เปิดชุดข้อเสนอสำเร็จรูป #แก้รัฐธรรมนูญ ปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์

10 สิงหาคม 2564 รศ. ปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้าและอดีตอาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เผยแพร่ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม หมวด 2 พระมหากษัตริย์ผ่านทางเว็บไซต์ของคณะก้าวหน้า ปิยบุตรให้เหตุผลของการยกร่างรัฐธรรมนูญว่า เมื่อ 10 สิงหาคม 2563 ปนัสยา สิทธิจิรวัฒนกุล ในนามของแนวร่วมธรรมศาสตร์และการชุมนุม ได้ประกาศ 10 ข้อเรียกร้อง ว่าด้วยการปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ จนทำให้ประเด็น “ช้างในห้อง” ถูกหยิบยกมาพูดในพื้นที่สาธารณะ อย่างไรก็ดี ผู้ชุมนุมหลายคนก็ถูกดำเนินคดีจากกลยุทธ์นิติสงครามอีกทั้งข้อเรียกร้อง “ขับไล่ประยุทธ์” ซึ่งเร่งด่วนและดูมีโอกาสเป็นไปได้มากที่สุด ก็ขึ้นมาเป็นกระแสนำ ทำให้ข้อเสนอเรื่องการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ค่อยๆ เลือนหายไป เพื่อมิให้ความพยายามของ “ราษฎร” เสียเปล่า จึงได้ยกร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้ขึ้นมา เพื่อใช้ประโยชน์ในการรณรงค์เรื่องการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์

ทั้งนี้ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ที่เสนอออกมานี้ ตั้งอยู่บนฐานคิดว่าประเทศไทยมี “สภาเดี่ยว” มีแค่สภาผู้แทนราษฎรตามข้อเสนอของ ร่างในรื้อระบอบประยุทธ์ ของกลุ่ม Resolution ตำแหน่งต่างๆ ที่ปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงมีแต่สภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น โดยสาระสำคัญของร่างนี้ คือ การจัดตำแหน่งแห่งที่รวมไปถึงบทบาทและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ และจัดระบบงบประมาณสำหรับสถาบันพระมหากษัตริย์ให้สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้อนุมัติและองค์กรอื่นเข้ามาตรวจสอบได้ อันจะทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์ยังดำรงอยู่ได้ในสังคมไทย อย่างโปร่งใสและไม่ขัดต่อหลักการในระบอบประชาธิปไตย

พระมหากษัตริย์เป็นประมุขของรัฐ เป็นศูนย์รวมจิตใจของชาวไทย และเป็นกลางทางการเมือง

ตามประวัติศาสตร์ รัฐธรรมนูญของไทยหลายฉบับมักกำหนดสถานะของพระมหากษัตริย์ให้ “เป็นที่เคารพสักการะและล่วงละเมิดไม่ได้” ควบคู่ไปกับการกำหนดความคุ้มกันว่าบุคคลจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ไม่ได้ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน กำหนดหลักดังกล่าวไว้ในมาตรา 6 

ปรีดี พนมยงค์ และ หยุด แสงอุทัย เคยอธิบายถึงเจตนารมณ์ของการบัญญัติเช่นนี้ว่า เหตุที่พระมหากษัตริย์จะถูกฟ้องร้องไม่ได้ เพราะการกระทำต่างๆ ที่พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยไปนั้น เช่น การประกาศใช้กฎหมาย จะต้องมี “ผู้ลงนามรับสนอง” กำกับอีกทีหนึ่ง ซึ่งผู้ลงนามรับสนองนั้นเองจะเป็นผู้รับผิด ในระบอบประชาธิปไตยผู้ที่ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการก็คือองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยแทนประชาชน เช่น นายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา ฯลฯ

