ANC การถอนกำลังทหารออกจากเขตเมือง การยุติประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ยกเลิกกฎหมายที่กดขี่และการยุติการพิจารณาคดีการเมืองและการประหารชีวิต เมื่อบรรยากาศที่เอื้อต่อการเจรจาเกิดขึ้นแล้ว ตัวแทนของทุกฝ่ายจะนั่งลงเพื่อเจรจาในการสร้างรัฐธรรมนูญใหม่ที่ต้องวางอยู่บนหลักการที่ยอมรับได้ ปฏิญญาดังกล่าวยังระบุถึงลำดับความสำคัญของการดำเนินการ ดังนี้
- กระบวนการต้องเริ่มต้นด้วยการหารือเบื้องต้นเพื่อให้บรรลุการระงับการสู้รบ ซึ่งจะช่วยให้เกิดข้อตกลงเกี่ยวกับหลักการรัฐธรรมนูญพื้นฐานที่จะรองรับระบอบการปกครองใหม่
- แต่ละฝ่ายสามารถกำหนดเวทีที่จะร่างรัฐธรรมนูญใหม่
- เปิดช่องให้มีการพิจารณาการมีส่วนร่วมของชุมชนระหว่างประเทศ
- สามารถจัดตั้งรัฐบาลชั่วคราวเพื่อกำกับการร่างและการรับรองรัฐธรรมนูญใหม่ และปกครองประเทศในช่วงเปลี่ยนผ่าน
รัฐบาลเดอ เคลิร์กส่งสัญญาณในทางบวกต่อข้อเรียกร้องดังกล่าว เดือนตุลาคม 1989 นักโทษการเมืองกลุ่มแรกได้รับการปล่อยตัวออกจากเรือนจำโดยไม่มีเงื่อนไข แม้แมนเดลายังไม่ได้รับการปล่อยตัวจากเรือนจำแต่เขาได้พบกับเดอ เคลิร์กและสามารถให้บุคคลภายนอกเข้าพบได้อย่างไม่มีข้อจำกัดซึ่งเป็นผลดีต่อการเตรียมการเจรจาขั้นต้น วันที่ 2 กุมภาพันธ์ 1990 เดอ เคลิร์กประกาศยกเลิกการแบนขบวนการปลดปล่อย มีการปล่อยตัวนักโทษทางการเมืองและมาตรการต่างๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการเจรจา จากนั้นอีกหนึ่งสัปดาห์ถัดมาแมนเดลาจึงได้รับการปล่อยตัวจากเรือนจำ
ขจัดอุปสรรคการเจรจาก่อนเปิดเกมคุยอย่างเป็นทางการ
2 พฤษภาคม 1990 การประชุมอย่างเป็นทางการระหว่าง ANC และรัฐบาลเริ่มต้นขึ้นที่กรูท สคูร์ เมืองเคปทาวน์ใช้เวลาสามวันในการถกเถียงอุปสรรคของการเจรจา ถอดบทเรียนว่า เหตุใดการพูดคุยเช่นนี้ถึงไม่เกิดขึ้นก่อนหน้านี้และมีการทำข้อตกลงที่ต่อมารู้จักกันในชื่อบันทึกกรูท สคูร์ (Groote Schuur Minute) ประกอบด้วยประเด็นสำคัญเช่น ANC จะทบทวนนโยบายการต่อสู้แบบติดอาวุธ มีคณะทำงานร่วมในการกำหนดประเภทความผิดทางการเมือง (Political offences) การปล่อยตัวนักโทษการเมืองและนิรโทษกรรม และฝ่ายรัฐบาลที่ย้ำความตั้งใจในการทบทวนกฎหมายที่เกี่ยวกับความมั่นคง รวมถึงเปิดทางให้ผู้ลี้ภัยกลับประเทศ ข้อตกลงดังกล่าวสะท้อนให้เห็นว่า ปัญหาที่แก้ยากลำบากสามารถคลี่คลายได้อย่างสันติด้วยการเจรจา
แม้จะมีข้อตกลงที่ก้าวหน้าขึ้น หากความไม่ไว้ใจระหว่างกันยังคงอยู่ เหตุผลหนึ่งคือความรุนแรงที่ยังดำเนินอยู่และไม่ลดน้อยลง แมนเดลาระบุว่า ขณะที่รัฐบาลพูดถึงสันติภาพและการเจรจานั้นยังก่อสงครามกับคนผิวดำอยู่ ซึ่งไม่แน่ชัดว่า ความรุนแรงดังกล่าวเป็นเพราะรัฐบาลไม่สามารถควบคุมได้หรือเป็นหนึ่งในแผนการที่จงใจกระทำ ระหว่างนี้มีเหตุการณ์ที่สร้างความคลางแคลงใจอย่างต่อเนื่อง ในท้ายที่สุดวันที่ 6 สิงหาคม 1990 รัฐบาลและ ANC มีการพูดคุยในประเด็นดังกล่าวและวางตกลงร่วมกัน รู้จักกันในชื่อ บันทึกพรีทอเรีย (Pretoria minute) รายละเอียดทำนองว่า ปัญหาและอุปสรรคใดๆ ที่ ANC กล่าวถึง ซึ่งเป็นผลในการสกัดกั้นการเจรจาจะต้องถูกแก้ไข
เดือนพฤศจิกายน 1991 เป็นเดือนที่กำหนดให้มีการประชุมเพื่อประชาธิปไตยแห่งแอฟริกาใต้หรือโคเดซา (Convention for a Democratic South Africa – CODESA) เป็นการพูดคุยเรื่องรัฐธรรมนูญที่มีหลายฝ่ายและพรรคการเมืองเข้าร่วม หากก่อนการประชุมมีข้อกล่าวหาว่า NP และ ANC ทำข้อตกลงลับทำให้การประชุมดังกล่าวเลื่อนออกไปเป็นวันที่ 20-21 ธันวาคม 1991 แทน หลังการเลื่อนประชุมมีการพูดคุยระหว่าง NP และ ANC จนนำสู่การร่างข้อเสนอปฏิญญาว่าด้วยเจตนารมณ์ (Declaration of intent) “เราตกลงว่า โคเดซาจะจัดตั้งกลไกการดำเนินการซึ่งจะรวมถึงรัฐบาล โดยมีหน้าที่กำหนดขั้นตอนและร่างเนื้อหาของกฎหมายทั้งหมด รวมทั้งการกระทำทางบริหารและการปกครองที่จำเป็นเพื่อให้การตัดสินใจของโคเดซามีผล”
ซึ่งนำสู่ความกังวลใจของฝ่ายพรรคการเมืองเนื่องจากเป็นการให้อำนาจโคเดซาร่างกฎหมาย ขณะที่แมนเดลามองว่า ความก้าวหน้าของการเจรจานั้นสัมพันธ์กับการที่ผลการตัดสินใจใดๆ ภายในโคเดซาซึ่งมีผลบังคับในทางกฎหมาย ส่วน ANC มองว่า หากไม่มีการรับประกันผลลัพธ์ทางกฎหมาย การเจรจาจะถูกลดทอนเป็นเพียงเวทีพูดคุยเท่านั้น (Talk shop) ท้ายที่สุดรัฐบาลยินยอมให้โคเดซาร่างกฎหมายที่จำเป็นเพื่อให้การตัดสินใจในที่ประชุมมีผลบังคับ หลังจากที่เลื่อนมาหนึ่งครั้งวันที่ 20-21 ธันวาคม 1991 การประชุมดังกล่าวก็จัดขึ้นตามกำหนด มีเนื้อหาวาระการประชุม เช่น หลักการของรัฐธรรมนูญทั่วไป องค์กรหรือกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ การจัดการช่วงเปลี่ยนผ่านหรือรัฐบาลชั่วคราวและบทบาทของประชาคมระหว่างประเทศ รวมถึงแนวทางการหาฉันทามติร่วมกัน
ทั้งนี้ในวันประชุมโคเดซา เดวิด เดอ วิลิเยร์ (David de Villiers) ผู้แทนจาก NP พรรคการเมืองที่บังคับใช้นโยบายแบ่งแยกสีผิว (Apartheid) กล่าวแสดงความเสียใจและขอโทษอย่างเป็นทางการสำหรับนโยบายการแบ่งแยกสีผิวในแอฟริกาใต้ แต่ในเวทีเดียวกันเดอ เคลิร์ก นายกรัฐมนตรีโจมตี ANC ว่า ANC ยังไม่ยุติการต่อสู้แบบติดอาวุธ ซึ่งละเมิดบันทึกพรีทอเรียเป็นผลให้แมนเดลาตอบโต้ด้วยภาษาที่โกรธเกรี้ยวที่สุดเท่าที่เคยใช้ต่ออีกฝ่ายในที่สาธารณะ สะท้อนให้เห็นถึงความตึงเครียดและความไม่ไว้วางใจระหว่างฝ่ายการเมืองต่างๆ การประชุมโคเดซายังมีการลงนามในปฏิญญาว่าด้วยเจตนารมณ์ (Declaration of intent) โดยถือเป็นข้อตกลงที่ตัดขาดแอฟริกาใต้จากอดีตของการแบ่งแยกทางเชื้อชาติ รวมถึงยังผูกมัดทุกฝ่ายกับหลักการพื้นฐานของประชาธิปไตยแบบหลายพรรคที่แท้จริงโดยไม่แบ่งแยกเชื้อชาติ มีรัฐธรรมนูญเป็นบทบัญญัติสูงสุดและประกันการเลือกตั้งตามวาระ ถ้อยแถลงนี้ในบริบทของแอฟริกาใต้แล้วถือเป็นการปฏิวัติ และมันเป็นกลายเป็นอารัมภบทของรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยฉบับแรก
นอกจากนี้ยังข้อเรียกร้องของเฮเลน ซุซมาน (Helen Suzman) สมาชิกรัฐสภาที่เรียกร้องให้มีการเพิ่มบทบาทของผู้หญิงเพื่อป้องกันการเลือกปฏิบัติทางเพศ
การประชุมได้จัดตั้งคณะทำงานห้ากลุ่มและคณะกรรมการบริหาร โดยคณะทำงานที่หนึ่งพิจารณาการสร้างบรรยากาศสำหรับการมีส่วนร่วมทางการเมืองที่เสรีและบทบาทของประชาคมระหว่างประเทศ คณะทำงานที่สองได้รับมอบหมายให้สำรวจหลักการรัฐธรรมนูญและองค์กรร่างรัฐธรรมนูญ คณะทำงานที่สามดูแลเรื่องรัฐบาลชั่วคราว คณะทำงานที่สี่ พิจารณาเรื่องอนาคตของ Homelands (ส่วนหนึ่งของนโยบายการแบ่งแยกการพัฒนา (Separate Development) ภายใต้ระบบแบ่งแยกสีผิว) และคณะทำงานที่ห้าดูแลเรื่องกรอบเวลา ในแต่ละคณะทำงานพรรคการเมืองมีสิทธิมีผู้แทนสองคนและที่ปรึกษาสองคน และในคณะกรรมการบริหารประกอบด้วยผู้แทนหนึ่งคนและที่ปรึกษาหนึ่งคนจากแต่ละพรรค
ทั้งนี้การประชุมโคเดซาครั้งที่หนึ่งสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ที่วางไว้ในการประชุมทั้งหมด กลายเป็นจุดเริ่มต้นอย่างเป็นทางการของกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ เกือบทุกฝ่ายการเมืองแสดงเจตจำนงอย่างแน่วแน่ในการเจรจาเพื่อรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
เจรจารัฐธรรมนูญชั่วคราว กำหนดเส้นทางเขียนรัฐธรรมนูญใหม่
กระบวนการก่อนการเลือกตั้งสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อเขียนรัฐธรรมนูญใหม่นั้น ฝ่ายการเมืองมีการเจรจาต่อรองในเรื่องกระบวนการโดยจะต้องมีฉันทามติเพื่อนำไปสู่รัฐธรรมนูญชั่วคราว ซึ่งจะวางหลักการของแอฟริกาใต้ในยุคหลังการแบ่งแยกสีผิวและกำหนดขั้นตอนหรือกระบวนการที่จะนำไปสู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่
| Creative Commons
เดือนมกราคม 1992 ANC ยื่นข้อเสนอเรื่องรัฐบาลชั่วคราว รูปแบบขององค์กรร่างรัฐธรรมนูญและกรอบระยะเวลาในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ NP โต้แย้งข้อเสนอดังกล่าว สถานการณ์มาถึงทางตันในการประชุมโคเดซาครั้งที่สองที่ไม่สามารถบรรลุข้อตกลงได้ โดยมีข้อพิพาทเรื่องเสียงข้างมากพิเศษ (Supermajority) ที่จะต้องใช้สำหรับสภาในการรับรองรัฐธรรมนูญ สถานการณ์แย่ลงไปอีกในวันที่ 17 มิถุนายน 1992 มีเหตุสังหารหมู่ที่บอยพาทง (Boipatong massacre) โดย ANC กล่าวหาว่า รัฐบาลมีส่วนเกี่ยวข้องกับเหตุการณ์ดังกล่าว ตามด้วยยกเลิกการพูดคุยทั้งทวิภาคีกับรัฐบาลและพหุภาคีในกลไกโคเดซา