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ เสนอยกเลิกบทบัญญัติในมาตรา 6 และกำหนดสถานะของพระมหากษัตริย์ว่า “พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของประเทศ ทรงเป็นศูนย์รวมจิตใจของปวงชนชาวไทย และทรงเป็นกลางทางการเมือง” แทน โดยพระมหากษัตริย์ยังมีเอกสิทธิ์และมีความคุ้มกันอยู่หากกระทำการภายใต้กรอบที่รัฐธรรมนูญกำหนดและการกระทำนั้นมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

ทั้งนี้ สถานะอื่นๆ ของพระมหากษัตริย์ การเป็นพุทธมามกะและอัครศาสนูปถัมภก และดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ เสนอให้กำหนดไว้ตามเดิมเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขอย่างมีนัยสำคัญ

ยกเลิกองคมนตรี

หนึ่งในองคายพที่เกี่ยวพันกับสถาบันพระมหากษัตริย์ คือ “องคมนตรี” ซึ่งทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย์ หากย้อนไปดูประวัติศาสตร์ภายหลังอภิวัฒน์สยาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉะบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง “อภิรัฐมนตรี” เป็นตำแหน่งสำหรับถวายคำปรึกษาในราชการแผ่นดินขึ้นเป็นครั้งแรกในระบอบประชาธิปไตย แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา ตั้งแต่ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502 กำหนดชื่อขององค์กรดังกล่าวเปลี่ยนแปลงไปเป็น “องคมนตรี”

ตามรัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดที่มาขององคมนตรีให้มาจากผู้ทรงคุณวุฒิที่พระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้ง โดยมีประธานและองคมนตรีอื่น รวมกันเป็น “คณะองคมนตรี” จำนวนไม่เกิน 18 คน มีหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา และมีหน้าที่อื่นตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น กรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และคณะองคมนตรีเห็นว่ามีความจำเป็นต้องแต่งตั้งและไม่สามารถกราบบังคมทูลให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งได้ทันการ คณะองคมนตรีสามารถเสนอชื่อบุคคลหรือคณะบุคคลตามลำดับที่พระมหากษัตริย์โปรดเกล้าฯ กำหนดไว้แล้วให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ เสนอให้ “ยกเลิกองคมนตรี” โดยกเลิกบทบัญญัติที่เกี่ยวกับองคมนตรีซึ่งอยู่ในรัฐธรรมนูญ หมวด 2 ได้แก่ มาตรา 10 ถึงมาตรา 14 และแก้ไขบทบัญญัติอื่นๆ ที่องคมนตรีเข้าไปเกี่ยวข้อง เช่น ตัดคำว่า “องคมนตรี” ออกจากมาตรา 183 ซึ่งกำหนดเรื่องเงินประจำตำแหน่งและประโยชน์ตอบแทนอย่างอื่นของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ซึ่งมีตำแหน่งองคมนตรีอยู่ด้วย

พระมหากษัตริย์ต้องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หากจะปฏิบัติพระราชภาระไม่ได้/ไม่อยู่ในประเทศ

รัฐธรรมนูญไทยในอดีตตั้งแต่ฉบับวันที่ 10 ธันวาคม 2475 จนถึงรัฐธรรมนูญ 2550 ต่างก็กำหนดว่า หากพระมหากษัตริย์จะทรงบริหารราชภาระหรือจะไม่อยู่ในราชอาณาจักร จะต้องแต่งตั้ง “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” มาปฏิบัติหน้าที่แทน ยิ่งไปกว่านั้น ในรัฐธรรมนูญ 24 มิถุนายน 2475 อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรก กำหนดอย่างเคร่งครัดว่าหากพระมหากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้ หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้สิทธิแทน โดยที่พระมหากษัตริย์ไม่จำเป็นต้องแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เลย แต่ก็จะมีผู้ที่ใช้อำนาจแทนไม่ปล่อยให้เกิดสุญญากาศทางอำนาจ

แนวคิดเรื่องการตั้ง “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” มีขึ้นเพื่อป้องกันไม่ให้กระบวนการใช้อำนาจอธิปไตยของประเทศขาดช่วง อีกทั้งในกรณีที่พระมหากษัตริย์อยู่ต่างประเทศ หากมีการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ปฏิบัติหน้าที่แทน กระบวนการที่ต้องอาศัยการลงพระปรมาภิไธยนั้นก็จะกระทำโดยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เช่น การประกาศใช้กฎหมาย การแต่งตั้งคณะรัฐมนตรี การแต่งตั้งผู้พิพากษา ฯลฯ และจะไม่มีประเด็นปัญหาตามมาว่าพระมหากษัตริย์ใช้พระราชอำนาจนอกราชอาณาจักร อย่างไรก็ดี ในรัฐธรรมนูญ 2560 กลับกำหนดหลักที่แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ โดยกำหนดว่า หากพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะขึ้น ให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ “หรือไม่ก็ได้”

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันยังกำหนดอีกว่า กรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้แต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่ต่อมาคณะองคมนตรีพิจารณาเห็นว่ามีความ “จำเป็น” สมควรแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์และ “ไม่อาจกราบบังคมทูลให้ทรงแต่งตั้งได้ทันการ” ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อบุคคลคนหนึ่งหรือหลายคน “ตามลำดับที่โปรดเกล้าโปรดกระหม่อมกำหนดไว้ก่อนแล้ว” ให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แจ้งประธานรัฐสภาเพื่อประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

การกำหนดเรื่องการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน จึงมีความแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ รวมไปถึงร่างรัฐธรรมนูญที่นำไปทำประชามติ เมื่อปี 2559 ด้วย การผ่อนคลายกฎเกณฑ์ให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้งผู้สำเร็จราชการ “หรือไม่ก็ได้”นี้เอง นำไปสู่ปัญหาในทางปฏิบัติ เมื่อ 7 ตุลาคม 2563 ฟริธยอฟ ชมิดท์ (Dr. Frithjof Schmidt) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคกรีนส์ ตั้งกระทู้ถาม ไฮโค มาส (Heiko Maas) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของถึงประเด็นการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ขณะประทับอยู่ในสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี และเมื่อ 10 ธันวาคม 2563 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคกรีนส์ก็ตั้งกระทู้ถามเกี่ยวกับการใช้พระราชอำนาจในเยอรมนีอีกครั้ง โดยตั้งคำถามว่า ขณะมีการแต่งตั้งบุคคลดำรงตำแหน่งต่างๆ และประกาศในราชกิจจานุเบกษา การกระทำเหล่านี้พระมหากษัตริย์กระทำในประเทศไทยหรือกระทำในเยอรมนี เช่น ประกาศแต่งตั้งประธานศาลฎีกา เมื่อ 21 กันยายน 2563

เนื้อหาของร่างร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ จึงเสนอให้การตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์กลับคืนสู่หลักการเดิม คือ หากพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม พระมหากษัตริย์ต้องทรงแต่งตั้งบุคคลหนึ่งหรือหลายคนเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร เพื่อปฏิบัติหน้าที่ประมุขของรัฐแทนในระหว่างที่พระมหากษัตริย์ไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ ทั้งนี้กรณีที่แต่งตั้งหลายคน ต้องไม่เกินสามคนเท่านั้น

ถ้าพระมหากษัตริย์ไม่ได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่สามารถจะทรงแต่งตั้งได้ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ เสนอให้ส.ส. ที่มีอายุสูงสุดสามคนเป็นคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราว ซึ่งเป็นการกำหนดทำนองเดียวกันกับ มาตรา 11 รัฐธรรมนูญ 2489 ที่กำหนดให้สมาชิกพฤฒสภา (เทียบได้กับวุฒิสภาในปัจจุบัน) ผู้มีอายุสูงสุดสามคนเป็นคณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว ข้อแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ 2489 คือ สมาชิกพฤฒสภา มาจากการเลือกตั้งโดยอ้อม ขณะที่สภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งโดยตรง