ท้ายที่สุดในเดือนเมษายน 1993 ทุกฝ่ายได้กลับมาเจรจากันอีกครั้ง มีการแทนที่โคเดซาด้วยการประชุมกระบวนการเจรจาแบบหลายฝ่าย (Multi-Party Negotiating Process-MPNP) ซึ่งกระบวนการใหม่นี้มีประสิทธิภาพมากกว่า วันที่ 1 เมษายน 1993 การประชุมเริ่มต้นขึ้น มีการระบุปัญหาที่จำเป็นจะต้องได้รับการพิจารณาและโครงสร้างที่จำเป็นในกระบวนการเจรจาครั้งใหม่ โครงสร้าง MPNP จะเปลี่ยนจากการทำงานรายประเด็นในคณะทำงานของโคเดซาเป็นสภาเจรจาแทน (Negotiating council) สภาดังกล่าวมีหน้าที่ในการรายงานขึ้นไปยังที่ประชุมการเจรจา (Negotiating forum) ซึ่งที่ประชุมนี้จะมีหน้าที่ในการสรุปข้อตกลง โดยข้อตกลงทั้งหมดที่เจรจากันจะได้รับการรับรองโดยที่ประชุมเต็มคณะ (Plenary)
MPNP มีการจัดตั้งคณะกรรมการด้านเทคนิค (Technical committee) ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญที่ไม่ได้สังกัดพรรคการเมืองอันเป็นกลไกอำนวยความสะดวกที่ไม่มีในโคเดซา พรรคต่างๆ ได้ยื่นข้อเสนอเป็นลายลักษณ์อักษรและคณะกรรมการจะนำมาพิจารณา ประโยชน์ของกลไกนี้คือ รายงานจากคณะกรรมการเทคนิคจะคำนึงถึงมุมมองของทุกฝ่าย และคณะกรรมการสามารถทำหน้าที่เป็นผู้แสวงหาการประนีประนอมและกลไกในการฝ่าออกจากทางตัน
ต่อมาเดือนมิถุนายน 1993 สภาเจรจาได้มีมติว่า MPNP จะต้องรับหลักการรัฐธรรมนูญ รวมถึงหลักการของรัฐบาลภูมิภาค ที่จัดให้มีทั้งรัฐบาลภูมิภาคที่เข้มแข็งและรัฐบาลระดับชาติที่เข้มแข็ง และได้สั่งการให้คณะกรรมการด้านเทคนิคให้การวางกรอบร่างรัฐธรรมนูญสำหรับการเปลี่ยนผ่านที่จะต้องมีบทบัญญัติ เช่น ที่มาสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional assembly) และรัฐบาลสำหรับการเปลี่ยนผ่าน ในประเด็นเรื่องสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการเทคนิคแนะนำให้มีการจัดตั้งองค์กรร่างรัฐธรรมนูญประกอบด้วยการประชุมร่วมกันของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา โดยสภาผู้แทนราษฎรจะประกอบด้วยผู้แทน 400 คน ในระบบบัญชีรายชื่อ วุฒิสภาจะประกอบด้วยผู้แทนภูมิภาคละสิบคน ซึ่งได้รับการเลือกตั้งทางอ้อมจากสภานิติบัญญัติระดับภูมิภาค
คณะกรรมการยังได้เสนอให้จัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ หนึ่งในหน้าที่สำคัญคือการตรวจสอบให้ร่างรัฐธรรมนูญสอดคล้องกับหลักการของรัฐธรรมนูญที่เคยตกลงกันไว้ ร่างดังกล่าวยังเสนอให้จัดตั้งคณะกรรมาธิการว่าด้วยรัฐบาลส่วนภูมิภาค ซึ่งสามารถให้ข้อเสนอแนะต่อองค์กรร่างรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการกำหนดจำนวนและเขตของภูมิภาคต่างๆ รวมถึงอำนาจ หน้าที่ของโครงสร้างระดับภูมิภาคเหล่านั้น ข้อเสนอของคณะกรรมการเทคนิคระบุด้วยว่า องค์กรร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับการเลือกตั้งมีอำนาจสูงสุดและมีอำนาจร่างและรับรองรัฐธรรมนูญใหม่ภายใต้หลักการรัฐธรรมนูญที่ตกลงกันไว้เท่านั้น รัฐธรรมนูญจะต้องได้รับการรับรองภายในสองปีด้วยคะแนนเสียงส่วนใหญ่สองในสาม และมีการพิจารณากลไกการแก้ไขปัญหาทางตันเพื่อให้แน่ใจว่าการรับรองจะเกิดขึ้น