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์   ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภาก่อนเข้ารับหน้าที่ ด้วยถ้อยคำว่า

“ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระปรมาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ เสนอให้เปลี่ยนคำปฏิญาณตนของผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เป็นถ้อยคำว่า

“ข้าพเจ้าขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้าจะปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ด้วยความซื่อสัตย์ เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและกฎหมายที่ตราขึ้นโดยสภาผู้แทนราษฎรทุกประการ”

เปลี่ยนกฎมณเฑียรบาล เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ สภาฯ แก้ไขได้

การสืบราชสมบัติของราชวงศ์จักรี ถูกกำหนดไว้ในกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ.2467 (กฎมณเฑียรบาลฯ) ซึ่งใช้บังคับตั้งแต่ 11 พฤศจิกายน 2467 และจากการสืบค้นในราชกิจจานุเบกษา ไม่ปรากฏว่ามีการเผยแพร่กฎมณเฑียรบาลฯ ฉบับแก้ไขเพิ่มเติมแต่อย่างใด

กฎมณเฑียรบาลฯ กำหนดให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจและสิทธิที่จะแต่งตั้งเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์พระองค์ใดพระองค์หนึ่งให้เป็นรัชทายาท หากไม่มีรัชทายาทให้ตั้งพระบรมราชวงศ์พระองค์หนึ่งสืบราชสมบัติ ไล่จากพระราชโอรสองค์โตของพระอัครมเหสีตามลำดับลงไป แต่มีข้อห้ามสำคัญประการหนึ่ง คือ ห้ามสตรีสืบราชสมบัติ

อย่างไรก็ดี ในยุคหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ความเข้มข้นในการห้ามสตรีสืบราชสมบัติก็ไม่เท่ากับยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ เนื่องด้วยในรัฐธรรมนูญบางฉบับกำหนดว่าการสืบราชสันตติวงศ์ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา และรัฐสภาจะให้ความเห็นชอบในการให้พระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ด้วยก็ได้ เช่น ในรัฐธรรมนูญ 2517รัฐธรรมนูญ 2521 บางฉบับก็กำหนดว่าหากพระมหากษัตริย์พระองค์ก่อนสวรรคตโดยไม่ตั้งรัชทายาท ให้คณะองคมนตรีเสนอพระนามผู้สืบราชสันตติวงศ์ตามกฎมณเฑียรบาลฯ จะเสนอพระนามของพระราชธิดาก็ได้ เช่น รัฐธรรมนูญ 2534รัฐธรรมนูญ 2540รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญฉบับ 2560

ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลฯ เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ เมื่อมีพระราชดำริประการใด ให้คณะองคมนตรีจัดทำร่างกฎมณเฑียรบาลแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลเดิมขึ้นทูลเกล้าฯ เมื่อทรงเห็นชอบและทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ให้ประธานองคมนตรีดำเนินการแจ้งประธานรัฐสภาเพื่อให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้รัฐสภาทราบ และให้ประธานรัฐสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ เมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ให้ใช้บังคับเป็นกฎหมาย จะเห็นได้ว่า รัฐสภาซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยนั้น มีบทบาทเพียงการรับทราบกฎมณเฑียรบาลฯ เท่านั้น ส่วนกระบวนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐสภาไม่มีส่วนเกี่ยวข้องเลยแม้แต่น้อย ซึ่งแตกต่างจากประเทศญี่ปุ่นที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญว่ากฎมณเฑียรบาลฯ นั้นต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา (Diet)

ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ เสนอให้เปลี่ยนแปลงกฎมณเฑียรบาลฯ เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ให้สภาผู้แทนราษฎรดำเนินการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ โดยนำกฎมณเฑียรบาลฯ ที่ใช้อยู่ มาพิจารณาประกอบด้วย ทำให้การสืบทอดตำแหน่งพระมหากษัตริย์ ก็จะเป็นไปตามหลักการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ โดยมีกระบวนการพิจารณาและการประกาศใช้เช่นเดียวกับกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับอื่นๆ เหตุที่ต้องกำหนดให้เป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญก็เพราะว่าพระมหากษัตริย์เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เฉกเช่นเดียวกันกับคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และศาล การกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญจะต้องทำเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ (organic law)

พระมหากษัตริย์สืบราชสมบัติต้องได้รับความเห็นชอบของสภาฯ ต้องปฏิญาณตนก่อนเข้ารับตำแหน่ง

รัฐธรรมนูญในอดีตหลายฉบับกำหนดเกี่ยวกับกระบวนการสืบราชสันตติวงศ์ว่าต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือสภาผู้แทนราษฎร แล้วแต่กรณี เช่น รัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม 2475 รัฐธรรมนูญ 2489 รัฐธรรมนูญ 2492รัฐธรรมนูญ 2475 แก้ไขเพิ่มเติม 2495รัฐธรรมนูญ 2511 รัฐธรรมนูญ 2517 รัฐธรรมนูญ 2521 ทว่า ตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2534 รัฐธรรมนูญ 2540 รัฐธรรมนูญ 2550 และรัฐธรรมนูญ 2560 กระบวนการให้ความเห็นชอบการสืบราชสันตติวงศ์โดยฝ่ายนิติบัญญัติกลับไม่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ

ข้อเสนอของร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ คือ ให้ฝ่ายนิติบัญญัติกลับมามีบทบาทในกระบวนการสืบราชสันตติวงศ์อีกครั้ง กรณีที่พระมหากษัตริย์ได้ทรงแต่งตั้งรัชทายาทไว้แล้ว ให้นายกรัฐมนตรีแจ้งประธานสภาผู้แทนราษฎรทราบเพื่อประชุมสภาผู้แทนราษฎรและให้ความเห็นชอบ จากนั้นประธานสภาผู้แทนราษฎรจะเป็นผู้อัญเชิญรัชทายาทขึ้นครองราชย์ และประกาศให้ประชาชนทราบ

ส่วนกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ตั้งรัชทายาทไว้ เมื่อเสนอให้ยกเลิกองคมนตรี จึงกำหนดให้ตัวผู้เสนอพระนามผู้สืบราชสันตติวงศ์หรือเสนอพระนามพระราชธิดา คือนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหาร โดยต้องเสนอต่อประธานสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้จัดประชุมสภาฯ พิจารณาให้ความเห็นชอบ

ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ ยังได้เสนอเพิ่มเติมเกี่ยวกับกระบวนการเข้ารับตำแหน่งของพระมหากษัตริย์ โดยกำหนดให้ก่อนเข้ารับหน้าที่ พระมหากษัตริย์ต้องปฏิญาณตนต่อสภาผู้แทนราษฎรเสียก่อน ซึ่งกระบวนการนี้ไม่เคยปรากฏมาก่อนในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย โดยพระมหากษัตริย์ต้องปฏิญาณด้วยถ้อยคำว่า

“ข้าพเจ้าขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้าจะปฏิบัติหน้าที่ในฐานะพระมหากษัตริย์ผู้เป็นประมุขของประเทศด้วยความซื่อสัตย์ เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและกฎหมายที่ตราขึ้นโดยสภาผู้แทนราษฎรทุกประการ”

พระมหากษัตริย์ใช้พระราชอำนาจเท่าที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ

หนึ่งในข้อเสนอสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปฏฺิรูปสถาบันกษัตริย์ คือ กำหนดขอบเขตของพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ว่าพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจเกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐได้เท่าที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ พระมหากษัตริย์ไม่ทรงมีพระราชอำนาจเหนือสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และองค์กรอื่นของรัฐ การกระทำของพระมหากษัตริย์ที่เกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐ ต้องได้รับคำแนะนำและความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎร คณะรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญนี้เสียก่อน และต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเสมอ หากการกระทำใดของพระมหากษัตริย์ที่ไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ถือเป็นโมฆะ  

สำหรับการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำและความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร และทรงแต่งตั้งรัฐมนตรีตามการเสนอชื่อของนายกรัฐมนตรี

กรณีดังต่อไปนี้ที่พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและกระทำการต่างๆ ตามคำแนะนำและความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร ในนามของปวงชนชาวไทย และมีประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ

1) ประกาศสงคราม โดยต้องมีมติให้ความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎรด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร เนื้อหายังคงหลักการและจำนวนมติเช่นเดียวกับมาตรา 177 รัฐธรรมนูญ 2560 เพียงแต่เปลี่ยนจากรัฐสภาเป็นสภาผู้แทนราษฎร 

2) แต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในมาตรา 16 รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เมื่อยึดตามข้อเสนอสภาเดี่ยว จึงเป็นเปลี่ยนประธานสภาผู้แทนราษฎรแทน

3) แต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษาศาลฎีกา ตุลาการศาลปกครองสูงสุด และผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ

ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ เสนอยกเลิกการลงพระปรมาภิไธยในพระบรมราชโองการแต่งตั้งข้าราชการฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือน ตำแหน่งปลัดกระทรวง อธิบดี และเทียบเท่า ให้คงไว้เพียงการลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งบุคคลดำรงตำแหน่งในองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยและอำนาจตามรัฐธรรมนูญเท่านั้น อันได้แก่ รัฐมนตรี ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษาศาลยุติธรรม ตุลาการศาลปกครอง และผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ โดยมีประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

กรณีดังต่อไปนี้ที่พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและกระทำการต่างๆ ตามคำแนะนำและความเห็นชอบของนายกรัฐมนตรี ในนามของปวงชนชาวไทย นายกฯ เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ

1) ประกาศใช้รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม

2) ประกาศใช้พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด พระราชกฤษฎีกา หนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ

3) พระบรมราชโองการแต่งตั้งรัฐมนตรีหรือให้พ้นจากตำแหน่งรัฐมนตรี

4) พระราชทานอภัยโทษ

5) สถาปนาและถอดถอนฐานันดรศักดิ์ พระราชทานและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ในรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 9 กำหนดว่า พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะสถาปนาและถอดถอนฐานันดรศักดิ์และพระราชทานและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ โดยไม่ปรากฏว่าต้องมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ หรือไม่อย่างไร ซึ่งในทางปฏิบัติก็มีกรณีที่ตัวอย่างพระบรมราชโองการสถาปนาและถอดถอนฐานันดรศักดิ์ ที่ไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ดังเช่น กรณีของเจ้าคุณพระสินีนาฏ พิลาสกัลยาณี ตามประกาศเรื่อง ให้ข้าราชการในพระองค์ฝ่ายทหารพ้นจากตำแหน่ง ถอดฐานันดรศักดิ์ และยศทหารตลอดจนเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตราประกาศ เรื่อง แต่งตั้งให้ดำรงฐานันดรศักดิ์และพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ทุกชั้นตรา

นอกจากนี้ พระบรมราชโองการพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ที่อาศัยฐานอำนาจจาก มาตรา 9 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ไม่ปรากฏผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการเช่นกัน ตัวอย่างเช่น ประกาศ เรื่อง พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์เป็นกรณีพิเศษ ซึ่งมีใจความว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว โปรดเกล้าฯ พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์แก่ปัญญา หาญพาณิชย์พันธุ์ นายแพทย์ที่เกษียณอายุราชการและเสียชีวิตจากโควิด-19, ประกาศ เรื่อง พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ซึ่งมีใจความว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว โปรดเกล้าฯ พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์แก่ ว่าที่พันตรีหญิง ชยุตรา สิริวชิรภักดิ์, ประกาศ เรื่อง พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์จุลจอมเกล้าซึ่งมีใจความว่าพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว โปรดเกล้าฯ พระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์แก่ เกษม จันทร์แก้ว