เดือนพฤศจิกายน 1993 มีการบรรลุข้อตกลงซิกซ์แพค (Six pack agreement) ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลจากการพูดคุยแบบทวิภาคีที่สำคัญที่สุดครั้งหนึ่งระหว่างเดอ เคลิร์กและแมนเดลา โดยแมนเดลาและ ANC ยอมประนีประนอมในข้อเสนอเรื่องการปรับโครงสร้างราชการ ขณะที่ NP ยอมถอยเรื่องการยับยั้งของเสียงส่วนน้อย (Minority veto) และการเปลี่ยนให้มีการร่วมปกครองโดยสมัครใจ ทำให้เหลือประเด็นสำคัญในการถกเถียงเพื่อบรรลุข้อตกลงคือ กลไกการแก้ไขทางตันทางการเมือง เสียงข้างมากในการตัดสินใจและคณะรัฐมนตรี และประเด็นเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น กระบวนการเจรจาต่อรองดำเนินเรื่อยมา
จนกระทั่งเช้าตรู่ของวันที่ 18 พฤศจิกายน 1993 ผู้นำของฝ่ายการเมืองต่างลงนามในข้อตกลงสุดท้ายเกี่ยวกับเนื้อหาของรัฐธรรมนูญชั่วคราว ซึ่งนำมาสู่การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองและรัฐธรรมนูญที่ยิ่งใหญ่ที่สุดครั้งหนึ่งของแอฟริกาใต้ ข้อตกลงนี้ได้วางรากฐานสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวซึ่งแก่นแท้ของมันคือ สนธิสัญญาสันติภาพที่พยายามลดระดับความขัดแย้งยาวนานของแอฟริกาใต้ โดยยังกำกับว่า เนื้อหารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่สมัชชารัฐธรรมนูญร่างขึ้นต้องเป็นไปตามหลักการในรัฐธรรมนูญชั่วคราว ซึ่งหากเนื้อหาต่างหรือละเมิดหลักการที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว ศาลรัฐธรรมนูญจะไม่สามารถรับรองรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้
เลือกผู้แทนเขียนรัฐธรรมนูญใหม่แบบประชาธิปไตย-ไม่กีดกันสีผิวครั้งแรก
มาตรา 68 (1) ของรัฐธรรมนูญชั่วคราวบัญญัติทำนองว่า การประชุมร่วมของสองสภาคือ สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาจะถือเป็นสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ เป็นผลสมาชิกรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งทั่วไปในเดือนเมษายน 1994 จะต้องทำหน้าที่เป็นสมาชิกสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ จำนวนสมาชิกแบ่งเป็นสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 400 คน เป็นการเลือกแบบบัญชีรายชื่อ และวุฒิสภาจำนวน 90 คนที่สภานิติบัญญัติระดับภูมิภาคเลือกมาภูมิภาคละสิบคน จำนวนที่นั่งในวุฒิสภาจะมีการจัดสรรตามสัดส่วนของพรรคการเมืองที่มีตัวแทนในสภานิติบัญญัติระดับภูมิภาค ในเวลานี้ ANC เปลี่ยนจากองค์กรปลดปล่อยมาเป็นพรรคการเมืองได้เสียงรวมสองสภา 312 ที่นั่ง ขณะที่พรรครัฐบาลเดิมอย่าง NP ได้ที่นั่งรวม 99 ที่นั่ง
ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับสุดท้าย สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญต้องทำงานภายใต้กรอบทางรัฐธรรมนูญชั่วคราว วัตถุประสงค์ของสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญคือการสร้างรัฐธรรมนูญที่จะทั้งชอบธรรม และความยืนยาวของรัฐธรรมนูญขึ้นอยู่กับระดับความน่าเชื่อถือของการร่างเอง นอกจากนี้การที่ตัวบทสุดท้ายได้รับการยอมรับจากทุกฝ่ายถือว่ามีความสำคัญ และเพื่อให้มีความชอบธรรมอย่างเต็มที่ จะต้องเข้าถึงได้สำหรับทุกคน ทั้งนี้การร่างตัวบทรัฐธรรมนูญฉบับสุดท้ายต้องสอดคล้องกับหลักการในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว
มาตรา 73(1) ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวกำหนดให้สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญต้องทำงานให้เสร็จสิ้นภายในสองปีนับจากการประชุมครั้งแรกของสภาผู้แทนราษฎร ในช่วงเริ่มต้นของงานในสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ บางคนแสดงความกังวลว่าอาจมีเวลาไม่เพียงพอที่จะทำงานให้เสร็จ แต่การขยายเวลาใดๆ จะต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ดังนั้นทุกฝ่ายจึงสรุปว่า สมัชชาควรทำงานให้เสร็จภายในเวลาที่กำหนด พรรคต่างๆ วางแผนงานที่คาดการณ์ไว้สามระยะได้แก่ หนึ่ง การรวบรวมมุมมองจากผู้ที่มีบทบาททั้งหมดมาเป็นตัวบท สอง การเผยแพร่ร่างตัวบทฉบับแรกและการเชิญชวนให้แสดงความคิดเห็นจากสาธารณะเพิ่มเติมและสาม สมัชชารัฐธรรมนูญมีการเจรจาและรับรองรัฐธรรมนูญในขั้นสุดท้าย
หลักการพื้นฐานของกระบวนการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่มีสามหลักการ ดังนี้
- การมีส่วนร่วมของทุกคน (Inclusivity) รัฐธรรมนูญใหม่จะต้องเป็นดอกผลของการรวบรวมความคิดของผู้มีบทบาทสำคัญทั้งหมด สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญได้กำหนดผู้ที่เกี่ยวข้องในกระบวนการสามประเภท ได้แก่ หนึ่ง พรรคการเมืองที่มีตัวแทนในสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ สอง พรรคการเมืองที่ไม่มีที่นั่งในสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญและภาคประชาสังคม และสาม พลเมืองแอฟริกาใต้
- การเข้าถึง (Accessibility) เพียงแค่เชิญให้ประชาชนส่งความคิดเห็นนั้นยังไม่เพียงพอ แต่จำเป็นต้องตั้งใจในการเข้าถึงและขอความคิดเห็นจากประชาชน เพื่อไปให้ถึงเป้าหมายนี้มีการออกแบบแคมเปญสื่ออย่างละเอียดเพื่อเข้าถึงชาวแอฟริกาใต้ให้ได้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้
- ความโปร่งใส (Transparency) การประชุมทั้งหมดของสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญและโครงสร้างที่เกี่ยวข้องเปิดให้สาธารณชนเข้าถึงได้ สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญเผยแพร่เอกสารทั้งหมดผ่านอินเทอร์เน็ต เช่น รายงานการประชุม รายงาน และการเสนอความคิดเห็นต่างๆ
รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวกำหนดให้ผู้แทนที่ได้รับเลือกตั้งจะต้องจัดตั้งโครงสร้างเฉพาะสองรูปแบบเพื่อการร่างและการรับรองรัฐธรรมนูญใหม่ ได้แก่ สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญและคณะทำงานอิสระของผู้เชี่ยวชาญด้านรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้แล้วยังมีคณะกรรมการต่างๆ เช่น
- คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (Constitutional committee) เป็นโครงสร้างหลักในการเจรจาและประสานงานที่รายงานตรงต่อสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วยสมาชิก 44 คนที่ได้รับการแต่งตั้งจากพรรคการเมืองตามสัดส่วนที่ได้เลือกตั้งเข้ามา คณะกรรมการมีหน้าที่ในการรับรายงานจากคณะกรรมการรายประเด็นและทำหน้าที่เป็นโครงสร้างในการตัดสินใจ
- คณะกรรมการรายประเด็น (Theme committee) ที่แต่ละคณะจะทำงานในเนื้อหารัฐธรรมนูญที่แตกต่างกัน แต่ละคณะจะมีสมาชิก 30 คนแต่งตั้งโดยพรรคการเมืองตามสัดส่วนที่ได้เลือกตั้งเข้ามา หนึ่งในหน้าที่ที่สำคัญคือ การทำให้แน่ใจว่า การมีส่วนร่วมในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญใหม่เกิดขึ้นจริง โดยการรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอจากผู้มีบทบาทแต่ละกลุ่ม สาธารณชนและภาคประชาสังคมได้รับเชิญให้ส่งข้อเสนอของพวกเขา ท้ายที่สุดคณะกรรมการได้รับข้อเสนอจำนวนมากมาจากประชาชนในภาษาราชการทั้ง 11 ภาษาของแอฟริกาใต้ ซึ่งถูกประมวลออกมาเป็นรายงาน วิเคราะห์ความเห็นสอดคล้องและขัดแย้ง
- คณะกรรมการจัดการ (Management committee) จัดตั้งขึ้นเพื่อรับมือกับปัญหาในเชิงกระบวนการมากกว่าเนื้อหา หนึ่งในหน้าที่คือ การทำให้มั่นใจว่า สมัชชาร่างรัฐธรรมนูญทำงานได้ในกรอบเวลาที่ตกลงกันไว้
กระบวนการในสมัชชาร่างรัฐธรรมนูญดำเนินไปจนได้ร่างรัฐธรรมนูญออกมาฉบับหนึ่ง แต่ยังมีข้อถกเถียงที่ต้องแสวงหาฉันทามติระหว่างทาง เช่น ประเด็นการประหารชีวิต การศึกษาและการแต่งตั้งผู้พิพากษา ต่อมาวันที่ 8 พฤษภาคม 1996 เนื้อหาสุดท้ายของรัฐธรรมนูญผ่านการรับรองและต้องผ่านการตรวจสอบเนื้อหาว่า เป็นไปตามหลักการที่กำหนดจากศาลรัฐธรรมนูญอีกครั้งหนึ่งและศาลรับรองในวันที่ 4 ธันวาคม 1996 จากนั้นในวันที่ 10 ธันวาคม 1996 เนลสัน แมนเดลาลงนามในรัฐธรรมนูญฉบับสุดท้ายที่เฟอเรียเนอคังที่ครั้งหนึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของสนธิสัญญาสันติภาพแรก โดยรัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับในวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 1996
บรรณานุกรม
Apartheid Museum. (n.d.). The Homelands. https://www.apartheidmuseum.org/exhibitions/the-homelands
Althingi. (n.d.). Atkvæðagreiðsla. https://www.althingi.is/thingstorf/thingmalin/atkvaedagreidsla/?nnafnak=44294
Árnason, Á. Þ., & Dupré, C. (Eds.). (2020, October 12). Icelandic Constitutional Reform: People, Processes, Politics. Routledge.