6) รับรองประมุขของรัฐต่างประเทศ เอกอัครราชทูต หรือพระราชอาคันตุกะ

7) ประกอบพระราชพิธี

ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ กำหนดว่า เฉพาะการใช้พระราชอำนาจตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ องค์พระมหากษัตริย์ไม่ต้องรับผิดชอบและไม่ถูกฟ้องร้องหรือกล่าวหาในทางใด ให้ผู้รับสนองพระบรมราชโองการตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นผู้รับผิดชอบ ซึ่งหมายความว่า หากมีข้อพิพาทซึ่งอาจนำไปสู่การฟ้องร้องหรือดำเนินคดี ก็ต้องฟ้องร้องผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการนั้น

นอกจากนี้แล้ว ยังกำหนดอีกว่า การกระทำอื่นใดของพระมหากษัตริย์ที่ไม่ได้เป็นการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งพระมหากษัตริย์หรือในฐานะประมุขของรัฐย่อมไม่อยู่ภายใต้เอกสิทธิ์และความคุ้มกัน

การระบุไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดแจ้งว่าพระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจประการใดบ้าง ไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่ ในรัฐธรรมนูญของญี่ปุ่น มาตรา 7 กำหนดว่าพระจักรพรรดิ มีพระราชอำนาจที่เกี่ยวกับกิจการของรัฐที่ต้องปฏิบัติเพื่อประชาชนประการใดบ้าง และต้องกระทำโดยคำแนะนำและความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี เช่น การประกาศใช้รัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม กฎหมาย คำสั่งคณะรัฐมนตรี และสนธิสัญญา การเรียกประชุมรัฐสภา การยุบสภาผู้แทนราษฎร การประกอบพระราชพิธี

เปิดทางให้แก้กฎหมายเกี่ยวกับ “ส่วนราชการในพระองค์”

ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ เสนอให้ยกเลิกบทบัญญัติมาตรา 15 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่กำหนดว่า

“การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์พ้นจากตำแหน่ง ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย

การจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัยตามที่บัญญัติไว้ในพระราชกฤษฎีกา”

ภายใต้มาตรา 15 ของรัฐธรรมนูญ 2560 จึงมีการออกพระราชบัญญัติจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ พ.ศ.2560 และตามด้วย พระราชกฤษฎีกาจัดระเบียบราชการและการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ พ.ศ. 2560 ที่ย้ำหลักการเดียวกันว่า “การจัดระเบียบราชการในพระองค์และการบริหารงานบุคคลของราชการในพระองค์ และสถานภาพของข้าราชการในพระองค์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย” ซึ่งกฎหมายทั้งสองฉบับนี้ยังมีผลบังคับใช้ต่อไปได้แม้ว่า มาตรา 15 ของรัฐธรรมนูญจะถูกยกเลิกก็ตาม

อย่างไรก็ดี หากพิจารณาว่าร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปฏิรูปสถาบันพระมหากษัตริย์ กำหนดว่ามีการกระทำใดบ้างที่พระมหากษัตริย์กระทำโดยมีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแล้วพระมหากษัตริย์ไม่ต้องรับผิด ซึ่งไม่ได้รวมถึงพระราชอำนาจในการจัดระเบียบบริหารราชการในพระองค์ด้วย จึงหมายหมายความว่าหากแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยยกเลิกมาตรา 15 แล้ว พระมหากษัตริย์ก็ยังคงมีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งหรือปลดข้าราชการในพระองค์โดยไม่มีผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ แต่ผู้ที่เสียหายก็สามารถฟ้องร้องต่อพระมหากษัตริย์ได้ 

สภาฯ กำหนดวงเงิน และอนุมัติ “เงินรายปี” ให้พระมหากษัตริย์ องค์กรอื่นตรวจสอบการใช้จ่ายได้

ด้านการปฏิรูปงบประมาณที่เกี่ยวกับสถาบันพระมหากษัตริย์ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เสนอระบบ “เงินรายปี” ขึ้น โดยพระมหากษัตริย์จะมีเงินรายปี เพื่อใช้ประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะประมุขของรัฐ การเสด็จพระราชดำเนิน การต้อนรับพระราชอาคันตุกะ เงินเดือนสำหรับข้าราชการในพระองค์ การบำรุงรักษาพระราชวัง การรักษาความปลอดภัย ค่าใช้จ่ายของพระราชบิดา พระราชมารดา พระราชโอรส พระราชธิดา พระเชษฐา พระเชษฐภคินี พระอนุชา และพระขนิษฐาของพระมหากษัตริย์ และค่าใช้จ่ายอื่นใดที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะประมุขของรัฐ

สภาผู้แทนราษฎร จะมีหน้าที่และอำนาจกำหนดวงเงินและอนุมัติเงินรายปีในทุกสี่ปีอย่างสมพระเกียรติและพระราชสถานะของพระมหากษัตริย์ตามสมควร โดยต้องพิจารณาถึงสภาวะทางเศรษฐกิจ สถานะทางการคลังของประเทศ ตลอดจนความจำเป็นเมื่อเปรียบเทียบกับงบประมาณรายจ่ายประจำปีของหน่วยรับงบประมาณอื่นประกอบ ด้านกลไกการตรวจสอบการใช้จ่าย คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินจะมีหน้าที่และอำนาจตรวจสอบการใช้จ่ายเงินรายปีของพระมหากษัตริย์และรายงานให้สภาผู้แทนราษฎรทราบทุกปี

ทั้งนี้ ระบบดังกล่าวมีความคล้ายคลึงกับระบบเงินปีของราชวงศ์ญี่ปุ่น โดยในรัฐธรรมนูญญี่ปุ่น มาตรา 88 กำหนดให้ ทรัพย์สินของราชสำนักเป็นของรัฐ ค่าใช้จ่ายของราชสำนักต้องประมาณการไว้ในงบประมาณและได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ซึ่งจากข้อมูลเว็บไซต์สำนักพระราชวัง (Imperial Household Agency : kunaicho) ระบุว่า กฎหมายเงินได้ราชวงศ์ (Imperial House Economy Law) กำหนดประเภทรายจ่ายสำหรับราชวงศ์ไว้สามประเภท

1) ค่าใช้จ่ายส่วนพระองค์ (Personal Expenses) เป็นค่าใช้จ่ายสำหรับสมเด็จพระจักรพรรดิ อดีตสมเด็จพระจักรพรรดิ และสมาชิกราชวงศ์ระดับสูง (inner-court members of the Imperial Family : Naitei-Kozoku) ปีงบประมาณ 2021 ตั้งงบประมาณไว้ที่ 324 ล้านเยน

2) เงินอุดหนุนสำหรับสมาชิกราชวงศ์ (Allowance for Imperial Family Members) เป็นค่าใช้จ่ายสำหรับสมาชิกราชวงศ์นอกจากสมเด็จพระจักรพรรดิและสมาชิกราชวงศ์ระดับสูง ปีงบประมาณ 2021 ตั้งงบประมาณไว้ที่ 269 ล้านเยน

3) ค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับพระราชวัง ค่าใช้จ่ายประเภทนี้รวมถึงการประกอบพิธี งานเลี้ยงและงานรับรองของรัฐ ค่าเสด็จพระราชดำเนินทั้งภายในและนอกประเทศ รวมไปถึงค่าใช้จ่ายในการซ่อมบำรุงและจัดการสิ่งอำนวยความสะดวกในพระราชวังและทรัพย์สินอื่นใด ค่าใช้จ่ายกลุ่มนี้ตั้งงบประมาณไว้สูงที่สุดในบรรดารายจ่ายเกี่ยวกับสมาชิกราชวงศ์สามประเภท ปีงบประมาณ 2021 ตั้งงบประมาณไว้ที่ 11,830 ล้านเยน