Bartlett, J. (2023, August 21). ‘Gigantic step backwards’: Far-right gains in Chile threaten abortion rights. The Guardian. https://www.theguardian.com/global-development/2023/aug/21/chile-far-right-new-consitution-abortion
Bartlett, J. (2023, December 18). Chile votes to reject new conservative constitution which threatened rights of women. The Guardian. https://www.theguardian.com/world/2023/dec/18/chile-votes-reject-conservative-constitution-referendum-womens-rights
Britannica. (n.d.). Iceland in History. https://www.britannica.com/place/Iceland/European-integration
ConstitutionNet. (n.d.). Constitutional history of Chile. https://constitutionnet.org/country/constitutional-history-chile
European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission). (2013, March 11). Opinion on the draft new Constitution of Iceland. https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2013)010-e
González, J. A. (2023). Chileans rejected a second attempt to change their Constitution – politics are now likely to refocus on different matters. Friedrich Naumann Foundation for Freedom. https://www.freiheit.org/latin-america/chileans-rejected-second-attempt-change-their-constitution-politics-are-now-likely
Suárez Delucchi, A. (2024). The Chilean Constitutional Convention: An exercise for the pluriverse. Global Studies Quarterly, 4(3), ksae071. https://doi.org/10.1093/isagsq/ksae071
Universidad Adolfo Ibáñez. (n.d.). Agreement for Social Peace and a New Constitution. https://www.uai.cl/noticias/derecho/agreement-for-social-peace-and-a-new-constitution
Verdugo, S. (2023). Chile’s New Constitutional Proposal: A Balance Between Change and Continuity? ConstitutionNet. https://constitutionnet.org/news/chiles-new-constitutional-proposal-balance-between-change-and-continuity
Villegas, A., & Ramos Miranda, N. A. (2023, December 17). Chileans reject conservative constitution to replace dictatorship-era text. Reuters. https://www.reuters.com/world/americas/chileans-head-polls-again-replace-dictatorship-era-constitution-2023-12-17/
Wikipedia. (n.d.). 2021 Chilean Constitutional Convention election. Retrieved March 2, 2025, from https://en.wikipedia.org/wiki/2021_Chilean_Constitutional_Convention_election
Wikipedia. (n.d.). 2023 Chilean Constitutional Council election. Retrieved March 2, 2025, from https://en.wikipedia.org/wiki/2023_Chilean_Constitutional_Council_election
Wikipedia. (n.d.). Iceland. Retrieved March 2, 2025, from https://en.wikipedia.org/wiki/Iceland
Constitution of the Republic of South Africa, Act 200 of 1993. (1993). https://peacemaker.un.org/sites/default/files/document/files/2022/07/zainterimconstitution1993_2.pdf
Ebrahim, H. (1999). The Soul of a Nation: Constitution-making in South Africa (1st ed.). Oxford University Press.
Gloppen, S. (2019, May 23). South Africa: The Battle over the Constitution. Routledge.
South African History Online. (n.d.). The Drafting and Acceptance of the Constitution. https://www.sahistory.org.za/article/drafting-and-acceptance-constitution
